全球性危機背景下的產(chǎn)業(yè)政策

張鳳超

（華南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東廣州510631）

全球性危機背景下的產(chǎn)業(yè)政策

張鳳超

（華南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東廣州510631）

作為經(jīng)濟政策三角形的第三邊，產(chǎn)業(yè)政策同財政政策和貨幣政策一樣，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域一直爭議不絕。本次全球性金融與經(jīng)濟危機爆發(fā)后，從金融領(lǐng)域到實體經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)政策的作用得到充分彰顯，并表現(xiàn)出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和追求長效性的特點。產(chǎn)業(yè)政策實效性的提高可依賴多種途徑，包括：增進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策的配合，踐行政策的經(jīng)濟性原則；強化市場化輔助功能，尋找新的經(jīng)濟增長點；構(gòu)建核心產(chǎn)業(yè)鏈，提升本國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的位置；規(guī)避貿(mào)易摩擦，營造良好的國際市場環(huán)境；尋求全球聯(lián)動性產(chǎn)業(yè)政策實施的可能性，拓展產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略視野；完善政府管理體制，減少政府干預(yù)的效率損失。

全球性危機；產(chǎn)業(yè)政策；實效性

2007年夏爆發(fā)的美國次貸危機在全球蔓延，至2008年形成了席卷全球、波及金融與實體經(jīng)濟的金融與經(jīng)濟危機。無論對本次危機的原因與性質(zhì)的爭論出現(xiàn)了怎樣的分歧，也無論藉由危機展開去的經(jīng)濟學(xué)派別之爭有了怎樣的進(jìn)展，無可回避的是，各國都意識到本次危機不可能憑借市場本身的力量進(jìn)行自我修復(fù)。因此，無論是倡導(dǎo)自由經(jīng)濟的歐美經(jīng)濟體，還是一向倚重政府力量的發(fā)展中國家，都不約而同地、不同程度地拿起凱恩斯主義的武器，實施財政政策、貨幣政策乃至產(chǎn)業(yè)政策。與財政政策和貨幣政策相比，產(chǎn)業(yè)政策自產(chǎn)生以來，因其更為細(xì)致、微觀和直接性的特點，具有了更為濃郁的政府干預(yù)的色彩，引致了更多的指責(zé)和質(zhì)疑。實際上，產(chǎn)業(yè)政策的細(xì)微之處正是其魅力之處，宏觀財政與貨幣政策的間接性，導(dǎo)致政策效果的可控性有所局限，政策乘數(shù)作用的充分發(fā)揮很大程度上依賴于現(xiàn)實中的一些“其他因素”，甚至包括諸如“人們的預(yù)期”此類難以駕馭的因素。而產(chǎn)業(yè)政策針對性的作用機制，則大大增強了政策效果的可控性。經(jīng)濟復(fù)蘇的根本就是產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇，特別是全球分工體系框架下，各國經(jīng)濟已不再致力于構(gòu)建大而全的產(chǎn)業(yè)體系，而是側(cè)重于強化世界范圍內(nèi)的比較優(yōu)勢，并且，在危機沿著產(chǎn)業(yè)鏈條進(jìn)行全球傳遞的過程中，各國各產(chǎn)業(yè)受到的傷害程度存在差異，因此，適時、適度、具體的產(chǎn)業(yè)政策對于各國走出危機具有重要意義。

一、自由或干預(yù)：產(chǎn)業(yè)政策的爭議

作為政府干預(yù)經(jīng)濟的一種手段或方式，產(chǎn)業(yè)政策是伴隨20世紀(jì)30年代經(jīng)濟大危機后凱恩斯主義的興起而走上歷史舞臺的，并在日、韓等國家戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇中發(fā)揮了重要作用。盡管爭議不絕，華盛頓共識破滅后，各國還是以實際行動普遍肯定了產(chǎn)業(yè)政策的意義?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)政策的爭議本質(zhì)上是自由市場經(jīng)濟主張與政府干預(yù)主義之間的爭議。

（一）關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策定義的爭議

產(chǎn)業(yè)政策由來已久，但是關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的定義并不統(tǒng)一。

美國學(xué)者卡默斯·約翰遜指出，“產(chǎn)業(yè)政策是政府為了取得在全球的競爭力、在國內(nèi)發(fā)展或限制各種產(chǎn)業(yè)的有關(guān)活動的總的概括。作為一個政策體系，產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟政策三角形的第三邊，它是對貨幣政策和財政政策的補充?！保?］這一界定，在闡釋政策作用兩向性（發(fā)展或限制）的基礎(chǔ)上，強調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性、全球戰(zhàn)略性及其與貨幣政策、財政政策的關(guān)系。

