社區(qū)應對突發(fā)事件的防控治理研究

艾光利

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

黨的十九屆四中全會審議通過的 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全要完善社會治安防控體系和公共安全體制機制，構(gòu)建基層社會治理新格局。要堅持專群結(jié)合、群防群治，堅持問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機制，提高預測預警預防各類風險能力，增強社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準性。突發(fā)事件是對社區(qū)服務功能、社會控制和社會穩(wěn)定功能的常態(tài)化工作檢驗。一方面，社區(qū)固定的空間限制和社會成員構(gòu)成為社區(qū)防控突發(fā)事件提供了治理的客觀條件，同時社區(qū)內(nèi)通信、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施得到一定程度的發(fā)展，為社區(qū)的防控治理工作創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，不論是城市社區(qū)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，均建立了相對完善的基層治理體系：城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別初步形成了街道—居委會—居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會—村民的治理體制和“三社聯(lián)動”“三治結(jié)合”的治理模式，并通過窗口化、平臺化的便民服務中心直接與公眾進行互動。社區(qū)以此為助力發(fā)揮著社會公共安全和治安防控“最后一公里”的治理優(yōu)勢。

一、社區(qū)防控治理突發(fā)事件的工作實踐

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，社區(qū)應對突發(fā)事件的類型主要劃分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類，其中，社會安全類和事故災難是社區(qū)最頻發(fā)的事件，其次為公共衛(wèi)生事件[1]。社區(qū)層面應對突發(fā)事件工作是在社區(qū)常態(tài)工作的基礎(chǔ)上增加了應急管理、心理干預、衛(wèi)生醫(yī)療等專業(yè)服務內(nèi)容，更加呈現(xiàn)出突發(fā)性、即時性的特征。不論在城市還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，當發(fā)生突發(fā)事件時，社區(qū)工作者、社區(qū)黨員、志愿者和社區(qū)居民在共同參與社區(qū)防控治理突發(fā)事件的過程中，充分發(fā)揮社區(qū)治理優(yōu)勢，并總結(jié)出較豐富的防控治理實踐經(jīng)驗。

（一）“控”——社區(qū)防控突發(fā)事件的管控措施

社區(qū)對突發(fā)事件的防控措施主要體現(xiàn)社區(qū)工作的管理功能。社區(qū)應對突發(fā)事件的具體管理措施可以概括為人、財、物等方面的儲備、計劃、組織與協(xié)調(diào)，注重提升社區(qū)應急管理的基礎(chǔ)能力和綜合保障能力。在建立健全社區(qū)對突發(fā)事件風險管控標準、完善立體化社會治安防控體系等制度的基礎(chǔ)上，進一步落實對人、財、物的應急管理，如建設(shè)和培養(yǎng)新社區(qū)應急隊伍，結(jié)合地方救援和民兵力量，發(fā)展社區(qū)災害信息員、群測群防員、安全聯(lián)絡員和網(wǎng)格員隊伍，同時通過宣傳和組織演練，提升社區(qū)居民的防災減災、公共安全和公共衛(wèi)生相關(guān)的知識素養(yǎng)和應急能力。在突發(fā)事件發(fā)生時直接采取封閉管理、限制出行等辦法控制人口流動，防止突發(fā)事件在社區(qū)進一步演化的可能。在財與物的管理方面則注重提升社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善和物資儲備，打造應急服務站，通過將資源下沉到基層以增強社區(qū)對突發(fā)事件的應急防控能力。社區(qū)對突發(fā)事件的防控治理要注重事前防控、源頭治理，形成囊括預案、隊伍、物資、演練等內(nèi)容的社區(qū)突發(fā)事件管理體系。

