基于GIS 的自然資源資產(chǎn)審計方法研究

左 盼（湖北經(jīng)濟學(xué)院，湖北 武漢 430205）

自然資源可分為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、氣候資源和海洋資源等六大類。自然資源以其獨有的特性對社會經(jīng)濟發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。十八屆三中全會提出建立生態(tài)文明制度體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計，并納入完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度中；審計署胡澤君審計長也多次提出加強自然資源領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)審計與審計信息化建設(shè)，靈活運用地理信息、遙感測繪、多維分析等技術(shù)手段。自然資源資產(chǎn)審計方法創(chuàng)新逐漸成為國家治理與政府審計、大數(shù)據(jù)審計與風(fēng)險管理的交叉研究熱點。

自然資源資產(chǎn)審計實務(wù)中，審計團隊會接觸國土、農(nóng)業(yè)、地理測繪、林業(yè)、海洋、水利等多個部門，審計工作覆蓋土地、林木、河流水域、大氣環(huán)境等各類不同形態(tài)的自然資源，存在著資產(chǎn)信息分散、管理部門不集中、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、定量模型不準(zhǔn)確等審計難題，僅僅依賴傳統(tǒng)的審計模式開展自然資源資產(chǎn)審計工作難以適應(yīng)審計全覆蓋的需要。GIS（地理信息系統(tǒng)，Geographic Information System）技術(shù)是基于計算機軟件系統(tǒng)和硬件系統(tǒng)，用于收集、存儲、分析和顯示與地球表層位置相關(guān)的空間信息系統(tǒng)，具有強大的空間分析能力和直觀、真實的特點，近年來逐漸被應(yīng)用于政府審計工作中，成為自然資源資產(chǎn)審計實務(wù)中的新技術(shù)工具，有效彌補了傳統(tǒng)審計中過于依賴卷宗和數(shù)據(jù)、實地核查耗時耗力、勘測地標(biāo)與數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等缺陷，大大提高了審計工作效率。結(jié)合相關(guān)審計實踐案例，論述如何通過搭建自然資源資產(chǎn)審計平臺，合理利用GIS技術(shù)手段開展審計工作，為科技強審有效賦能，是本文研究的內(nèi)容。

一、理論與文獻綜述

目前有關(guān)自然資源資產(chǎn)審計的學(xué)術(shù)研究大致可分為審計理論、技術(shù)方法、評價指標(biāo)體系構(gòu)建與實務(wù)應(yīng)用研究等領(lǐng)域。審計理論研究的方向有：領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)（林忠華，2014）、內(nèi)涵（蔡春、畢銘悅，2014）、理論基礎(chǔ)（李博英、尹海濤，2016）以及責(zé)任歸集，但是有關(guān)的研究內(nèi)容目前尚未形成統(tǒng)一觀點。還有學(xué)者對自然資源資產(chǎn)離任審計的技術(shù)方法進行了研究，包括熵值法、模糊綜合評價理論（李博英、尹海濤，2016）、因子分析法、PSR 模型（黃溶冰，2016；房巧玲、李登輝，2018）、層次分析法（蘇孜等，2017）等。關(guān)于自然資源資產(chǎn)審計的評價指標(biāo)體系構(gòu)建，主要有以下方向：基于政府政策、資金開發(fā)利用水平、收益分配等方面；基于財政財務(wù)制度、內(nèi)部控制管理、政策法規(guī)執(zhí)行等方面；還有基于經(jīng)濟責(zé)任審計、績效評價的地方領(lǐng)導(dǎo)干部資源管理責(zé)任指標(biāo)構(gòu)建的。針對審計實務(wù)的研究，主要集中于審計風(fēng)險的識別、評估與管理，對管理與監(jiān)管體制的建議，特定自然資源審計中的困難。