宮本惠史認(rèn)為：“產(chǎn)業(yè)政策是國家或者政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營業(yè)、交易活動，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等的市場形成和市場機制的政策的總稱。”［2］小宮隆太郎提出，產(chǎn)業(yè)政策是“政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種經(jīng)營活動而采取的政策。換句話說，它是促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研究開發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動的政策。保護(hù)關(guān)稅和對消費品課征消費稅，可以說是這種定義下的產(chǎn)業(yè)政策的一種‘傳統(tǒng)手段’”。［3］這兩個定義對于產(chǎn)業(yè)政策的對象和手段進(jìn)行了比較細(xì)致、微觀的闡述，并強調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策對資源配置的導(dǎo)向功能，且產(chǎn)業(yè)政策有時會以貿(mào)易政策的形式表現(xiàn)出來。但產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)尊重市場規(guī)律，并強調(diào)市場為資源配置的第一手段，楊治提出，產(chǎn)業(yè)政策“應(yīng)是遵照經(jīng)濟發(fā)展中資源配置結(jié)構(gòu)進(jìn)化的客觀規(guī)律，依據(jù)本國的國情及其經(jīng)濟發(fā)展的階段，以市場經(jīng)濟在國民經(jīng)濟的資源配置中起基礎(chǔ)性作用為前提，由政府對國民經(jīng)濟的資源配置結(jié)構(gòu)及其形成過程，進(jìn)行科學(xué)、必要、適度和適時的引導(dǎo)和調(diào)控，從而通過資源配置結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，達(dá)到持續(xù)提高國民經(jīng)濟整體效益的目的，并尋求最大限度的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟政策”。［4］

芮明杰認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是“針對市場經(jīng)濟運作中可能出現(xiàn)的市場失靈和錯誤導(dǎo)向，政府為修正市場機制作用和優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展過程，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)組織所采取的各種經(jīng)濟政策的總和”。［5］周叔蓮認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策“是指國家（政府）系統(tǒng)設(shè)計的有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的政策目標(biāo)和政策措施的總和。它是國家干預(yù)或參與經(jīng)濟的一種較高級形式，核心是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題”。［6］這兩個定義揭示了產(chǎn)業(yè)政策的職能在于發(fā)揮市場失靈情況下的修正和優(yōu)化作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)組織都是產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的內(nèi)容，而結(jié)構(gòu)問題是其中的核心。

（二）關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策合理性的爭議

對于政府是否應(yīng)該介入經(jīng)濟活動，各學(xué)派的價值判斷和基本認(rèn)識不盡相同。而有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的學(xué)術(shù)論爭恰恰是在這一問題的延長線上。因此，具體到“在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，政府應(yīng)該盡到怎樣的職責(zé)”、“如何理解產(chǎn)業(yè)政策的職責(zé)”等問題，同樣存在著針鋒相對的兩種主張。一方認(rèn)為應(yīng)該完全信賴市場機制；另一方卻主張應(yīng)該積極評價以產(chǎn)業(yè)政策為手段的政府介入。［7］

1.反對產(chǎn)業(yè)政策、主張經(jīng)濟自由化的觀點主要是基于新古典主義對市場功能完備性的肯定和對政府功能完善性的疑慮。自斯密起，主流經(jīng)濟學(xué)就強調(diào)完全競爭的市場經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，政府只應(yīng)提供充足的公共物品和保證市場機制充分發(fā)揮作用的制度安排。產(chǎn)業(yè)政策，無論是用于扶植新生產(chǎn)業(yè)成長，還是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的主動選擇，都是不可取的或者不被提倡的。

盡管完全競爭的市場條件不符合任何國家的經(jīng)濟現(xiàn)實，由此出現(xiàn)市場失靈并導(dǎo)致資源配置在某些領(lǐng)域存在效率損失，但是在政府干預(yù)經(jīng)濟的過程中，也不可避免地存在政府失敗的可能性。首先，就是不完全信息問題。政府分配資源實際上就是選擇贏家，對于選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么、選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)、選擇產(chǎn)業(yè)中的哪些企業(yè)、采用什么樣的組織形式、選中產(chǎn)業(yè)間應(yīng)構(gòu)建什么樣的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系等問題，要想作出正確的決斷，需要掌握關(guān)于行業(yè)和企業(yè)的全面信息，乃至對本區(qū)域、本國乃至全球經(jīng)濟形勢和未來趨勢的準(zhǔn)確把握。并且，在這信息充斥的時代，還需要具備從大量信息中甄別、篩選有用和真實信息的能力。這無疑是極為艱難的。其次，政府通常通過代理人從事相關(guān)決策行為，要想保證代理人獲得足夠的激勵從而盡其最大努力去實現(xiàn)最大公共利益，需建立有效的激勵、約束以及監(jiān)督制度。一方面，制度的完善需要時間，期間會存在尋租行為等導(dǎo)致的效率損失；另一方面，制度建設(shè)本身也意味著將有一部分的經(jīng)濟資源要用于非生產(chǎn)領(lǐng)域。

此外，政府干預(yù)市場，容易破壞市場的競爭秩序和公平的競爭環(huán)境，妨礙企業(yè)內(nèi)在能動性的發(fā)揮。

2.支持產(chǎn)業(yè)政策、主張政府適度干預(yù)經(jīng)濟的觀點植根于“市場失靈說”、“趕超戰(zhàn)略說”、“國際競爭力說”等理論。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的存在基礎(chǔ)，普遍認(rèn)為是基于市場失靈，即由于市場競爭性不足，無法使其充分發(fā)揮效率，而失去部分市場功能，因此需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。