（二）“穩(wěn)”——社區(qū)防控突發(fā)事件的穩(wěn)定措施

社區(qū)防治突發(fā)事件的穩(wěn)定措施主要體現(xiàn)社區(qū)工作的秩序功能，主要包括維護突發(fā)事件中社區(qū)的輿論秩序和行為秩序兩個方面的工作。在輿論秩序方面，社區(qū)工作主要包括及時澄清不實言論，及時跟進宣傳和正確引導；通過網(wǎng)絡社交媒體、村廣播站、流動宣傳車、橫幅標語、宣傳欄等線上線下相結(jié)合的方式，積極宣傳有關(guān)的政策方針，形成較為客觀的輿論引導。在行為秩序方面，加強社區(qū)巡邏和服務中心的值班、值守，通過組建由基層黨組織牽頭，社區(qū)工作者、志愿者、黨員積極參與的“突擊隊”“小分隊”，及時收集人員流動信息，堅持早發(fā)現(xiàn)、早報告，形成網(wǎng)格化管理為社區(qū)突發(fā)事件的防控治理，提供了有效的應急過程中的秩序保障。

（三）“服”——社區(qū)突發(fā)事件防治的服務措施

社區(qū)突發(fā)事件防治的服務措施主要體現(xiàn)社區(qū)工作的服務功能。與“控”和“穩(wěn)”兩項措施相比，社區(qū)在突發(fā)事件中的服務措施更具有現(xiàn)代治理意義的人性關(guān)懷價值，體現(xiàn)“以人為本”的治理取向。從各地社區(qū)防控治理突發(fā)事件實踐可以總結(jié)出，社區(qū)服務主體呈現(xiàn)出多元化、社會化的趨勢，服務設(shè)施也有較好地提升。除了社區(qū)黨組織、村居兩委和社區(qū)工作者以外，志愿者、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)企業(yè)等更多社會力量進入社區(qū)防控的治理過程中，物業(yè)公司將安全管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、車輛道路管理和便民服務等服務項目與社區(qū)防控工作加以整合，為社區(qū)的應急管理全過程提供公共區(qū)域監(jiān)測、路障設(shè)置、場地供給等服務。志愿者參與到登記信息、走訪調(diào)查、落實服務等環(huán)節(jié)，在一定程度上緩解了基層工作人員數(shù)量不足和專業(yè)能力不高的問題。社區(qū)企業(yè)通過財物捐助，配合基層政府、街道和社區(qū)的防控要求，有序提供必要生活物品的供給，維持居民基本的主副食品供應和其他必需生活服務，“三社聯(lián)動” 的治理模式為社區(qū)應對突發(fā)事件的工作提供了較好的機制支撐。服務設(shè)施則是基于便民服務中心、村衛(wèi)生室和社區(qū)服務臨時攤位、各類應急服務站（點）陣地，延展了社區(qū)突發(fā)事件防控治理的有效服務范圍。

二、社區(qū)防控治理突發(fā)事件中存在的問題

目前，社區(qū)在突發(fā)事件的防控中能做出比較及時的反應，通過有效的干預，控制突發(fā)事件的進一步演變，以維持較好的社區(qū)秩序，但是從社區(qū)治理現(xiàn)代化的角度反思，社區(qū)在突發(fā)事件的防控工作中仍存在主體意識較弱、治理能動性不足、社區(qū)服務以管理為主等方面的問題。

（一）普通居民的治理主體意識較弱

真正建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體，需要社區(qū)內(nèi)所有成員的共同參與。從社區(qū)防控治理突發(fā)事件的實踐中可以看出，普通居民更多地處于被動的限制狀態(tài)。一方面，居民參與度不高易造成責任感缺失，導致僥幸心理、躲避心理，甚至產(chǎn)生與社區(qū)工作者之間的信任危機，增加了社區(qū)應急管理中的社區(qū)內(nèi)部耗損和成本；另一方面，“等、靠、要”的社區(qū)居民行為取向加大了社區(qū)防控治理突發(fā)事件的負擔，也易導致社區(qū)居民產(chǎn)生對突發(fā)事件防治的消極心態(tài)和無力感。突發(fā)事件的突發(fā)性、危害性等特征對在社區(qū)工作中引導居民參與社區(qū)治理提出了更高的要求。如何引導普通居民在突發(fā)事件的防控治理中群策群力，建言獻策，建立一套共同的行為規(guī)約，如何調(diào)動起居民的主體性和責任感，以多種形式和途徑讓社區(qū)居民參與突發(fā)事件防控等特殊的社區(qū)公共事務，將成為社區(qū)防控治理突發(fā)事件工作進一步提升的重要內(nèi)容。

