福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集與運(yùn)行解析

陳羅煒，張美艷（三明學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 三明 365004）

森林資源豐富的福建，為實(shí)現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展的目標(biāo)，劃定了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位，并對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林實(shí)行限伐政策。為了破解重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林采伐利用與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，維護(hù)農(nóng)林合法權(quán)益，促進(jìn)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，福建省人民政府辦公廳頒布《福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點(diǎn)方案》，提出“爭(zhēng)取到2017 年形成一批可復(fù)制可推廣的成果，到2020 年為全國(guó)生態(tài)文明體制改革創(chuàng)造出一批典型經(jīng)驗(yàn)，率先形成產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的目標(biāo)任務(wù)。

福建省于2015 年開(kāi)始探索通過(guò)贖買、租賃、置換、改造提升等方式保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林，并在多個(gè)縣市開(kāi)展試點(diǎn)工作，目前已形成了一批可復(fù)制可推廣的贖買方案和贖買模式，截至2018 年底，福建省已完成重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點(diǎn)面積27.2 萬(wàn)畝[1]，但對(duì)于977.37 萬(wàn)畝的贖買總目標(biāo)而言，仍存在較大差距，制約贖買工作推進(jìn)的一個(gè)重要因素就是贖買資金的籌集與運(yùn)行的問(wèn)題。當(dāng)前政府贖買價(jià)格相對(duì)于商品林市場(chǎng)交易價(jià)格明顯偏低，在這種情況下，政府贖買資金仍存在較大缺口，因此，探索重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集與運(yùn)行過(guò)程對(duì)持續(xù)推動(dòng)贖買工作的開(kāi)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金現(xiàn)狀

（一）福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集情況

在2014 年頒布的《福建省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展生態(tài)公益林布局優(yōu)化調(diào)整工作的通知》文件中，規(guī)定了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革資金以各市、縣（區(qū)）政府自籌為主，森林資源補(bǔ)償費(fèi)縣級(jí)分成部分可作為贖買等改革經(jīng)費(fèi)，省級(jí)財(cái)政采取先做后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式給予試點(diǎn)補(bǔ)助。從中可以看出早期贖買資金主要來(lái)源為政府財(cái)政資金。贖買資金中政府財(cái)政資金的組成包括：省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助資金，即重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革專項(xiàng)資金；市級(jí)財(cái)政籌資，主要為贖買專項(xiàng)資金補(bǔ)助；試點(diǎn)縣市財(cái)政自籌資金，包括試點(diǎn)縣市贖買專項(xiàng)資金、林業(yè)經(jīng)費(fèi)（上級(jí)返還林業(yè)育林費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、森林資源補(bǔ)償費(fèi)市縣級(jí)分成部分等）[2]。試點(diǎn)地區(qū)具體的資金籌集渠道和方式由地方政府自行嘗試和確定，目前大多數(shù)贖買試點(diǎn)地區(qū)的主要贖買資金來(lái)源為政府財(cái)政資金。

隨著贖買改革的推進(jìn)，資金贖買的缺口越來(lái)越大。政府頒布文件對(duì)贖買資金的來(lái)源進(jìn)行了補(bǔ)充，如2017 年頒布的《福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點(diǎn)方案》中提出，建立以財(cái)政資金為主、受益者合理負(fù)擔(dān)、廣泛吸引社會(huì)資金參與的多元化資金籌集機(jī)制。建立多元化的資金籌集機(jī)制是解決贖買資金缺口的必然選擇，以最低贖買均價(jià)1000 元/畝[3～4]和最高贖買均價(jià)5000 元/畝[2][5]計(jì)算，福建省用于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買的資金需求總量大約在97.737 億-488.685 億之間（總贖買面積977.37 萬(wàn)畝）。截至2018 年底，用于贖買累計(jì)投入財(cái)政資金為5.4 億元[6]，這顯然無(wú)法滿足不了贖買資金的需求，并且上述的贖買價(jià)格區(qū)間與林木市場(chǎng)及林地交易市場(chǎng)的價(jià)格相比仍然偏低，可見(jiàn)僅靠政府財(cái)政資金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

