我國食鹽行業(yè)現(xiàn)狀及鹽業(yè)體制改革分析

師景雙，于艷艷，任雪梅，袁超，鮑連艷*

(1.山東省食品藥品檢驗研究院，濟南 250101；2.山東省藥學(xué)科學(xué)院，山東省生物藥物重點實驗室，濟南 250101)

在我國，食鹽具有悠久的文化歷史，文獻記載“煮海為鹽”最早起源于神農(nóng)時代，可見當時的人們就懂得了用海水來制取鹽。食鹽享有“百味之王”的美稱，作為人們餐桌上不可缺少的調(diào)味品之一，對維持人類健康和生存意義重大[1]。不僅如此，食鹽在蛋制品[2]、肉制品、蔬菜制品以及焙烤食品等食物的制作過程中發(fā)揮著重要作用[3]。我國食鹽實行專營制度[4]，然而，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，食鹽專營制度逐漸突顯出各種各樣的問題和弊端。本文就我國食鹽行業(yè)的現(xiàn)狀及食鹽專營制度的改革情況進行綜述，以期為我國食鹽產(chǎn)業(yè)的良好運行和可持續(xù)發(fā)展提供思路和參考。

1 我國食鹽行業(yè)現(xiàn)狀

1.1 我國鹽資源產(chǎn)量與分布情況

我國是全球原鹽產(chǎn)能和產(chǎn)量較大的國家，2019年全國原鹽產(chǎn)量達到6270.8萬噸，在原鹽產(chǎn)量中，有1000多萬噸用于食鹽的制備。2014年-2018年我國食鹽產(chǎn)量由1011.4萬噸增長為1185.4萬噸，年均增長率為4.05%。同時，在這5年中，我國食鹽需求量由987.5萬噸增長為1179.6萬噸，年均增長率為4.32%。

我國鹽資源非常豐富，不僅蘊藏著海鹽、湖鹽、井鹽、礦鹽等諸多品種，而且鹽資源的分布也十分的廣泛，主要形成了東部的海鹽區(qū)、西部的湖鹽區(qū)及中部的井礦鹽區(qū)，目前原鹽產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，海鹽、湖鹽、井礦鹽的占比分別為42.8%、46.1%和11.1%。我國的海岸線漫長，具有生產(chǎn)海鹽的優(yōu)越地理條件，其中位于渤海沿岸的長蘆鹽場是我國海鹽產(chǎn)量較大的鹽場。除了頗具規(guī)模的海鹽生產(chǎn)外，井礦鹽的儲量也相當可觀，其中四川省是我國井礦鹽儲量最多、產(chǎn)量最大的重要基地。與此同時，青海省的湖鹽儲量是較多的，其中以柴達木盆地最為豐富，因此，柴達木盆地被賦予“鹽的世界”的美稱。

1.2 我國食鹽分類及生產(chǎn)工藝情況

分類方式不同食鹽的品種劃分也各不相同。例如根據(jù)所采用的生產(chǎn)工藝，食鹽可以劃分為日曬鹽、精制鹽、粉碎洗滌鹽等；根據(jù)來源的不同，食鹽則可以劃分為湖鹽、海鹽、井礦鹽等；根據(jù)用途，食鹽又可分為食用鹽、多品種鹽(如調(diào)味鹽、營養(yǎng)強化劑鹽等)、食品加工用鹽(如腌制鹽、泡菜鹽等)等，本文按照來源劃分來介紹。

海鹽，是以海水(沿海地下鹵水)為原料制得的鹽。一般采用日曬法，將海水引入露天的鹽田，然后經(jīng)過灘曬工藝進行制取，這種方法具有成本低、節(jié)約能源的優(yōu)點，但是由于受到地理、氣候等條件的限制，各地海鹽產(chǎn)能差別較大，適宜修筑鹽田、日照時間長、空氣干燥、蒸發(fā)量大等條件有助于海鹽產(chǎn)量的提高。海鹽的生產(chǎn)工藝主要包括制取原料鹽和成品鹽兩部分。首先通過納潮、制鹵、結(jié)晶、收鹽等工序制備原料鹽，再通過粉碎、洗滌、分離、干燥、篩分等工序完成成品鹽的制備過程。