斯蒂格利茨指出，多數(shù)發(fā)展中國家存在市場失靈與不完全，當(dāng)市場自身不能滿足發(fā)展的需要時，就必須尋求政府通過一些合理處理政府與市場間關(guān)系的促進(jìn)發(fā)展的政策來實施干預(yù)。萊爾不相信自由市場能夠達(dá)成動態(tài)競爭力，而更趨向于發(fā)揮政府的作用，以實現(xiàn)更有效的干預(yù)。豪斯曼認(rèn)為，面對由協(xié)調(diào)失靈與信息外溢所導(dǎo)致的市場失靈，產(chǎn)業(yè)政策具有重要意義：如果市場自身的力量不能促使不同參與者的行為協(xié)調(diào)一致，政府就應(yīng)該執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)市場主體采取某一行為，甚至替代市場以直接執(zhí)行某種投資行為；政府必須采取行為限制模仿者的出現(xiàn)或者補貼創(chuàng)新者，保障創(chuàng)新者利益，以促進(jìn)社會創(chuàng)新。一個國家的產(chǎn)業(yè)政策將促使受保護(hù)的產(chǎn)業(yè)最終處于競爭的環(huán)境中，以提升該國的國有利益，糾正市場失靈所帶來的負(fù)的外部效應(yīng)。波特則強調(diào)現(xiàn)代社會應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)政策促使本國獲得國家競爭優(yōu)勢，以實現(xiàn)自身的發(fā)展。布蘭德與斯賓塞以博弈論為分析工具，提出“戰(zhàn)略性貿(mào)易保護(hù)”政策的概念，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策可以在決定國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力方面充當(dāng)戰(zhàn)略性角色。哲羅斯基和詹奎米恩強調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策通過影響國內(nèi)效率、生產(chǎn)率與技術(shù)改變，最終影響這些國家的國際競爭力。泰森指出，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟的正的外部效應(yīng)更大，在決定一個國家的長期發(fā)展能力方面作用也更大，因此，一國必須依賴產(chǎn)業(yè)政策鼓勵在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中的研發(fā)投入以促進(jìn)其發(fā)展。［8］

劉暢認(rèn)為，“市場失敗”與“政府失敗”不是完全對立的矛盾，很難想象市場機制與政府政策之間存在鮮明的分界線，雙方應(yīng)該是能夠相互拾遺補闕的。現(xiàn)實生活中，在解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的各種問題時，如果長期規(guī)定只能選擇使用市場機制或產(chǎn)業(yè)政策一方的話，恐怕沒有哪個國家能圓滿維持。政府和企業(yè)同屬于一個推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體的事實，是不能否認(rèn)的。而且產(chǎn)業(yè)政策畢竟已經(jīng)滲透在人們的經(jīng)濟活動之中。［7］

筆者認(rèn)為，對產(chǎn)業(yè)政策爭議的焦點不應(yīng)集中于產(chǎn)業(yè)政策存在的合理性，而應(yīng)更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的實踐層次，探求在何種情況下、以何種方式、何等力度實行產(chǎn)業(yè)政策；如何確定產(chǎn)業(yè)政策的作用邊界、協(xié)調(diào)方向或領(lǐng)域；如何提高產(chǎn)業(yè)政策實施的效果或以政策協(xié)調(diào)的資源配置的效率等問題的答案。

二、幕后到臺前：危機后主要國家產(chǎn)業(yè)政策實踐

當(dāng)今世界經(jīng)濟體系中，各國均不同程度地采用了不同形式的產(chǎn)業(yè)政策。本次危機爆發(fā)后，從金融領(lǐng)域到實體經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)政策的作用更是得到充分彰顯。作為自由市場經(jīng)濟的旗手，美國第一時間采取了史無前例的高強度的反危機政策。隨著危機的不斷蔓延和深化，各國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控范圍不斷擴大，新舉措出臺的頻率不斷加快，形式也越來越多樣化。從反危機角度，各國所實施的產(chǎn)業(yè)政策突出表現(xiàn)在以下三點。

（一）針對金融業(yè)的產(chǎn)業(yè)支持政策①

由于此次危機起源于金融業(yè)不良資產(chǎn)累積和金融泡沫破滅，而危機向?qū)嶓w經(jīng)濟和世界蔓延的主要和首要途徑也是銀行破產(chǎn)導(dǎo)致的財富效應(yīng)和資金鏈斷裂等，因此，基于從源頭制止危機蔓延和深化的思路，多數(shù)國家救市之路從金融業(yè)開始，這也是實施產(chǎn)業(yè)支持政策的最直接表現(xiàn)。

1.美國財政部與聯(lián)邦儲備系統(tǒng)聯(lián)合采取金融救市行動。美國應(yīng)對次貸危機的政策從直接注資金融機構(gòu)開始。隨著危機的進(jìn)一步深化，對金融業(yè)的產(chǎn)業(yè)支持也越來越赤裸化。從2007年8月到2008年12月，美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)向金融市場共注入14 000億美元的應(yīng)急資金。2008年9月，布什政府接管房利美、房地美公司和華盛頓互惠銀行，并通過購買這些公司優(yōu)先股票的方式提供資金上的支持。美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)也通過向美國國際集團和花旗集團提供貸款的方式對保險公司和商業(yè)銀行給予支持。截至2008年12月，美國財政部利用不良資產(chǎn)救助計劃（Trouble Asset Relief Program，TARP）向金融機構(gòu)注入了大約3 350億美元的資金。2008年10月20日，美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)提出“貨幣市場投資者融資工具”（Money Market Investor Funding Facility）計劃，投入5 400億美元購買貨幣市場的商業(yè)票據(jù)，以增強商業(yè)票據(jù)的流動性，恢復(fù)貨幣市場的功能。

