新時代民辦高校高質量發(fā)展的問題及對策研究
——以山東省為例

婁自強（青島工學院 經濟管理學院，山東 青島 266300）

一、引言

2019 年4 月，《山東省人民政府辦公廳關于推進新時代山東高等教育高質量發(fā)展的實施意見》，明確提出“加強考核與評價。建立高校分類管理與評價體系，按年度組織開展績效考核，考核結果作為財政預算管理和實施獎懲的重要依據(jù)”。同年11 月，《山東省本科高校分類考核實施方案（試行）》公布實施，《方案》將山東高校分為：Ι類（博士學位授予權高校）、Ⅱ類（碩士學位授予權高校）、Ⅲ類（其他本科高校）三個類型，主要針對省屬公辦本科高校實施，民辦本科高校作為Ⅲ類（其他本科高校）參與了2019 年的分類考核。截至目前，山東省圍繞民辦高校內涵建設，高質量發(fā)展在“民辦本科特色名校建設”“民辦本科高校優(yōu)勢特色專業(yè)建設”“非營利性民辦學校教師養(yǎng)老保險與公辦學校教師同等待遇”“民辦教育新上項目貸款財政貼息”以及“民辦高?；A能力建設工程”等方面進行了有益的探索，取得了可圈可點的成績。在新時代，伴隨民辦教育分類管理改革落地實施，各地在推動民辦高校高質量發(fā)展方面持續(xù)發(fā)力，甚至出臺了民辦高?！半p一流”建設文件，民辦教育步入“變軌”發(fā)展快車道。

二、新時代山東民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，山東省大力推動民辦高等教育發(fā)展，取得了顯著成績?！?018 年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018 年底，全省共有民辦普通高等學校40 所，普通本?？普猩?2.63 萬人，在校生38.71 萬人，分別占全省總數(shù)的27.59%、20.08%和18.97%，民辦高等教育已經成為山東省高等教育的重要組成部分。2019 年6 月，教育部《2019 年全國高等學校名單》顯示，山東省民辦普通高等學校數(shù)量（40 所）在全國排名第五位（前4 位分別是廣東50 所、江蘇49 所、四川46 所、湖北42 所）；本科層面民辦普通本科高校數(shù)量（26 所）與浙江省并列排名全國第三位（前二位是湖北32 所、江蘇29 所）。就數(shù)量而言，山東省民辦普通高?？倲?shù)及本科層次民辦普通高校數(shù)量位居全國前列。

2017 年12 月，山東省學位委員會下發(fā)《山東省人民政府學位委員會關于公布2017－2023 年博士碩士學位授予立項（培育）建設單位的通知》，山東英才學院等四所本科層次民辦高校獲得碩士學位授予立項（培育）建設單位資格，民辦高校在高層次人才培養(yǎng)方面邁出關鍵步伐，同時，這也對民辦高校內涵建設、高質量發(fā)展提出了更高的要求。2019 年12 月，中國校友會網《2020 中國民辦大學排行榜》顯示，山東英才學院、山東協(xié)和學院、齊魯理工學院等三所民辦高校位列前十名，成為“中國頂尖民辦大學”。同年，全國誕生首批“職業(yè)大學”15 所，山東省有3 所民辦高校位列其中，占獲批試點高?？倲?shù)的五分之一，數(shù)量方面領跑全國。民辦高校是山東省現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分。2020 年1 月，《教育部山東省人民政府關于整省推進提質培優(yōu)建設職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的意見》重磅發(fā)布，充分肯定了山東支持職業(yè)教育改革發(fā)展政策體系，乘著“提質培優(yōu)建設職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地”的東風，民辦高校在內涵建設、高質量發(fā)展方面亟待實現(xiàn)新的突破。