湖鹽，是從鹽湖中采掘的鹽或以鹽湖鹵水為原料制得的鹽。制取方法分為采掘法和灘曬法。如果湖水經(jīng)過長期蒸發(fā)，氯化鈉已經(jīng)在湖底進行了沉淀或者暴露于湖表面，則可以直接進行采掘，主要生產(chǎn)工序包括清除覆蓋物、采鹽、輸送、洗滌、干燥等。如果以鹽湖鹵水進行湖鹽的制備則采用灘曬法，生產(chǎn)工藝與海鹽類似。

井礦鹽，是以巖鹽或地下天然鹵水(不含沿海地下鹵水)為原料制得的鹽。井礦鹽生產(chǎn)主要分為采鹵和制鹽兩個環(huán)節(jié)。根據(jù)礦型的不同選取適宜的采鹵方式，對流法是目前國際國內(nèi)開采巖鹽礦床普遍采用的方法之一。采鹵完成之后依次進行凈化除雜、蒸發(fā)、離心、干燥等工序完成井礦鹽的生產(chǎn)過程。

1.3 我國食鹽存在的主要問題

1.3.1 碘含量不達標

從食鹽加碘開始，食鹽就不再單是作為調(diào)味品出現(xiàn)在人們的日常生活中，更是擔負了營養(yǎng)強化、消除碘缺乏的重要職責(zé)。碘是人體必需的微量元素之一，是合成甲狀腺的重要原料。然而，碘的攝入量過多或者過少對人體都是不利的，碘缺乏不僅可引起人們熟知的地方性甲狀腺腫大和地方性克汀病[5]，而且可影響胎兒和嬰幼兒大腦的發(fā)育，從而造成不可逆、永久性的智能障礙；碘過量可引起碘甲亢、碘中毒等疾病。《食鹽專營辦法》中明確規(guī)定應(yīng)保障食鹽科學(xué)加碘[6]，因此，碘含量是食鹽的重要監(jiān)測指標[7]。

目前，食鹽企業(yè)通常是采用自動加碘機通過噴灑一定濃度的碘酸鉀溶液的方式進行食鹽加碘，這種方法極易導(dǎo)致樣品碘含量不均勻，使得不同包裝袋的樣品碘含量存在差異。2018年，原山東省對食鹽質(zhì)量狀況進行摸底排查，共抽檢501批次食鹽樣品，其中發(fā)現(xiàn)的主要不合格項目即為碘含量。另外，由于碘鹽包裝的缺陷、存放條件造成碘在潮濕、高溫環(huán)境中的損失也是可能造成碘含量不達標的原因之一。此外，由于全國不同區(qū)域食鹽碘強化濃度不同，鹽業(yè)改革后食鹽允許進行跨區(qū)域銷售，這一因素也增加了食鹽產(chǎn)品碘含量強化濃度混亂的風(fēng)險。

1.3.2 食鹽標準方面

目前，食鹽檢驗標準既可按照國家衛(wèi)計委制定的GB 5009.42-2016《食品安全國家標準 食鹽指標的測定》[8]，也可按照國家質(zhì)監(jiān)總局制定的制鹽工業(yè)通用試驗方法GB/T 13025系列。兩套標準對相關(guān)指標規(guī)定的檢測方法是不一樣的，由于檢驗條件、靈敏度、精密度等因素的影響，導(dǎo)致檢驗結(jié)果相互比較缺乏公平性。