其他籌資渠道包括社會(huì)募集、個(gè)人捐贈(zèng)（如永安市成立生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會(huì)，并設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)基金，協(xié)會(huì)發(fā)動(dòng)會(huì)員認(rèn)捐并接受社會(huì)募捐，同時(shí)負(fù)責(zé)籌集管理贖買資金）[2][5][7～8][10]、政策貸款、林業(yè)融資平臺(tái)貸款（如永安市依托國(guó)家戰(zhàn)備儲(chǔ)備林基地建設(shè)項(xiàng)目，由接受項(xiàng)目委托的綠美生態(tài)工程有限公司申請(qǐng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行儲(chǔ)備林貸款1億、南平市獲得國(guó)開(kāi)行政策貸款170 億元，并通過(guò)抵押擔(dān)保的方式從商業(yè)銀行獲得貸款）[7][9～12]、引入商業(yè)資本投入機(jī)制（南平市通過(guò)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)資本招投標(biāo)采購(gòu)，引進(jìn)南平綠發(fā)集團(tuán)等12 家單位組成的聯(lián)合體成為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)，累計(jì)籌集資本金45 億元，使用PPP 項(xiàng)目進(jìn)行贖買的還有將樂(lè)縣、建寧縣）等[12～13]。目前來(lái)看，嘗試其他融資渠道的贖買試點(diǎn)縣市仍然較少，且這些資金來(lái)源多為一次性、需償還、不穩(wěn)定的。

（二）福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金運(yùn)行情況

不同來(lái)源、不同贖買模式的贖買資金管理主體及方式有所不同。省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助資金的任務(wù)計(jì)劃及資金下達(dá)、管理監(jiān)督需要依據(jù)《福建省省級(jí)以上財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》(閩財(cái)農(nóng)〔2017〕41 號(hào))的規(guī)定，由財(cái)政、林業(yè)部門共同管理，并納入政府財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ?；依照《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點(diǎn)方案的通知》（閩政辦〔2017〕9 號(hào)）的要求，各市、縣（區(qū)）要將改革專項(xiàng)資金列入政府財(cái)政預(yù)算，因此試點(diǎn)縣市專項(xiàng)資金也由地方財(cái)政、林業(yè)部門共同管理，發(fā)生贖買支出時(shí)直接從地方政府贖買專項(xiàng)資金中列支，如政和縣。政府財(cái)政資金的使用情況還會(huì)通過(guò)績(jī)效考核的形式進(jìn)行評(píng)估，如2017 年度福建省省級(jí)財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中考核了財(cái)政下達(dá)資金的到位率、支出實(shí)現(xiàn)率和贖買目標(biāo)完成情況等。

對(duì)社會(huì)募集、個(gè)人捐贈(zèng)、政策貸款、建立林業(yè)融資平臺(tái)、引入社會(huì)資本等其他來(lái)源渠道的贖買資金，管理主體及方式則沒(méi)有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，如永安市成立生態(tài)文明建設(shè)基金，由社會(huì)化、非營(yíng)利性的生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)籌集和管理基金，并由政府牽頭組織成立的生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)監(jiān)督資金運(yùn)行，國(guó)開(kāi)行政策貸款的償還則被納入財(cái)政預(yù)算中由政府承擔(dān)；PPP 贖買項(xiàng)目資金主要由社會(huì)資本方成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)管理和使用，如南平綠發(fā)集團(tuán)有限公司組建的投標(biāo)聯(lián)合體、將樂(lè)縣金山林場(chǎng)有限公司等。