三、山東民辦高校高質量發(fā)展存在的問題

（一）政府扶持與激勵機制不健全

《民辦教育促進法》修訂實施，為民辦學校分類管理改革提供了法律依據(jù)，政府同步制定出臺了一系列政策舉措推動新法落地。但這與民辦學校分類管理改革的實際需求相比，政府政策配套供給的缺口還比較大，完善配套舉措使政策真正落地生根還需要時間。雖然根據(jù)中共中央有關對民辦學校實施分類管理改革總體部署，各地相繼出臺了不少配套政策。但是，依然存在不少“中梗塞”現(xiàn)象[1]。首先，分類管理過渡舉措不夠明確?！吧婕芭e辦者利益攸關的問題，如剩余財產補償獎勵，不應含糊其辭、拖延不決”，但實踐中尚未明確。其次，全面落實法定的各項政策，尚待時日。第三，民辦教育市場秩序亟待進一步完善。第四，對待不同類型（非營利型/營利型）的差異化扶持待遇，尚無定論。特別是國家層面的政策滯后，導致地方在推動落實方面觀望不前的情況較為普遍。2019 年，“推動《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂發(fā)布”的目標并未如期實現(xiàn)，政策涉及的利益博弈依然在持續(xù)。在民辦教育新法新政實施的“窗口期”，一些民辦高校舉辦者對新法新政有擔憂、對分類管理改革有困惑、對舉辦者權益保護有疑問，從而等待觀望、躊躇不前，進而選擇轉讓賣學校[2]。新時代分類管理背景下，政府對民辦高校的扶持與激勵機制亟待健全。

（二）高校治理及運行機制不給力

民辦高校治理及運行機制建設是其實現(xiàn)高質量發(fā)展的痛點也是難點。一般而言，高校治理分為：外部治理和內部治理。目前，民辦高校外部治理法律環(huán)境亟需優(yōu)化。以法人屬性為例，我國現(xiàn)行立法關于法人分類的規(guī)定主要體現(xiàn)在《民法通則》中，《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人，并將非企業(yè)法人進一步劃分為機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人[3]。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，但在實際工作中，民辦學校登記為民辦非企業(yè)法人，有關保險費、社保費及稅收費繳納是按企業(yè)規(guī)定執(zhí)行，法律規(guī)定和實際操作不一致，使民辦學校的法人屬性處于十分尷尬的境地。民辦非企業(yè)法人屬性，使民辦高校在諸多方面由于受到上位法的制約而陷于被動。此外，內部治理機制現(xiàn)代化水平不高，隨著我國民辦高校生命周期的不同階段而發(fā)生演變，“關鍵利益相關者共同治理”是其發(fā)展的方向[4]。實踐中，“出資者單邊治理”比較普遍，董事會作用發(fā)揮缺失或者弱化，校長專業(yè)作用發(fā)揮受限，監(jiān)事會功能性缺位，教師主體地位落空等問題較為突出?？傮w而言，民辦高校治理及運行機制不給力。

（三）多主體利益平衡機制不協(xié)調

民辦高校作為市場經濟條件下具有一定特殊性的市場主體，在某種程度上，既是利益共同體，同時，也是矛盾共同體。政府、出資者（舉辦者）、教師和行政人員、學生等是民辦高校主要的利益相關主體，不同利益主體的利益訴求具有一定差異性：政府期待民辦高校依法規(guī)范辦學，提高人才培養(yǎng)質量，為地方經濟社會發(fā)展做出實質性貢獻，也即側重民辦高等教育的公益性；出資者期待實現(xiàn)辦學目標，保證辦學效率，獲得投資回報，也即側重投資的營利性；教師和行政人員期待有社會地位，體面的收入，實現(xiàn)個人與學校的共同成長；學生期待高質量的教育服務，學校品牌聲譽好，學有所成，畢業(yè)后找到滿意的工作，使教育投資獲得理想的回報。與此同時，內涵建設、高質量發(fā)展、形成核心競爭優(yōu)勢、在民辦高等教育市場擁有一席之地則是不同利益主體的共同利益基點。目前，多主體利益平衡機制不協(xié)調，政府的公益性期待與政府對民辦高校的投入不協(xié)調，政府對民辦高校的公共服務保障相對滯后，且扶持力度有限與政府對民辦高校的公益性期待不匹配；出資者逐利性期待與民辦高等教育公益屬性有出入，出資者（舉辦者）基于營利目的的單邊治理現(xiàn)象比較嚴重，教育治理現(xiàn)代水平不高；民辦高校發(fā)展狀況在一定程度上制約了教師等利益主體訴求的實現(xiàn)。因此，不同主體利益平衡及保障協(xié)調機制亟待健全。