2.歐盟各國也紛紛采取了不同形式的金融救助方案。2008年10月8日，英國政府提出了總額為5 000億英鎊的第一輪金融救助方案，通過購買優(yōu)先股票的方式向最大的8家銀行提供500億英鎊的資本金，為銀行間貸款活動提供2 500億英鎊的擔(dān)保，并為銀行提供2 000億英鎊的短期貸款。2008年12月19日，英國政府提出第二輪金融救助計劃，以幫助陷入困境的金融機構(gòu)。這項計劃包括將政府所持有的蘇格蘭皇家銀行的股份提高至70%；政府將設(shè)立500億英鎊的基金用于購買銀行優(yōu)質(zhì)債券；政府還將為銀行存在的風(fēng)險資產(chǎn)和債務(wù)提供擔(dān)保。

2008年10月13日，一貫重視政府在市場經(jīng)濟中的重要作用的德國政府提出了約5 000億歐元的穩(wěn)定金融市場方案。根據(jù)這一方案，德國政府約支出4 000億歐元為德國銀行之間的貸款提供擔(dān)保，另外建立約800億歐元的特別基金幫助銀行增加自有資本。在緊急情況下，政府還將買入銀行的不良資產(chǎn)，幫助銀行渡過難關(guān)。

法國政府分別于2008年10月20日和2009年1月21日提出了總額均為105億歐元的兩輪金融救援計劃，由國家參股公司參股瀕臨破產(chǎn)的銀行，待其起死回生后，再出售所持股票。

3.日本的金融支持政策與歐美國家不同。危機對日本銀行業(yè)造成了重大打擊，以三菱日聯(lián)金融集團為首的日本6大銀行2008年4－9月的財政損失超過10 000億日元。日本金融機構(gòu)2008年11月7日表示放寬銀行會計準(zhǔn)則，國內(nèi)銀行無需計提尚未實現(xiàn)虧損的金融資產(chǎn)，以緩和銀行資金緊缺的問題。為緩解美國金融危機造成日本金融機構(gòu)美元資金供給不足的壓力，作為日本的中央銀行，日本銀行于2008年10月14日決定以固定利率向需要美元資金的日本金融機構(gòu)無限制地發(fā)放短期美元貸款。

我國金融機構(gòu)與美國金融機構(gòu)沒有密切的經(jīng)濟聯(lián)系，資金來源也不依賴美國的金融市場，在本次金融危機中，金融業(yè)并沒有受到直接損失，因此沒有以應(yīng)對危機為目的的、明確的金融產(chǎn)業(yè)支持政策。

（二）以貿(mào)易政策為載體的產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策

金融業(yè)的危機可通過補充資金得以緩解，而拯救實體經(jīng)濟的根本則是需求和市場。面對全球資產(chǎn)在危機中不斷縮水、世界需求水平大幅下降的現(xiàn)實，爭奪有限的市場，促使本國產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇以解決失業(yè)問題，成為各國經(jīng)濟的重心，也掀起了一場此起彼伏的全球貿(mào)易大戰(zhàn)，充分彰顯了全球貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭趨勢。日本共同社2009年1月27日報道，世界貿(mào)易組織1月26日匯總的一份工作文件顯示，自2008年秋季以來，由于金融危機使世界經(jīng)濟低迷，共計22個國家和地區(qū)采取了提高關(guān)稅、支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等影響國際貿(mào)易的措施。而在本輪貿(mào)易大戰(zhàn)中首當(dāng)其沖的就是“中國制造”，根據(jù)WTO的數(shù)據(jù)，2008年世界34%的反傾銷案是針對中國發(fā)起的。

1.輪胎行業(yè)。美國對華輪胎特保案是奧巴馬政府對我國發(fā)起的首例特保調(diào)查，也是案值最大的一起。奧巴馬政府2009年9月11日決定，對從中國進(jìn)口的所有小轎車和輕型卡車輪胎實施為期3年的懲罰性關(guān)稅，稅率分別為35%、30%和25%。

盡管，我國輪胎企業(yè)已對出口結(jié)構(gòu)進(jìn)行大幅調(diào)整，開拓拉美、非洲、東歐等地區(qū)市場。但我國輪胎出口中一半輸美，美國市場的困境，使中國企業(yè)不免面臨倒閉的境遇。美國對華實施特保措施的勢頭高漲導(dǎo)致更多的特保調(diào)查接踵而來，并引起其他WTO成員仿效，遏制和限制中國產(chǎn)品出口。