（二）社區(qū)自治組織的治理能動性不足

治理意味著國家——社會關(guān)系的調(diào)整，并依托社會網(wǎng)絡組織體系進行構(gòu)建[2]，在社區(qū)層面即是政府組織、市場組織、基層自治組織和居民圍繞特定社區(qū)公共事務和公共問題通過協(xié)商、談判等對話方式進行集體選擇和行動，形成資源共享，互惠合作的機制和關(guān)系結(jié)構(gòu)。一方面，社區(qū)工作人員力量不足，可支配公共資源少，應急管理能力和專業(yè)知識有限；另一方面，從權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)看，自上而下的層級壓力導致基層政府在應對突發(fā)事件更多采取保守方式，使突發(fā)事件在早期得不到及時應對，進而發(fā)生擴展和演變。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和村委會、居委會兩委的關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處同村委會、居委會在突發(fā)事件防控治理的實踐中，在一定程度上從指導與被指導關(guān)系變成了領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，這也導致社區(qū)防控突發(fā)事件工作更多的只是為完成上級任務，如表格登記、撰寫材料、拍照留痕等工作方式，既成為基層工作者的負擔，也成為社區(qū)工作者難以有效引導居民參與社區(qū)防控治理突發(fā)事件工作的重要原因。

（三）社區(qū)工作方式仍以管理為主

村委會、居委會具有“自我管理、自我教育、自我服務” 的組織性質(zhì)和功能，“三社聯(lián)動”“三治結(jié)合”是基層社會組織治理的發(fā)展趨勢，平等互助的治理網(wǎng)絡關(guān)系亟待形成。在社區(qū)防控突發(fā)事件工作中，基于居民主體意識較弱、社區(qū)自治組織治理能動性不足等問題，“控”和“穩(wěn)”等成為社區(qū)的主要工作方式，例如，在應對突發(fā)事件過程中注重采取封閉式管理、限制出行等強干預管理手段，忽視了社區(qū)居民精神健康關(guān)注、基本醫(yī)療服務、居民基本生活服務需求等社區(qū)服務。這就要求社區(qū)靈活運用系統(tǒng)和互動的工作方式，集中民智民力，提倡建言獻策，及時解決社區(qū)工作難題，通過多種形式和途徑溝通政府、社會組織和社區(qū)居民，在社區(qū)防控治理突發(fā)事件過程中真正形成一條連接政府、社區(qū)和居民的完整治理網(wǎng)絡。

三、現(xiàn)代化治理視角下社區(qū)應對突發(fā)事件的建議

突發(fā)事件一旦發(fā)生，除了需要醫(yī)療衛(wèi)生、公安消防等專業(yè)的救治和防護措施，更多復雜的信息摸底、資源配置和社會秩序維護等問題亦是需要科學組織和有效應對，實現(xiàn)社區(qū)有效治理是應對突發(fā)事件、完善社會治安防控和公共安全體系有效方式。從提升社區(qū)現(xiàn)代化治理能力的視角看，要解決社區(qū)在防控治理突發(fā)事件中凸顯的居民治理主體意識較弱、社區(qū)治理能動性不足的問題，轉(zhuǎn)變社區(qū)工作方式的管理導向，發(fā)揮突發(fā)事件防控治理中社區(qū)的優(yōu)勢，提升社會組織和居民的參與感和責任感，形成適合我國現(xiàn)代化建設(shè)的社區(qū)治理共同體，增加社區(qū)內(nèi)的社會資本，最終形成社區(qū)應對和治理重大突發(fā)事件的系統(tǒng)優(yōu)勢。