進入21 世紀(jì)以來，我國的地理信息化建設(shè)取得了長足進步。諸多研究者在GIS、地理信息化、地圖數(shù)字化等方面進行積極研究與探索。李培培（2015）針對地理信息技術(shù)助推科技強審，從數(shù)據(jù)要求、軟件工具、結(jié)果認(rèn)同、審計資源四點方面提出了建議；張平、謝巖（2018）基于Arc GIS 技術(shù)在自然資源資產(chǎn)審計實務(wù)工作中數(shù)據(jù)提取方面的研究，將GIS 信息技術(shù)、測繪技術(shù)與審計實務(wù)相結(jié)合，整理了一套審計圖版數(shù)據(jù)提取流程；寧波市審計局于2018 年主動探索運用GIS 技術(shù)，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)大數(shù)據(jù)平臺和審計監(jiān)測的技術(shù)體系，建立自然資源資產(chǎn)審計“一張圖”智能化數(shù)據(jù)庫，助力領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作全面向現(xiàn)代化、科技化、信息化轉(zhuǎn)型。

與此同時，越來越多的研究者嘗試將GIS 技術(shù)引入國家審計方法體系，探索研究其應(yīng)用價值并積極推動審計信息化建設(shè)。秦灝如（2011）最早論述了GIS 和GPS 在工程項目審計中的應(yīng)用，肯定了其有效提升審計技術(shù)水平和審計效率、質(zhì)量；GIS 技術(shù)在財政審計中也具備應(yīng)用優(yōu)勢，體現(xiàn)在財政專項資金整合分析、農(nóng)業(yè)種糧補貼、生態(tài)公益林補償資金審計等方面（杜吉中，2014）；韋小儒、肖明虹（2017）搭建了GIS 平臺的生態(tài)審計框架，以空間數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、成果數(shù)據(jù)庫構(gòu)建自然資源資產(chǎn)管理，以審計業(yè)務(wù)規(guī)范體系為指導(dǎo)，構(gòu)建了涵蓋數(shù)據(jù)管理、用戶管理、成果管理、系統(tǒng)日志的綜合管理體系，并實踐于國土資源、水資源專項審計；邱為學(xué)（2018）論述了地理信息技術(shù)在自然資源資產(chǎn)審計中運用的必要性，并剖析了3S（GIS、GPS、RS）技術(shù)在林業(yè)審計、國土審計案例中的創(chuàng)新應(yīng)用；周嵩山等（2018）整理了GIS 技術(shù)在土地、林地、礦產(chǎn)、水資源、大氣資源等自然資源資產(chǎn)審計中的審計內(nèi)容要點；楊濤、許瑞玲等（2018）將GIS 技術(shù)支撐下的離線核查與在線取證手段相結(jié)合，應(yīng)用于四川省的自然資源資產(chǎn)離任審計和國土經(jīng)濟責(zé)任審計；山東省青島市審計局于2019 年創(chuàng)新采用基于GIS 影像比對的審計工具開展國土征地項目審計。

二、基于GIS 的自然資源資產(chǎn)審計平臺構(gòu)建

“基于GIS 的自然資源資產(chǎn)審計平臺”是結(jié)合區(qū)域自然資產(chǎn)資源數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析模型以及GIS 的應(yīng)用平臺，直觀展示了自然資源資產(chǎn)分布、資源保護現(xiàn)狀，提供多種自然資源圖層數(shù)據(jù)分析與比對手段，為自然資源資產(chǎn)審計工作提供數(shù)據(jù)與技術(shù)支撐，完善國家審計監(jiān)督全覆蓋。該平臺總體架構(gòu)包括基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、地圖服務(wù)層、應(yīng)用層四層。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施層

該層主要是提供平臺運行所需要的基礎(chǔ)硬件和軟件資源，包括網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器設(shè)備、存儲設(shè)備等其他硬件設(shè)備以及相配套的虛擬化、操作系統(tǒng)、GIS 服務(wù)發(fā)布軟件、數(shù)據(jù)庫等在內(nèi)的系統(tǒng)軟件。此外，還可采用政務(wù)云基礎(chǔ)設(shè)施資源進行集約化建設(shè)。