2009年5月18日，印度也發(fā)起對我國乘用車輪胎的特保調(diào)查，這是印度在2009年第5次對我國發(fā)起特保調(diào)查。2009年6月18日，巴西外貿(mào)委員會決定對從中國進(jìn)口的客運和貨運汽車子午線輪胎征收最終反傾銷稅，有效期5年。

2.鋼鐵行業(yè)。美國2008年12月22日通過表決，對中國進(jìn)口的特定鋼管征收高達(dá)40%的反補貼稅；12月23日，宣布對從中國進(jìn)口的廚房用金屬隔板和網(wǎng)架征收高達(dá)197%的反補貼稅。2009年9月9日決定對自中國進(jìn)口的價值達(dá)26億美元、用于輸送石油的鋼管施加初步關(guān)稅，稅率為10.90%－30.69%，該案是美國最近幾年最大的貿(mào)易訴訟案之一。

2008年7月9日，歐委會應(yīng)歐盟業(yè)界要求僅以損害威脅為由對中國產(chǎn)無縫鋼管發(fā)起反傾銷調(diào)查，并于2009年4月8日發(fā)布公告，對中國產(chǎn)無縫鋼管征收臨時反傾銷稅。2009年7月27日，歐盟部長理事會通過了歐盟委員會對中國盤條征收最終反傾銷稅的決議，湖南華菱鋼鐵集團的稅率確定為7.9%，其他企業(yè)確定為24%。歐盟外長會議2009年7月27日在沒有舉行討論的情況下通過一項建議，對產(chǎn)自中國的鋼線材征收高達(dá)24%的反傾銷稅，期限為5年。

3.新能源行業(yè)。2009年9月，全球最大的太陽能電池制造商德國Q－Cells、美國SunPower等大廠，陸續(xù)向當(dāng)?shù)卣粲踔匾曋袊柲芷髽I(yè)“低價搶單”狀況，希望官方采取保護(hù)措施。以中國政府投入的大量資金和補貼，加上巨大的成本優(yōu)勢，使中國企業(yè)能夠以明顯的價格優(yōu)勢占領(lǐng)市場為由，德國太陽能生產(chǎn)商Conergy公司聯(lián)合其他同行，向德國政府和歐委會申請對中國產(chǎn)太陽能電池板進(jìn)行反傾銷調(diào)查。

4.其他行業(yè)。歐盟2008年9月15日在其官方刊物上宣布，將在接下來的半年內(nèi)對產(chǎn)自中國的蠟燭征收臨時反傾銷稅，稅率從0到66%不等，杭州、大連、寧波、青島等地的蠟燭生產(chǎn)商在被征收反傾銷稅之列。

據(jù)印度《經(jīng)濟時報》2009年1月26日報道，印度政府此前施行的對中國進(jìn)口玩具為期6個月的禁令，有可能延長為永久性禁令。

巴西政府2009年1月27日宣布，將對包括玩具、鞋子、成衣和照相機在內(nèi)的24種進(jìn)口產(chǎn)品實行許可證制度，部分中國出口產(chǎn)品可能因此受到影響。

據(jù)烏克蘭《政府信使報》2009年6月9日報道，烏克蘭政府決定對從中國進(jìn)口的乳酸征收31.8%的反傾銷進(jìn)口關(guān)稅，期限為5年。

據(jù)《紐約時報》2010年2月19日報道，2009年世界出口大國排名中，中國從1999年的第九位躍居第一。世界第一出口大國的光環(huán)背后，是出口形勢更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實，可能遭遇的貿(mào)易壁壘和抵制將會越演越烈。

（三）以危機為契機的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

1.我國出臺十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，以拯救實體經(jīng)濟的方式應(yīng)對金融危機。國際金融危機剛剛爆發(fā)后，我國迅速出臺了“4萬億”投資計劃。2009年初，金融危機仍在肆虐之時，汽車、鋼鐵、紡織、裝備制造、船舶、電子信息、石化、輕工業(yè)、有色金屬和物流業(yè)等十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃又依次出爐。至2009年末，在“4萬億”投資和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的共同拉動下，我國經(jīng)濟的復(fù)蘇勢頭已經(jīng)確立。被視作“保增長”發(fā)力點的十大產(chǎn)業(yè)中，除物流業(yè)外，都是工業(yè)行業(yè)。而這9個產(chǎn)業(yè)的增加值，占全部工業(yè)增加值的近80%，占GDP的比重達(dá)1／3。對此，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長金碚指出，這種選擇實際上蘊含著兩層意思：第一，我國的工業(yè)化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束，工業(yè)在國民經(jīng)濟中仍占有舉足輕重的地位；第二，應(yīng)對金融危機要從實體經(jīng)濟發(fā)力。［9］

縱觀十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，筆者將我國反危機的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的基本思路和調(diào)控重心歸納如下：（1）培育骨干企業(yè)，扶持中小企業(yè)，加速企業(yè)重組，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；（2）強化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，合理產(chǎn)業(yè)布局，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展；（3）提倡自主創(chuàng)新，強化自有品牌；（4）致力技術(shù)創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能；（5）推進(jìn)節(jié)能減排，打造生態(tài)經(jīng)濟；（6）建立信息制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用；（7）完善標(biāo)準(zhǔn)體系，防范貿(mào)易摩擦；（8）創(chuàng)新管理體制，提高企業(yè)管理水平。