（三）福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集和運(yùn)行模式分析

基于各贖買試點(diǎn)地區(qū)試點(diǎn)開(kāi)始時(shí)間不同，贖買制度的成熟程度不同，贖買資金籌集和運(yùn)行模式不同，結(jié)合資料的可獲得性，選擇第一批和第二批贖買試點(diǎn)中具有典型特征和一定代表性的4 個(gè)縣市，歸納總結(jié)出永安模式、南平模式、柘榮模式和沙縣模式四種贖買模式。永安模式的籌資特點(diǎn)為“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”，同時(shí)制定《永安市生態(tài)文明建設(shè)志愿者協(xié)會(huì)資金管理辦法》規(guī)范資金運(yùn)行；南平模式的主要特點(diǎn)是贖買資金籌集和運(yùn)行依托PPP 項(xiàng)目及專業(yè)化國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司；柘榮模式的籌資特點(diǎn)是后續(xù)補(bǔ)償和入股經(jīng)營(yíng)收益分享，贖買資金管理則由地方財(cái)政、林業(yè)部門共同管理，探索了貧困縣的贖買模式；沙縣模式的特點(diǎn)是分類施策，針對(duì)不同類型商品林分別采取直接贖買、改造提升和定向收儲(chǔ)的方式，分解贖買資金壓力，降低贖買及后期管護(hù)成本[7]。

二、福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集與運(yùn)行過(guò)程遇到的問(wèn)題

（一）贖買資金來(lái)源渠道較為單一

盡管政策文件提倡建設(shè)一個(gè)多層次、多渠道、多形式的贖買籌資機(jī)制，但每個(gè)試點(diǎn)縣市面臨的大環(huán)境不同，資金來(lái)源渠道也差異很大。目前社會(huì)資本參與贖買的投資模式不完善，林業(yè)生態(tài)建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)慢、投資收益不穩(wěn)定[7][9][11]，社會(huì)資金參與贖買及后續(xù)管護(hù)的比重較低、持續(xù)性較差，而社會(huì)募集、個(gè)人捐贈(zèng)、政策貸款等則會(huì)隨著次數(shù)增加而越來(lái)越難籌集到資金[8]，因此除永安、南平、將樂(lè)、柘榮等少數(shù)試點(diǎn)縣市外，大多數(shù)試點(diǎn)縣市主要贖買資金來(lái)源仍是政府財(cái)政資金，未能實(shí)現(xiàn)多元化、市場(chǎng)化籌資。并且省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助的贖買資金來(lái)源也并不穩(wěn)定，前期的14 個(gè)贖買試點(diǎn)縣市中有永安、南平、將樂(lè)、柘榮等6 個(gè)市、縣永安、南平、將樂(lè)、柘榮等沒(méi)有獲得2019 年下達(dá)的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革專項(xiàng)資金。

（二）贖買資金管理制度不健全

雖然目前已要求用于贖買的政府財(cái)政資金由財(cái)政和林業(yè)部門共同管理，并納入政府財(cái)政預(yù)算、?？顚Ｓ?，這其中還存在資金到位率及資金使用效率等問(wèn)題。根據(jù)2017 年度的省級(jí)財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告及效能督查情況可以看出，用于贖買的省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助資金到位率100%，支出實(shí)現(xiàn)率較低，只有65.50%。同時(shí)，來(lái)源于其他渠道的贖買資金的管理制度仍需要進(jìn)一步完善，這些贖買資金的管理主體各不相同，如永安市為生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)、南平市為依托PPP 項(xiàng)目成立的專業(yè)化國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司等，雖然有制定相應(yīng)的資金管理辦法或財(cái)務(wù)制度，但仍然沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范贖買資金管理的政策文件，無(wú)法做到與政府財(cái)政贖買資金聯(lián)動(dòng)管理和考評(píng)。