（四）社會監(jiān)督及評價機制不完善

社會監(jiān)督及評價是社會參與民辦高校辦學的重要形式，不僅有利于增進社會對民辦高校的了解，而且有利于激活民辦高校內部辦學機制。民辦高校高質量發(fā)展離不開完善的社會監(jiān)督及評價機制。目前，民辦高校監(jiān)督及評價幾乎為政府及教育行政部門所壟斷，主體非常單一。雖然輿論媒體在民辦高校辦學監(jiān)督方面發(fā)揮了積極的作用，但并未扭轉政府及教育行政部門一家獨大的格局。社會主體的監(jiān)督及評價機構和職能嚴重弱化，民辦高校信息披露，往往限于政府及教育行政部門的要求，缺乏主動性。由于缺乏科學有效的評價標準體系，政府及教育行政部門往往套用公辦高校標準，這與民辦高校的辦學實際及民辦高等教育的發(fā)展規(guī)律存在一定的出入，評價結果的科學有效性在一定程度上存在爭議。此外，政府對民辦高校的監(jiān)管還存在組織機構不健全，評價機制不完善，聯(lián)合執(zhí)法不嚴格等問題。社會監(jiān)督及評價機制缺失制約了民辦高校高質量發(fā)展，以及核心競爭力的培育，不利于民辦高等教育健康發(fā)展。

四、促進山東民辦高校高質量發(fā)展的對策

（一）打破傳統(tǒng)觀念，建立健全政府政策扶持與激勵機制

一般情況下，政府作為人民權力的授予者和委托權利的執(zhí)行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定和執(zhí)行公共政策[5]。特別是，新公共服務理論認為，政府部門應樹立服務理念，轉變職能，對于教育行政部門而言，應從教育資源的舉辦者轉變?yōu)楣步逃Y源的設計者[6]。但在我國教育領域公私分明的傳統(tǒng)觀念影響至深，政府對民辦教育公共性認識不足。非義務教育階段政府的責任、權力和義務劃分不明確，政府和社會受益各方共同分擔成本方式亟待改進。分類管理，差異化扶持，錯位發(fā)展背景下，不斷完善分類管理政策及配套支撐體系，加快落實分類管理有關舉措。例如，山東省青島市民辦高職院校符合條件的，可自愿申請選擇參加非營利性民辦學校教師養(yǎng)老保險與公辦學校教師同等待遇試點，折算后按照學校實際為教師繳納事業(yè)單位養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的數(shù)額進行獎補，對民辦普通高等學校的補助比例為30%。具體而言，國家完善頂層設計及立法，著力破解民辦高校發(fā)展的政策、法律及制度障礙，有效降低分類管理改革給民辦高校帶來的，諸如政策、資金以及管理方面風險的消極影響；地方注意推廣在分類管理，差別扶持方面的經驗，合理借鑒其他地方在政策扶持與激勵方面的成果，以更好服務于民辦高校高質量發(fā)展。

（二）借鑒先進經驗，構建現(xiàn)代治理體系和內部運行機制

科學治理，高效運行是民辦高校高質量發(fā)展，核心競爭力培育的先決條件。民辦高?，F(xiàn)代治理體系的構建一方面與國家層面宏觀治理密切相關；另一方面與學校層面微觀治理緊密相連。就國家層面而言，以分類管理為突破口，從政策制度設計，到法律法規(guī)保障，徹底清除民辦高?，F(xiàn)代治理體現(xiàn)建設方面的障礙因素，營造有利的大環(huán)境；就高校層面而言，當政府頂層設計落定后，以國家對民辦高校的宏觀治理為依據(jù)，分類學習借鑒國內外民辦（私立）高校治理體系建設經驗，結合民辦高校自身需求進行創(chuàng)新和改造，突出為我所用，才能切實提高學校教育治理的現(xiàn)代化水平。以民辦本科高校t 為例，學校實行政治上黨委領導、行政上董事會領導下的校長負責制，彰顯了民辦高校在內部治理方面的個性特征。在內部運行機制建設方面，以高等教育辦學規(guī)律和市場經濟運行規(guī)律為遵循，理順內部行政權力運行機制，教學和科研管理運行機制，著力構建行政權力有制約，教學和科研運行有保障的高效率運行模式，統(tǒng)籌解決民辦高校權力運行機制、教學運行機制、科研運行機制之間的關系[7]。同時，借助學校章程把治理體系和運行機制明確下來，保障治理與運行機制的相對穩(wěn)定性，從而，為民辦高校高質量發(fā)展提供制度支撐。