食鹽產(chǎn)品標準體系包括食品安全國家標準、推薦性國家標準及行業(yè)標準等，然而作為食鹽產(chǎn)品的主要成分——氯化鈉[9]，在不同的標準中其指標要求是不一致的。例如GB 2721-2015《食品安全國家標準 食用鹽》中氯化鈉限量以干基計[10]，而GB/T 5461-2016《食用鹽》等其他產(chǎn)品標準中氯化鈉限量以濕基計[11]，且各標準中氯化鈉規(guī)定的檢驗方法也不同。在實際檢測過程中，對同一樣品按照不同的方法進行檢測，結(jié)果可比性較差。同時，氯化鈉指標的測定需要同時涉及到其他5個指標的檢測，過程繁瑣，建議有關(guān)部門在氯化鈉指標的檢測、判定方面進行簡化和統(tǒng)一。

1.3.3 標簽標識方面

《食品安全法》中明確規(guī)定[12]，食品應(yīng)當符合相應(yīng)的食品安全標準。食鹽屬于食品的范疇，因此相關(guān)的標準規(guī)定同樣適用于食鹽。在標簽標識方面，應(yīng)當符合GB 7718-2011《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品標簽通則》[13]、GB 28050-2011《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品營養(yǎng)標簽通則》等的要求[14]。

王健等[15]在有關(guān)濟南市預(yù)包裝食鹽產(chǎn)品標簽標識現(xiàn)狀的市場調(diào)查中顯示，食鹽標簽標識的問題發(fā)現(xiàn)率高達47.7%，問題主要表現(xiàn)在標簽標識的規(guī)范性和準確性方面，其中營養(yǎng)標簽標識不規(guī)范問題最為突出，達到了69%的占比。而營養(yǎng)標簽標識問題主要集中在營養(yǎng)成分含量值的修約間隔標示不規(guī)范及能量和核心營養(yǎng)素未醒目標示方面。

另外，由于產(chǎn)品類別不屬于GB 7718-2011《食品安全國家標準 預(yù)包裝食品標簽通則》中強制要求標識的內(nèi)容，所以部分食鹽標簽標識未明確標注“產(chǎn)品類別”，這樣一來，會給食鹽相關(guān)指標的判定造成困擾。食鹽產(chǎn)品類別不同在相關(guān)標準(如GB/T 5461-2016、NY/T 1040-2012)中技術(shù)要求也不同，所以建議相關(guān)部門完善食鹽標準體系中標簽標識內(nèi)容，對相關(guān)食鹽產(chǎn)品進行產(chǎn)品類型的明確和標注。

2 我國食鹽專營體制改革

2.1 我國食鹽專營制度的發(fā)展

對于食鹽專營制度出現(xiàn)的時間，通常存在著3種說法，即分別起始于西周、春秋和西漢。無論是哪種說法，我國食鹽專營制度在歷史上都延續(xù)了漫長的時間。鹽稅是我國古代財政收入的重要來源，這也是我國古代實行食鹽專營制度的一個主要原因。從歷史發(fā)展來看，我國古代對食鹽通常都是采取國家壟斷制度，只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在私營和公營共存的模式。古代食鹽實行專營制度，一方面作為政府財政收入的強有力支撐；另一方面也避免了私鹽泛濫、造假售假，保障食鹽的穩(wěn)定供應(yīng)。

建國初期，鹽務(wù)總局建立，劃歸財政部門管理，負責(zé)全國食鹽的生產(chǎn)、經(jīng)營及稅收等相關(guān)事宜，與此同時，中國鹽業(yè)公司相繼成立，劃歸商業(yè)部管理，此時食鹽仍然是我國財政收入的重要來源[16]；1954年，鹽業(yè)公司與鹽務(wù)局合并，劃歸中央輕工業(yè)部主管，從此我國鹽業(yè)實現(xiàn)政企合一專營體制的轉(zhuǎn)型。1988年，撤銷鹽務(wù)總局，地方鹽業(yè)管理部門接管相關(guān)工作，同年7月，中國鹽業(yè)協(xié)會成立，從此，鹽業(yè)公司開始發(fā)揮經(jīng)濟實體的作用。