（一）突出社區(qū)工作的治理導向

突出社區(qū)防控突發(fā)事件的治理導向，就要理順社區(qū)治理關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)平臺優(yōu)勢和村委會、居委會兩委自治組織功能，激發(fā)社區(qū)居民和社會組織等多元主體的責任意識。

1.要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)政府和街道辦事處與村委會、居委會的指導與被指導關(guān)系。在社區(qū)防控突發(fā)事件工作中，堅持問題導向，以人為本，通過社區(qū)溝通聯(lián)系居民再反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)政府和街道辦事處的信息路徑，促進社區(qū)防控治理工作的有效開展。

2.通過及時公開社區(qū)工作進展、征集社區(qū)防控治理難題解決方案、協(xié)商制定突發(fā)事件防控治理規(guī)約、社交媒體線上溝通協(xié)商、發(fā)展志愿者隊伍等多種形式，增強社區(qū)居民和社會組織的治理主體意識，客觀地了解社區(qū)防控治理突發(fā)事件工作實際進展，理性提出需求，形成協(xié)商互助式的解決途徑。在黨委和政府的正確指導下，增強社區(qū)、社會組織和居民的治理能動性，發(fā)揮多元主體互補優(yōu)勢和社區(qū)突發(fā)事件防控治理的系統(tǒng)協(xié)同效力。

（二）完善社區(qū)應急預警預案機制

現(xiàn)代社會各種風險潛在，應急管理也成為社區(qū)治理常態(tài)的重要內(nèi)容。在應急預警預案機制設(shè)計、社區(qū)基層工作人員處理突發(fā)事件的應急能力提升等方面均需納入社區(qū)治理工作內(nèi)容。要在社區(qū)層面建立和完善突發(fā)事件的應急預案，在消防宣講、防災減災演練和SARS、新冠肺炎疫情等重大突發(fā)事件中吸取教訓和經(jīng)驗[3]，進一步根據(jù)《國家突發(fā)事件應急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等現(xiàn)有制度和政策基礎(chǔ)，進一步結(jié)合社區(qū)實際情況，針對社區(qū)防控突發(fā)事件事前階段的日常宣傳、監(jiān)測預警、隊伍應急建設(shè)、機構(gòu)權(quán)責劃分；事發(fā)階段的信息收集與匯報、早期摸底排查；事中態(tài)勢控制與處理標準、響應流程、組織方案；事后反饋等環(huán)節(jié)設(shè)計預案，進行方案協(xié)同演習并評估效力。同時，通過人才和社會專業(yè)機構(gòu)引進、志愿者招納和待遇提升等方式充實社區(qū)應急隊伍[4]。加強社區(qū)工作者和社區(qū)專業(yè)服務供給者的知識培訓，尤其是科學系統(tǒng)管理知識培訓，提升社區(qū)基層工作者應對突發(fā)事件的處置能力。

（三）提升社區(qū)防控管理與服務水平

1.要加強社區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施和應急物資的建設(shè)與儲備。既要將資源下沉到社區(qū)，通過基層治理體系的建設(shè)和發(fā)展，增強社區(qū)儲備必須公共資源的能力，又要在社區(qū)內(nèi)部加強應急服務站點、應急工作隊伍以及醫(yī)療衛(wèi)生等各類專業(yè)服務機構(gòu)建設(shè)，提升突發(fā)事件中的各項社區(qū)專業(yè)服務能力[5]。

2.推動智慧社區(qū)建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)密集型社區(qū)和物業(yè)公司可以通過與高新智慧企業(yè)合作購買服務，建立社區(qū)智能信息綜合服務平臺，收集社區(qū)巡邏、安防監(jiān)控、車輛出入管理、氣象監(jiān)測信息、居民健康管理等基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)說話，提升突發(fā)事件中的信息管控效率；設(shè)立電子監(jiān)控、智能識別和門禁系統(tǒng)等智慧社區(qū)生活設(shè)施為維護社區(qū)公共安全提供技術(shù)支撐[6]。加強社區(qū)引入先進技術(shù)，優(yōu)化社區(qū)防治突發(fā)事件的管理基礎(chǔ)和形式。