（三）贖買價(jià)格形成機(jī)制不完善

贖買資金是否充足，不僅要看籌資情況，還要看贖買價(jià)格的高低，贖買價(jià)格如果較高，那就需要籌集更多資金才能完成等量的贖買任務(wù)。政府贖買的目標(biāo)是“生態(tài)得保護(hù)，林農(nóng)得利益”，但就目前的實(shí)施情況而言，贖買價(jià)格比較偏向于前一個(gè)目標(biāo)，部分試點(diǎn)縣市的贖買價(jià)格偏低，如贖買標(biāo)的物包括林木所有權(quán)及林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但贖買價(jià)格僅以林木當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格為主要依據(jù)，缺乏對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估；或政府制定的贖買交易指導(dǎo)價(jià)明顯低于市場(chǎng)價(jià)格；或使用招投標(biāo)、集合競(jìng)價(jià)等方式，通過(guò)林農(nóng)之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)壓低價(jià)格等[11]。贖買價(jià)格偏低難以調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與贖買的積極性，提高贖買價(jià)格又會(huì)加劇贖買資金缺口問(wèn)題，只有通過(guò)合理化的贖買價(jià)格形成機(jī)制才能處理這一矛盾。

（四）贖買后收益形成機(jī)制不成熟

商品林贖買后的經(jīng)營(yíng)管護(hù)收益，即可以用來(lái)補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)管護(hù)的成本，又可以用來(lái)償還贖買貸款或支付社會(huì)投資報(bào)酬，甚至可以按一定比例從中抽取部分作為后續(xù)贖買資金，形成可持續(xù)的贖買資金來(lái)源，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，一舉多得。目前，有些試點(diǎn)地區(qū)，如順昌、沙縣、柘榮，通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)或改造性擇伐實(shí)現(xiàn)贖買后的經(jīng)濟(jì)收益[2][7]，但大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的情況是贖買后只規(guī)定了管護(hù)措施，沒(méi)有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)營(yíng)性措施，只規(guī)定了贖買后的管護(hù)主體，沒(méi)有明確如果有后續(xù)收益該如何在各主體間分配，這不利于贖買工作的持續(xù)推進(jìn)和林分的改造提升。

三、完善福建省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金籌集與運(yùn)行的政策建議

（一）構(gòu)建多元化籌資渠道

一是穩(wěn)定政府財(cái)政資金投入[7][11]。省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助資金可以根據(jù)各試點(diǎn)縣市贖買面積大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和商業(yè)金融情況而有所傾斜，地方政府則需要保證自籌贖買資金的穩(wěn)定，制定贖買規(guī)劃，合理安排資金投入。二是推廣成熟的贖買模式[7～8]。比如鼓勵(lì)貧困地區(qū)借鑒柘榮入股經(jīng)營(yíng)模式，積極探索林農(nóng)利用“福林貸”“惠林卡”等普惠林業(yè)金融貸款或林業(yè)扶貧資金、扶貧貸款出資入股，參與贖買、經(jīng)營(yíng)和分成的新模式。對(duì)社會(huì)資源較豐富的地區(qū)可以借鑒永安社會(huì)參與模式和南平PPP 項(xiàng)目模式，對(duì)財(cái)政資金投入不足的地區(qū)可以借鑒沙縣分類施策、改造提升的模式等。三是建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制和有償交易機(jī)制。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立受益者合理負(fù)擔(dān)的直接補(bǔ)償體系，如受益明顯的下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的、用水企業(yè)及居民對(duì)水源保護(hù)地的森林生態(tài)保護(hù)行為給予補(bǔ)償?shù)?，并明確補(bǔ)償金中直接用于重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買的比例[14～17]。完善森林碳匯交易機(jī)制，逐步擴(kuò)大森林碳匯在福建省碳匯交易體系的份額，利用福建省林業(yè)碳匯交易中心促進(jìn)碳匯交易，爭(zhēng)取將符合條件的造林、再造林項(xiàng)目納入全球林業(yè)碳匯交易體系，探索森林碳匯抵押融資、碳匯債券等碳匯金融產(chǎn)品，并從交易額中抽取一定比例納入贖買資金[2][5]。