1996年5月，《食鹽專營辦法》發(fā)布，我國食鹽專營制度的正式確立，其主要目的是保障食鹽加碘，消除我國普遍存在的碘缺乏現(xiàn)狀。2006年 4 月，《食鹽專營許可證管理辦法》頒布[17]。2013年，為貫徹國務(wù)院制度改革相關(guān)要求，對原《食鹽專營辦法》進行修改，省級鹽業(yè)主管機構(gòu)開始管理食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)審批工作。2014年4月《食鹽專營許可證管理辦法》被廢止。2015年12月、2016年1月，鹽業(yè)體制改革方案先后進行兩次會議審議并于原則上通過。2016年4月22日，《鹽業(yè)體制改革方案》正式頒布，為保障鹽業(yè)體制改革的順利進行，2017年12月26日，國務(wù)院修訂并施行了新版《食鹽專營辦法》，與此同時，1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理條例》廢止，至此鹽業(yè)體制改革塵埃落定。

2.2 我國食鹽專營制度改革的必要性

2.2.1 食鹽專營制度無法滿足市場、經(jīng)濟發(fā)展的需求

隨著時代的發(fā)展和經(jīng)濟的日益繁榮，食鹽稅收對我國財政收入的貢獻度逐漸降低，食鹽原本的賦稅功能如今已越來越小，食鹽專營制度的存在主要是為了國家補碘的需求。然而專營制度束縛下也使得無碘鹽需求無法滿足，甚至出現(xiàn)部分地區(qū)補碘過度情況的發(fā)生。我國食鹽處于政企不分的壟斷性管控之下，無法充分利用市場機制決定資源配置作用，專營制度下市場分割、供求信息不匹配的劣勢越發(fā)明顯，食鹽體制改革呼聲不斷，食鹽專營制度已經(jīng)無法滿足市場發(fā)展的需求。

2.2.2 食鹽專營制度無法滿足企業(yè)發(fā)展的需求

專營制度下，食鹽的生產(chǎn)、運輸和銷售等環(huán)節(jié)均實行計劃管理，加之政府定價機制，食鹽企業(yè)被動地接受管理部門的指令和安排，營銷權(quán)與激勵機制雙層缺失，企業(yè)無法根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供需關(guān)系等自主進行生產(chǎn)，嚴重阻礙了食鹽品質(zhì)的提升和制鹽技術(shù)開發(fā)，導(dǎo)致食鹽種類單一，制鹽技術(shù)停滯不前。食鹽專營制度限制了食鹽企業(yè)全面、可持續(xù)的發(fā)展。

2.3 我國新食鹽體制改革的現(xiàn)狀

2.3.1 我國新食鹽體制改革背景

為全面落實黨中央、國務(wù)院決策部署，推進鹽業(yè)體制改革，實現(xiàn)鹽業(yè)資源有效配置，進一步釋放市場活力，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，2016年4月22日，國務(wù)院發(fā)布《鹽業(yè)體制改革方案》(以下簡稱《方案》)。為落實《方案》確定的各項改革舉措，保障食鹽體制改革順利推進，2017年12月26日，新版《食鹽專營辦法》，修訂并施行。從此，我國食鹽體制改革進入新階段。

2.3.2 新食鹽體制改革總體思路

保障食鹽安全、釋放市場活力、注重統(tǒng)籌兼顧、堅持依法治鹽不僅是新食鹽改革總原則，更是指導(dǎo)食鹽體制改革的總思路。保障食鹽安全是工作核心，釋放市場活力是工作重點，注重統(tǒng)籌兼顧是工作保障，堅持依法治鹽是工作依據(jù)，四者相輔相成，融會貫通。新食鹽體制改革在堅持食鹽專營制度的大前提下，從管理方式、競爭機制、市場監(jiān)管等方面入手，全面推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，最終形成符合我國國情的鹽業(yè)管理體制，進一步促進我國食鹽安全和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的統(tǒng)籌發(fā)展。只有深刻理解把握新食鹽改革的總體思路，才能保證食鹽體制改革健康有序進行。