（三）兼顧各方利益，科學制定多主體利益平衡協(xié)調機制

利益平衡，是指通過法律的權威協(xié)調各方面的沖突因素，使相關各方的利益在共存和相容的基礎上達到合理的優(yōu)化狀態(tài)。利益平衡機制則是在尊重法律權威的前提下，形成各方利益主體共同接受的制度安排，各方在利益關系中處于平衡狀態(tài)。民辦高校是一個基于共同利益的矛盾共同體，既有個性化利益訴求，同時，又有共同的利益基礎。探尋政府、出資者（舉辦者）、管理者、教師和學生等利益相關者的利益均衡點，取各方利益訴求的“最大公約數(shù)”，促成實現(xiàn)高質量發(fā)展的合力。民辦高校作為高等教育服務的供給方，教師是服務供給的主要提供者。受到制度因素的影響，民辦高校教師與公辦高校教師在收入、保障等方面存在顯著的差異，民辦高校教師整體待遇普遍偏低，這與民辦高校教師利益訴求存在較大差距，是影響民辦高校師資穩(wěn)定性的主要因素。勞資利益產生的矛盾往往以潛在的形式呈現(xiàn)，比如，雇員士氣低落、流動頻繁等[8]。在此背景下，建立與完善勞資調節(jié)與轉換機制，打破單方決策機制，構建雙方協(xié)商機制、三方協(xié)商機制，構建利益協(xié)調型勞資關系，實現(xiàn)高質量發(fā)展。從多元主體利益平衡與協(xié)調的角度著手，就是要構建多主體利益相互牽制，共同促進的平衡與協(xié)調制度，從而，為促成民辦高校高質量發(fā)展保駕護航。

（四）挖掘社會潛力，完善社會監(jiān)督及辦學質量評價機制

分類管理背景下，完善社會監(jiān)督及辦學質量評價機制是民辦高校自身發(fā)展的需要，是國家依法治理高等教育的需要，同時，也是落實國家“支持與規(guī)范社會力量辦學”職責的需要。2019 年4 月，《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019 年工作要點》，對民辦高校的監(jiān)督管理和評價做出了安排，提出從政府監(jiān)管的角度研究制定非營利性民辦學校監(jiān)督管理方面的具體辦法；探索建立健全民辦學校第三方質量認證和評估制度，提高評估結果應用水平；推進民辦教育領域社會信用體系建設，完善教育領域信用聯(lián)合激勵和聯(lián)合懲戒機制，探索建立民辦教育信用檔案制度。加大民辦教育信息公開力度，這些舉措對強化社會監(jiān)督，增強社會監(jiān)督效力具有重要影響。2020 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確“積極探索建立各級教育督導機構通過政府購買服務方式、委托第三方評估檢測機構和社會組織開展教育評估檢測的工作機制”，這為建立良好的社會評價環(huán)境、成立專門的民辦高等教育社會評價機構、建設專業(yè)評價人才隊伍、制定一套穩(wěn)定合理的社會評價指標體系，完善民辦高校辦學質量社會評價機制提供了有力的政策保障[9]。最終形成政府有限監(jiān)管、社會監(jiān)督評價、民辦高校自主發(fā)展的新機制，從而，營造民辦高校高質量發(fā)展的有利外部環(huán)境。

五、結論

在全國民辦教育版圖中，山東省的民辦教育起步并不早，但具有發(fā)展快、規(guī)模大的特征，已經成為山東省教育事業(yè)的一張名片。特別是在教育領域綜合改革不斷深化的今天，山東省民辦教育領域的部分改革創(chuàng)新經驗，完全可以成為其他省份的重要借鑒[10]。同時，山東省民辦教育的發(fā)展還面臨著一些困難與挑。就民辦高校而言，無論選擇營利性，還是選擇非營利性，只要不選擇退出，質量始終是其生命線，是內涵發(fā)展的重要支撐，高質量發(fā)展始終是民辦高校共同的價值追求。推動民辦高校實現(xiàn)高質量發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，一方面需要民辦高校主動作為，克服公辦高校的路徑依賴，跳出傳統(tǒng)思維的窠臼，充分利用先天優(yōu)勢及后天條件，才能實現(xiàn)“變軌超車”；另一方面也需要政府、利益相關主體及社會的協(xié)同努力。新形勢下“?！迸c“機”相伴而生，取決于民辦高校如何抉擇和把握。