（二）規(guī)范贖買資金管理

一是建立系統(tǒng)化常態(tài)化績(jī)效考評(píng)機(jī)制和效能督察機(jī)制。結(jié)合贖買工作的開(kāi)展進(jìn)度，由林業(yè)上級(jí)部門、財(cái)政部門或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)定期對(duì)贖買資金余額、到位率、使用情況和使用率等進(jìn)行考核及公示，條件允許也可以一年一考核，同時(shí)加強(qiáng)贖買過(guò)程中的財(cái)務(wù)信息披露，確保贖買資金管理的規(guī)范化和透明化。二是建立聯(lián)動(dòng)式贖買資金管理規(guī)章制度。對(duì)于贖買專項(xiàng)基金的或贖買PPP 項(xiàng)目資金，應(yīng)對(duì)照政府財(cái)政資金的管理考評(píng)模式，制定可比較的財(cái)務(wù)制度、資金管理辦法、公示制度和考評(píng)制度，并在地方政府工作報(bào)告、地方政府財(cái)政報(bào)告或地方林業(yè)工作報(bào)告相應(yīng)部分進(jìn)行披露，做到財(cái)務(wù)管理、信息披露、評(píng)價(jià)考核與政府部門聯(lián)動(dòng)。三是明確贖買資金債務(wù)融資的還款責(zé)任，劃分贖買投資主體或經(jīng)營(yíng)管護(hù)主體的還款責(zé)任和政府兜底責(zé)任。

（三）建立市場(chǎng)化的贖買價(jià)格形成機(jī)制

一是嚴(yán)格遵守試點(diǎn)文件政策的規(guī)定，林木資產(chǎn)要由有資質(zhì)的第三方森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)通過(guò)評(píng)估公司或林地交易市場(chǎng)評(píng)估林地使用權(quán)的價(jià)值，并將林地使用權(quán)價(jià)值納入贖買價(jià)格中，若政府有制定贖買交易指導(dǎo)價(jià)，則應(yīng)該根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定最高價(jià)和最低價(jià)，避免一刀切的方式制定贖買價(jià)格，保證政府和林農(nóng)的利益[11]。二是完善贖買招投標(biāo)機(jī)制或贖買價(jià)格協(xié)商機(jī)制。參考林木和林地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格和交易形式，設(shè)置不同支付方式和不同贖買年限的贖買方案，讓林農(nóng)有更多選擇的權(quán)力，確定贖買參考價(jià)格前積極走訪林農(nóng)，了解他們的贖買意愿和愿意接受的贖買價(jià)格，充分考慮權(quán)屬狀況、區(qū)位因素、樹(shù)齡樹(shù)種、林分質(zhì)量等因素，多方論證后形成合理的贖買價(jià)格[18]。

（四）探索贖買后的收益形成機(jī)制

一是分級(jí)管理，合理采伐。根據(jù)《福建省生態(tài)公益林管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)公益林分為三個(gè)保護(hù)等級(jí)，除了一級(jí)保護(hù)外，可根據(jù)不同的保護(hù)等級(jí)采取相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)措施，如二級(jí)保護(hù)的生態(tài)公益林可開(kāi)展必要的撫育性、更新性活動(dòng)，三級(jí)保護(hù)的生態(tài)公益林立地條件好、坡度較緩、不易造成水土流失的區(qū)域內(nèi)人工林，可采取帶狀采伐方式進(jìn)行采伐。這也意味著同樣可以對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林進(jìn)行分級(jí)保護(hù)并實(shí)施經(jīng)營(yíng)性采伐。沙縣的改造提升模式就是對(duì)此的一種實(shí)踐，不僅實(shí)現(xiàn)了低價(jià)贖買，而且調(diào)動(dòng)了林農(nóng)經(jīng)營(yíng)管護(hù)的積極性，促進(jìn)了林分質(zhì)量的提升，形成了良性發(fā)展 的長(zhǎng)效機(jī)制，建議在人工商品林占比較大的地區(qū)，優(yōu)先推廣改造提升模式。二是創(chuàng)新管護(hù)模式，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。結(jié)合不同的管護(hù)主體，積極探索“林企+林農(nóng)”“林場(chǎng)+林企+林農(nóng)”或“林場(chǎng)+林企+合作社+林農(nóng)”等經(jīng)營(yíng)管護(hù)模式，因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游，柘榮縣發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)就是一個(gè)很好的嘗試[19]。