2.3.3 新食鹽改革的主要舉措

一是完善食鹽專營制度。在堅持食鹽專營制度下，不再核準新增食鹽定點生產(chǎn)、定點批發(fā)企業(yè)的規(guī)定，鼓勵食鹽生產(chǎn)與批發(fā)企業(yè)合并重組，鼓勵社會資本進入、融合。食鹽企業(yè)維持現(xiàn)有規(guī)模水平不再增加，可以有效防止市場過度競爭帶來的“規(guī)模不經(jīng)濟”問題，有利于調(diào)動生產(chǎn)企業(yè)的積極性。企業(yè)重組，社會資本的融入可以使現(xiàn)有企業(yè)做大做強，提升企業(yè)競爭力。

二是打破區(qū)域限制。食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)不僅可以將產(chǎn)品銷售給指定的批發(fā)企業(yè)，而且還能以經(jīng)營者的身份進入流通和銷售領(lǐng)域進行經(jīng)營，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體。這樣一來，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以直接面對消費者，可以更好地了解市場和消費需求，為食鹽品種多樣化和產(chǎn)銷路徑提供新的思路。食鹽批發(fā)企業(yè)可以從定點生產(chǎn)企業(yè)進行采購并跨區(qū)域進行經(jīng)營，省級食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨省經(jīng)營，省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本省(區(qū)、市)范圍內(nèi)開展經(jīng)營?？鐓^(qū)域經(jīng)營為食鹽銷售拓展了市場空間，從根本上解決我國產(chǎn)大于銷的矛盾，避免了地區(qū)限制造成的食鹽品種缺失，滿足了不同消費群體的用鹽需求。

三是改革定價機制。新食鹽改革由政府定價改為經(jīng)營者自主定價，企業(yè)可以綜合技術(shù)、成本、品質(zhì)、市場等多個因素對食鹽的出廠、批發(fā)及零售價格進行考量和決策。這樣一來，可以有效改善食鹽價格長期低迷的現(xiàn)狀，經(jīng)營者通過市場競爭機制決定食鹽的最優(yōu)價格，調(diào)動企業(yè)積極性，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，促進整個鹽業(yè)市場的蓬勃發(fā)展。

四是取消食鹽的產(chǎn)運銷等環(huán)節(jié)的計劃管理。對食鹽的生產(chǎn)、批發(fā)、分配調(diào)撥、運輸?shù)炔辉賹嵤┲噶詈桶才?，企業(yè)獲得更多的支配權(quán)和自主權(quán)，市場主體更加平等地參與到食鹽的生產(chǎn)、經(jīng)營過程中，提高了市場競爭力。另外取消食鹽準運證，提高了食鹽流通效率。

3 結(jié)語

我國鹽資源豐富，食鹽品種齊全，生產(chǎn)工藝各具特色。食鹽作為日常生活中必不可少的調(diào)味品之一，在質(zhì)量安全、執(zhí)行標準、標簽標識方面仍存在著一些問題。質(zhì)量是保證食鹽安全的根本，標準是食鹽安全的重要保障，標簽標識是消費者獲得食鹽信息的重要途徑。解決食鹽中存在的問題是保證食鹽行業(yè)健康有序發(fā)展的必要條件，希望本文能為相關(guān)部門提供借鑒和參考。

我國食鹽專營制度歷史久遠，隨著時代的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮，越來越多的弊端和缺陷日益明顯，食鹽專營制度改革勢在必行。新食鹽體制改革順應(yīng)時代潮流，應(yīng)運而生，在堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在完善食鹽專營制度、打破區(qū)域限制、改革定價機制、取消產(chǎn)運銷計劃管理等方面做出了巨大努力。鹽業(yè)體制改革推開了鹽業(yè)市場化的大門，但仍有需要優(yōu)化的空間。進一步明晰產(chǎn)權(quán)，可以有效降低經(jīng)營和監(jiān)管成本；引入市場競爭，充分利用市場機制的引導(dǎo)作用，可以全面釋放市場活力。立足我國國情，跟隨時代步伐，循序漸進或許才是我國鹽業(yè)體制改革的正確方向。