（二）數(shù)據(jù)層

該數(shù)據(jù)層的主要任務(wù)是將各類數(shù)據(jù)進行空間化整合，尤其是將審計業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中涉及地址范圍等文本化信息進行空間化處理，轉(zhuǎn)變?yōu)樽鴺?biāo)系統(tǒng)一的地理空間數(shù)據(jù)。基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)方面要充分利用本地方的地理信息公共服務(wù)平臺，集成政務(wù)地圖（行政區(qū)劃、道路、河流等）、遙感影像底圖、地理國情數(shù)據(jù)等本地區(qū)基礎(chǔ)地理信息圖層數(shù)據(jù)；專題地理信息數(shù)據(jù)方面要根據(jù)審計需要重點采集水、森林、耕地、礦產(chǎn)等自然資源以及土壤污染監(jiān)測、水污染源監(jiān)測、大氣污染監(jiān)測等專題數(shù)據(jù)；此外，平臺還要有集成第三方開放的地理信息數(shù)據(jù)能力。

（三）地圖服務(wù)層

該層的基礎(chǔ)地圖服務(wù)包括數(shù)據(jù)資源管理服務(wù)和基本查詢分析服務(wù)。數(shù)據(jù)資源管理服務(wù)用于管理各類數(shù)據(jù)資源的加載、維護、目錄、認(rèn)證等，支持本地數(shù)據(jù)（shp、csv、excel等）加載和編輯；基礎(chǔ)分析包括常規(guī)的地圖操作與分析功能，如坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、地址解析、撒點分析、緩沖區(qū)、圖層交叉、合并等比對分析、歷史影像變化分析與查看等基本功能。

（四）應(yīng)用層

應(yīng)用層在地圖服務(wù)層提供的各類分析功能基礎(chǔ)上進行綜合運用，將自然資源資產(chǎn)審計中常用的一些場景進行通用化和模塊化，形成以問題導(dǎo)向的、符合審計人員使用習(xí)慣的具體審計應(yīng)用功能，并可根據(jù)實際需要進行快速動態(tài)調(diào)整。主要包括：

1.各類資源分布及歷年變化統(tǒng)計及展示：根據(jù)審計關(guān)注的自然資源情況，按照區(qū)域、時間、范圍等維度進行統(tǒng)計查詢分析，總體反映當(dāng)?shù)刈匀毁Y源總體變化情況。

2.專題要素自定義分析：根據(jù)審計重點關(guān)注的水、土壤、森林等自然資源，按照各類資源屬性進行專題分析展示，例如分析各區(qū)域土壤污染指數(shù)的熱力圖分析、城市水面率計算、森林覆蓋率計算、森林資源減少、增加（占用、造林）區(qū)域分析、風(fēng)貌保護區(qū)建筑位置分析等。

3.重點圖層比對分析：該應(yīng)用主要側(cè)重于多個不同屬性之間的圖層進行交叉比對，涉及跨部門跨行業(yè)的地理信息數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，如耕地與林地交叉、建設(shè)用地比、土地現(xiàn)狀對分析、生態(tài)紅線范圍與各類工業(yè)用地、建設(shè)用地交叉比對分析、河道圖層與耕地、林地交叉比對。

4.地理要素變化分析：通過使用公共地理信息平臺的影像特征庫（光譜、紋理、時間/物候、空間關(guān)聯(lián)等特征），建立地物解譯和變化發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)挖掘和知識發(fā)現(xiàn)規(guī)則，采用深度學(xué)習(xí)算法對地物及其變化進行自動化處理，為審計關(guān)注地理要素監(jiān)測提供技術(shù)支撐，支持不同年度新增房屋建筑區(qū)、新增別墅、新增道路、新增工礦等疑似破壞自然資源等建設(shè)項目的自動識別。

5.異常軌跡分析：該功能主要針對GPS 數(shù)據(jù)進行異常軌跡的分析，在各類經(jīng)濟責(zé)任審計中應(yīng)用較多。當(dāng)前，許多政府和公共事業(yè)部門在業(yè)務(wù)車輛管理、執(zhí)法、監(jiān)測過程中都設(shè)置了GPS 系統(tǒng)，用于加強對于公共資源的管理以及對執(zhí)法、監(jiān)測過程的全過程監(jiān)督，如對各類120 急救車輛固定時間、固定地點的異常使用情況的分析、對長時間停留在水源地、自然保護區(qū)的固廢車輛異常情況分析等。