2.“后危機時代”增長潛能巨大的綠色經(jīng)濟領(lǐng)域——節(jié)能環(huán)保、新能源和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，成為全球新的經(jīng)濟增長點。幾乎是在奧巴馬政府喊出“新能源興國”施政口號的同時，英國、日本、德國等其他發(fā)達(dá)國家也紛紛將低碳經(jīng)濟列入危機后的發(fā)展重點。

據(jù)不完全統(tǒng)計，主要發(fā)達(dá)國家已經(jīng)宣布的低碳經(jīng)濟發(fā)展計劃總規(guī)模已超過5 000億美元。在美國，奧巴馬政府已承諾，將在未來10年投入1 500億美元用于替代能源開發(fā)，并已成立總額約30億美元的可再生能源投資基金。在歐盟2 000億歐元的經(jīng)濟恢復(fù)計劃中，也有多項與節(jié)能環(huán)保直接相關(guān)，包括改善建筑的能源效率以及發(fā)展汽車和建筑的清潔技術(shù)等。日本政府則在今年推出的經(jīng)濟刺激方案中重點強調(diào)了發(fā)展節(jié)能、新能源、綠色經(jīng)濟的主旨，其措施是延伸和細(xì)化2006年提出的“新增長戰(zhàn)略”，如提高太陽能普及率措施、發(fā)展環(huán)保車措施、發(fā)展生物技術(shù)和產(chǎn)業(yè)措施，等等。［10］

英國政府出臺了《英國低碳過渡計劃》以及《英國低碳工業(yè)戰(zhàn)略》、《可再生能源戰(zhàn)略》和《低碳交通計劃》等3個配套文件，目標(biāo)是2020年實現(xiàn)在1990年的基礎(chǔ)上減排溫室氣體34%。該計劃標(biāo)志著英國正式確定了將低碳經(jīng)濟作為促進(jìn)經(jīng)濟復(fù)蘇突破口的戰(zhàn)略，擬通過搶占低碳經(jīng)濟發(fā)展先機，從根本上提升英國國家和企業(yè)的核心競爭力，實現(xiàn)英國經(jīng)濟在21世紀(jì)的可持續(xù)發(fā)展。［11］

大力發(fā)展綠色經(jīng)濟，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點，加快建設(shè)以低碳排放為特征的工業(yè)、建筑、交通體系也將是我國下一階段的經(jīng)濟發(fā)展重心。我國政府已經(jīng)積極籌劃包括風(fēng)能、太陽能與核能在內(nèi)的新能源發(fā)展規(guī)劃，其中，清潔煤能源的技術(shù)開發(fā)和運用將占據(jù)重要位置。在微觀層面，政府也在加快落實對新能源及環(huán)保業(yè)的支持。例如，2009年底開始運作的創(chuàng)業(yè)板，明顯傾向新能源、新材料以及環(huán)保節(jié)能等領(lǐng)域的企業(yè)。

三、啟示與出路：產(chǎn)業(yè)政策實效性及其強化

（一）全球性危機使產(chǎn)業(yè)政策獲得了廣闊的生存空間

美國次貸危機顛覆了新保守主義者完美市場的信仰，全球范圍內(nèi)的風(fēng)起云涌的政策熱潮，昭示著新凱恩斯主義的回歸。縱觀各國反危機的產(chǎn)業(yè)政策，可見其明顯特征。

1.戰(zhàn)略性。危機爆發(fā)之初的產(chǎn)業(yè)政策目的在于針對性地拯救危機中受損的產(chǎn)業(yè)，以及受損產(chǎn)業(yè)中的重點企業(yè)，例如以直接注資或接管等方式對金融產(chǎn)業(yè)實施支持政策。隨著危機的蔓延，產(chǎn)業(yè)政策也發(fā)生了指向性的變化，更多地體現(xiàn)出戰(zhàn)略性特點，也彰顯了世界各國利用全球性危機為契機，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，締造新的國際比較優(yōu)勢的思路。例如，英國政府提供巨額資金以支持英國汽車工業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，發(fā)展低碳排放的、更為“綠色”的汽車，而這只是全球低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中的一個極其細(xì)小的環(huán)節(jié)。發(fā)展新能源，倡導(dǎo)生態(tài)經(jīng)濟、綠色環(huán)保經(jīng)濟，包括各國基于反危機的貿(mào)易保護(hù)主義政策，也都滲透著提升本國競爭力的明確的產(chǎn)業(yè)指向。

2.系統(tǒng)性。各國反危機的產(chǎn)業(yè)政策，不是僅僅局限于其中的某個層次或者采取某種單一的手段，而是對整個產(chǎn)業(yè)甚至沿著產(chǎn)業(yè)鏈條進(jìn)行了系統(tǒng)性的改革。例如，在通過注資以解決金融機構(gòu)債務(wù)問題后，長期反對金融監(jiān)管的美國，又公布了全面的金融系統(tǒng)改革方案，以更為激進(jìn)的姿態(tài)為金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展重新制定了游戲規(guī)則；各國金融體系改革的目的不僅僅是恢復(fù)金融業(yè)的健康，也旨在重建金融業(yè)對實體經(jīng)濟的支持機制，因此，一旦金融業(yè)的復(fù)蘇進(jìn)展緩慢，就會采取對選定實體產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供直接資金支持的政策；中國十大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的系統(tǒng)性更是不言自明：從傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)的覆蓋、從中觀產(chǎn)業(yè)到微觀企業(yè)的規(guī)制、從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到區(qū)域布局的謀劃等，層層推進(jìn)。

3.長效性。市場經(jīng)濟條件下，一項政策在出臺之時就已注定要有自己的退出機制，盡管退出的時機或者時間點未必一定彌合預(yù)期。由于本次危機的巨大破壞力，實體經(jīng)濟的恢復(fù)乃至一國經(jīng)濟的總體復(fù)蘇還難有確定的時間表，各國的復(fù)蘇步伐也不會完全一致，因此，如何保持本國產(chǎn)業(yè)政策的長效性，更是本次反危機政策的根本訴求。一方面，各國紛紛出臺了產(chǎn)業(yè)政策實施的保障機制；另一方面，任何一個國家的反危機產(chǎn)業(yè)政策都不是一次性行為，而是針對危機影響的不斷深入和反危機形勢的不斷變化，頻頻出臺新的舉措，形成了一輪一輪的政策浪潮，以追求政策效果的持續(xù)性。

（二）依賴多條途徑強化產(chǎn)業(yè)政策的實效性

隨著各國反危機政策的實行，世界經(jīng)濟復(fù)蘇跡象日益明朗，強調(diào)前瞻性的經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)開始思考政府干預(yù)的邊界或者說各國政策退出的時機。必須堅持的是，任何一種政策手段或形式，都只能也必須只能作為市場機制的輔助力量。刺激經(jīng)濟或者干預(yù)經(jīng)濟勢必會帶來一定的資源浪費以及其他經(jīng)濟隱患，如何強化既有政策安排的實效性，充分發(fā)揮全球反危機產(chǎn)業(yè)政策的作用，應(yīng)該得到更多關(guān)注。

1.增進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策的配合，踐行政策的經(jīng)濟性原則。財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)成國家經(jīng)濟政策體系的三角形。全球經(jīng)濟危機的背景下，各國政府紛紛出臺財政政策與貨幣政策以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇和增長。這些舉措在啟動經(jīng)濟增長的同時也埋下諸如降低利率、資源浪費、尋租行為甚至通貨膨脹等隱患。產(chǎn)業(yè)政策必須充分發(fā)揮對其他兩項政策的輔助功能，引導(dǎo)救市資金的投資方向，提高資源配置效率，甚至以危機為契機，重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從而形成最佳的政策合力，踐行政策實施的經(jīng)濟性原則。例如寬松的貨幣政策條件下，通過產(chǎn)業(yè)政策，協(xié)調(diào)微觀信貸方向；積極的財政政策條件下，通過產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)財政收支的分配和流向。

2.強化市場化輔助功能，尋找新的經(jīng)濟增長點。

產(chǎn)業(yè)政策僅作為市場機制的補充手段出現(xiàn)，這既順應(yīng)了保證公平競爭的國際經(jīng)濟發(fā)展潮流，又能夠減少資源扭曲配置對其他企業(yè)及產(chǎn)業(yè)造成的潛在損害，符合當(dāng)代產(chǎn)業(yè)關(guān)于節(jié)約資源和“友好環(huán)境”的可持續(xù)發(fā)展理念。［12］產(chǎn)業(yè)政策一方面要承擔(dān)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的資源配置功能；另一方面，要側(cè)重在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)組織等方面的引導(dǎo)作用，而不是簡單的扶持與限制。要能夠站在全局、全球高度，輔助市場做好產(chǎn)業(yè)選擇、結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局等，并尋找新的經(jīng)濟增長點和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的路徑。但對于具體產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)政策的重點不應(yīng)是選擇“優(yōu)勝者”，而是從法律、規(guī)制角度營造理想的競爭環(huán)境。

3.構(gòu)建核心產(chǎn)業(yè)鏈，提升本國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的位置。核心產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建是一國提升其在全球價值鏈中位置的關(guān)鍵。這要求在相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策的有力支撐下，強化政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的宏觀調(diào)控職能，選擇重點領(lǐng)域，整合資源和力量，完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系，營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，加速產(chǎn)業(yè)重組，培育核心企業(yè)，合理產(chǎn)業(yè)布局，建立優(yōu)勢集群，帶動產(chǎn)業(yè)鏈升級，形成完整的、具有比較優(yōu)勢的核心產(chǎn)業(yè)鏈，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建核心技術(shù)鏈。