三、基于GIS 的自然資源資產(chǎn)審計評價應(yīng)用

目前多個地方政府審計部門已在多個審計項目中開展了地理信息技術(shù)應(yīng)用，為審計項目提供疑點信息，將應(yīng)用結(jié)果納入審計報告。本文通過對已有審計實踐案例的深度總結(jié)、提煉和探索，提供可供審計人員實用的地理數(shù)據(jù)分析使用技巧和思路，為探索完善自然資源資產(chǎn)審計評價綜合體系、全面推進國家生態(tài)文明建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化貢獻了有益參考。

下面將通過三個政府審計實務(wù)案例：永久基本農(nóng)田與林地交叉的審計案例、林地違規(guī)減少審計案例、企業(yè)環(huán)評規(guī)范性的審計案例，了解審計關(guān)注的重點業(yè)務(wù)，基于GIS的自然資源審計監(jiān)測平臺應(yīng)用，技術(shù)的應(yīng)用和業(yè)務(wù)的銜接，進一步研究審計實踐案例中的地理信息應(yīng)用場景，研究地理信息技術(shù)在審計應(yīng)用中的切實可行、有效的實現(xiàn)路徑。

（一）永久基本農(nóng)田與林地交叉的審計案例

該案例主要利用圖層疊加交叉分析,空間面積計算等技術(shù)，分析永久基本農(nóng)田和林地之間是否交叉，交叉的面積情況。主要思路和過程為：（1）利用GIS 工具加載規(guī)劃部門和林業(yè)部門上報本部門的基本農(nóng)田和林業(yè)用地數(shù)據(jù)。（2）利用GIS 工具對數(shù)據(jù)屬性圖層疊加分析，在通常情況下，僅從一個部門上報的數(shù)據(jù)或者純粹靠眼睛分辨是否一塊地同時屬于林地和農(nóng)田，是十分困難的。通過多圖層疊加分析，審計人員就可以較好地查找重復(fù)區(qū)域，獲取疑點。（3）獲取疊加區(qū)域的圖形，并且計算圖形的面積。將規(guī)劃部門提供的某區(qū)域規(guī)劃永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，與綠化林業(yè)部門提供的公益林?jǐn)?shù)據(jù)，進行交叉比對后提前重復(fù)區(qū)域影像。（4）根據(jù)政策，公益林的砍伐需要批準(zhǔn)，同時每年政府部門均會對公益林進行補貼，通過審計，確認(rèn)存在永久基本農(nóng)田被公益林占用的情況。

（二）林地違規(guī)減少的審計案例

該案例主要運用圖層疊加、圖層清除、遙感影像分析功能，并且結(jié)合業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)獲取疑點。（1）森林資源管理的最小管理單元為林地小班，林業(yè)管理部門每年都會利用航空遙感數(shù)據(jù)的光譜特征請專業(yè)人員開展林地的數(shù)據(jù)解譯工作。（2）森林資源管理系統(tǒng)登記的是經(jīng)過遙感影像解譯和核實的林地小班數(shù)據(jù)，并可產(chǎn)生年度監(jiān)測數(shù)據(jù)，包括林地小班增加和減少的情況。（3）林業(yè)部門建設(shè)林地征占用審批系統(tǒng)，林地的砍伐許可、建設(shè)用地占用林地許可等涉及森林資源占用事項需通過行政審批。行政審批系統(tǒng)負(fù)責(zé)對占用林地和遷移林木進行審批,雖然部分占用林地和遷移林木的行政許可決定書中明確了占用林地小班的信息，但仍有部分許可批文中沒有明確占用林地小班號的信息，只是通過地理位置進行描述。（4）審計人員利用歷年的林地圖斑數(shù)據(jù)通過圖層疊加、圖層清除技術(shù)，進一步分析林地減少圖斑，并且初步利用遙感影像核實其真實性，獲取疑點。并且將近三年減少的小班斑塊數(shù)據(jù)與行政審批系統(tǒng)近三年的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對后。（5）審計發(fā)現(xiàn)，由于該系統(tǒng)未和森林資源管理系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)共享對接，而行政審批系統(tǒng)涉及到的占用和遷移的林地小班數(shù)據(jù)未反饋給森林資源管理系統(tǒng)，存在林地小班被占用但未經(jīng)林地征占用、且未涉及林地行政處罰的情形。

（三）企業(yè)環(huán)評規(guī)范性的審計案例

該案例主要運用地址撒點、空間分割等技術(shù)，從空間上分析審計對象是否按照環(huán)評、是否按照規(guī)劃所要求的法律法規(guī)進行。主要思路和過程：（1）從被審計單位獲取各環(huán)評企業(yè)的地址信息，在經(jīng)過一系列數(shù)據(jù)處理成標(biāo)準(zhǔn)的空間數(shù)據(jù)。（2）利用GIS 工具實現(xiàn)遙感影像圖、規(guī)劃工業(yè)區(qū)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)加載顯示。（3）利用GIS 工具將環(huán)評數(shù)據(jù)企業(yè)的批量地址坐標(biāo)數(shù)據(jù)加載撒點，顯示在基礎(chǔ)底圖上。（4）利用空間分割技術(shù)將環(huán)評企業(yè)的分割為規(guī)劃工業(yè)區(qū)內(nèi)和規(guī)劃工業(yè)區(qū)外兩類數(shù)據(jù)。（5）提取規(guī)劃工業(yè)區(qū)外的環(huán)評企業(yè)，結(jié)合其環(huán)保報告進行進一步分析，分析環(huán)評報告是否按照法律法規(guī)開展環(huán)評工作。（6）通過審計，確認(rèn)部分企業(yè)未按照法律法規(guī)的要求開展環(huán)評審批的情況。

四、結(jié)語

筆者認(rèn)為，在全面推進生態(tài)文明建設(shè)、努力踐行綠色GDP 考核制度的時代背景下，自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計具備可行性、更具備必要性。自然資源資產(chǎn)稟賦獨特、信息豐富，蘊藏著巨大的經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值，是一地可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，需要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行保護職責(zé)?；贕IS 技術(shù)的自然資源資產(chǎn)審計創(chuàng)新，一方面可以精準(zhǔn)、高效率、快速地發(fā)現(xiàn)審計線索，突破原有審計條件和環(huán)境的局限性，提高了政府審計工作的整體效力效能；另一方面，自然資源資產(chǎn)審計平臺體系的構(gòu)建與運用，為經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源環(huán)境離任審計助力供能，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)履職盡責(zé)，對自然資源進行合理開發(fā)、有效利用、全面保護，助力生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)；第三個方面，GIS 技術(shù)在審計實務(wù)中的應(yīng)用是實現(xiàn)審計信息化、科技強審的有效手段，是實現(xiàn)審計全覆蓋的必由之路，充分發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，整合業(yè)務(wù)信息、財務(wù)信息、地理信息、數(shù)據(jù)信息等，靈活開展審計工作，將現(xiàn)場審計、外出勘察、圖上作業(yè)、后臺數(shù)據(jù)處理與審計挖掘、審計分析、審計成果相結(jié)合。

最后提出幾點建議：（1）審計信息化建設(shè)要重視人才隊伍建設(shè)，加強對相關(guān)審計從業(yè)人員的基礎(chǔ)知識的補充和專業(yè)技能培訓(xùn)。（2）自然資源資產(chǎn)審計平臺的搭建與投入使用，除了主管領(lǐng)導(dǎo)與官方審計部門的參與，還需要國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計、工商、測繪、財政等有關(guān)部門 的協(xié)同推進、共商共治共建共享。（3）要統(tǒng)籌兼顧新技術(shù)在審計實務(wù)中的創(chuàng)新融合與風(fēng)險管控。（4）在經(jīng)濟責(zé)任審計與績效審計評價方面，尚未行成統(tǒng)一、權(quán)威的評價指標(biāo)體系，如何構(gòu)建一套科學(xué)、合理、可行的自然資源資產(chǎn)審計評價指標(biāo)體系，既能體現(xiàn)地域差異，又能結(jié)合不同自然資源的稟賦特征，做到審計理論與審計實踐相結(jié)合、宏觀政策與微觀執(zhí)行相結(jié)合、審計創(chuàng)新與審計發(fā)展相結(jié)合，這也是筆者下一步努力的研究方向。