4.規(guī)避貿(mào)易摩擦，營造良好的國際市場環(huán)境。

隨著全球化的不斷深化，世界統(tǒng)一市場的逐步形成，國際貿(mào)易規(guī)則發(fā)生了深度變革，WTO等世界經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域的共同協(xié)議對國際經(jīng)濟秩序的規(guī)定更為嚴(yán)格與明確，約束力更強，并擁有一整套糾紛解決機制來保障新規(guī)則的順利運行，從而大大縮小了各國政府干預(yù)經(jīng)濟活動的空間。在此背景下，各國要以全球視野審視產(chǎn)業(yè)政策，在構(gòu)建和強化自身比較優(yōu)勢的同時，要注意規(guī)避來自其他國家的貿(mào)易糾紛和制裁，為本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造有利的國際市場環(huán)境。特別是在后危機時代，在世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的趨勢下，各國要盡量避免以補貼等易引發(fā)爭端的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，爭取在全球或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議框架下制定產(chǎn)業(yè)支持計劃。當(dāng)摩擦不可避免時，要提高應(yīng)對意識，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，完善產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，提高在貿(mào)易爭端解決中的談判能力。

5.尋求全球聯(lián)動性產(chǎn)業(yè)政策實施的可能性，拓展產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略視野。經(jīng)濟全球化的背景下，各國經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，一國的經(jīng)濟異動或者政策舉措都將引起相關(guān)國家的連鎖反應(yīng)，甚至出現(xiàn)蝴蝶效應(yīng)。在產(chǎn)業(yè)政策制定上，也應(yīng)拓展視野，站在全球高度，尋求將其納入全球政策體系的可能性，使其不僅能夠反映一國產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟發(fā)展的需要，也能契合全球經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略性重組的趨勢，甚至成為一國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中全球性戰(zhàn)略制定或?qū)嵤┑闹匾h(huán)節(jié)。當(dāng)很多國家普遍通過產(chǎn)業(yè)政策確定了新的共同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向時，實際上也意味著出現(xiàn)了全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)重新構(gòu)局的態(tài)勢，重組全球價值鏈的契機和締造新的國際比較優(yōu)勢的希望。錯失機會或者未能充分把握機會的，特別是那些處在全球價值鏈低端的國家，損失的可能是本國產(chǎn)業(yè)在全球的未來。本次危機爆發(fā)后，各國均將發(fā)展低碳經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟或綠色經(jīng)濟作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新的增長點，并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策進(jìn)行了全局性規(guī)劃，這在一定程度上正是對全球聯(lián)動性產(chǎn)業(yè)政策實施思路的貫徹。

6.完善政府管理體制，減少政府干預(yù)的效率損失。一國政府的效率在一定程度上決定了經(jīng)濟政策的效率。很多國家在經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中，都曾經(jīng)歷過因管理體制不完善所導(dǎo)致的效率損失，甚至要承擔(dān)政策失敗的后果。例如，面對國際對我國焦炭出口頻施壓力的情況和基于充分利用焦炭市場為我國鐵礦石定價談判贏得籌碼的戰(zhàn)略考量，我國政府試圖以配額的方式限制焦炭出口，減少污染，但卻帶來了配額分配上的驚人腐敗。2006年6月，山西焦炭配額窩案爆發(fā)，多位山西及商務(wù)部官員落馬。因此，在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策以協(xié)調(diào)資源配置時，必須從管理者素質(zhì)、管理與決策程序以及管理制度規(guī)范等各個環(huán)節(jié)健全和完善政府的管理體制，減少尋租機會，提高政策效果，在建設(shè)清潔高效的經(jīng)濟的同時甚至之前，建設(shè)清潔高效的政府。

注 釋：

① 各國金融產(chǎn)業(yè)支持?jǐn)?shù)據(jù)來源于李翀：《各國應(yīng)對美國金融危機的政策比較和我國的政策選擇》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第4期。

［1］ CHALMERS JOHNSON.The Industrial Policy Debate.Institute for Contemporary Studies Press.1984.

［2］ 中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，日本總合研究所.現(xiàn)代日本經(jīng)濟事典.北京：中國社會科學(xué)出版社，1982：192.

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［4］ 楊治.產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化.北京：新華出版社，1999：36.

［5］ 芮明杰.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué).上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2005：455.

［6］ 周叔蓮.中國產(chǎn)業(yè)政策研究.北京：經(jīng)濟管理出版社，1990：39.

［7］ 劉暢.關(guān)于“產(chǎn)業(yè)政策”的考證.決策探索，2009（9）：下.

［8］ 姜達(dá)洋，張宏武.現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的有效性的討論.經(jīng)濟經(jīng)緯，2009（1）.

［9］ 十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃再回顧［EB／OL］.2009－11－30，http：／／finance.people.com.cn／GB／10478739.htm l.

［10］ 低碳經(jīng)濟發(fā)展計劃規(guī)模超5 000億［EB／OL］.2009－08－14，http：／／news.hexun.com／2009－08－14／120540000.html.

［11］ 朱周良.英國低碳經(jīng)濟發(fā)展計劃點評［EB／OL］.2009－11－19，http：／／www.chinairn.com／doc／70280／494741.html.

［12］ 李懷，張悅.當(dāng)代產(chǎn)業(yè)政策趨勢下對我國當(dāng)前經(jīng)濟刺激政策的幾點建議.經(jīng)濟學(xué)家，2009（5）.

【責(zé)任編輯：于尚艷】

F831.59；F062.9

A

1000－5455（2010）02－0012－07

2010－02－26

張鳳超（1972—），男，黑龍江哈爾濱人，理學(xué)博士，華南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。