一致與差異
——公私合作市場中私人合作對象選擇

段緒柱

（黑龍江大學政府管理學院，哈爾濱 150080）

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[1]。2019年3月7日，財政部制定了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》。公私合作供給公共物品已被較為廣泛地運用，取得了巨大的成就，應用范圍已從道路、橋梁、港口、軌道交通、供電、燃氣、垃圾處理等傳統(tǒng)的公用事業(yè)拓展到醫(yī)院建設(shè)和運營等領(lǐng)域。公私合作是公共部門、私人部門和公眾三方的協(xié)同與互動，存在三重契約關(guān)系——公共部門與私人部門、公共部門與公眾、公眾與私人部門間的契約。選擇適當?shù)墓胶献鲗ο笫枪胶献鞒晒Φ幕A(chǔ)。不同類型的公私合作市場有不同的特征，決定著公私合作雙方合作的機制乃至雙方博弈的資源與工具，因而應建立不同的合作模式，采取不同的公私合作對象選擇方式。

一、公私合作市場及其特征

根據(jù)公共物品供給方、需求方的壟斷程度、市場的開放性與公共物品的特性，公私合作市場可分為完全競爭市場、供方壟斷，需方競爭市場、需方壟斷，供方競爭市場、供需雙方壟斷市場和“無市場” 狀態(tài)。需根據(jù)五類公私合作市場的不同特征，建立適合具體市場的公私合作對象選擇模式。

（一）完全競爭公私合作市場

在完全競爭公私合作市場中，公共物品的供給者與需求方均為多主體，雙方都擁有選擇自由，市場高度競爭。供給方通過公平的市場競爭獲取公私合作機會，獲得的經(jīng)濟利益，需求方通過市場競爭機制，選擇質(zhì)優(yōu)價廉的供給主體，滿足社會公共需求。

供給方與需求方眾多。在完全競爭公私合作市場中，存在數(shù)量眾多的供給方與需求方，雙方均不存在壟斷。每個供給方市場占有率都較低，任何單個供給方的變化都不會對公共物品供給產(chǎn)生較大影響。政府只是眾多需求者之一，政府需求量的一般變化不影響市場基本狀態(tài)，不會改變公共物品的基本供給價格。在完全競爭市場中，私人部門以自己的產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平通過公平競爭獲得供給公共物品資格。公共部門通過市場機制選擇最適當?shù)墓┙o者，不但能夠提高供給公共物品的質(zhì)量與效率，而且滿足了私人部門、公共部門與公眾的合理訴求。

公共物品供給方與需求方是平等的契約關(guān)系。公共部門與私人部門是平等的市場主體，通過公開、公平、公正的市場競爭實現(xiàn)合作供給公共物品，回應社會訴求。公私合作合同內(nèi)容是雙方平等談判的結(jié)果，對雙方具有同樣的約束力。公共部門與私人部門都必須依法履行合同約定義務，承擔責任，如有違約行為，違約方依法承擔合同約定的責任。雙方的契約約定只要內(nèi)容合法，就既是司法裁判的重要依據(jù)，也是私人部門維護自己合法權(quán)益的重要保障。

（二）供方壟斷、需方競爭公私合作市場

在供方壟斷、需方競爭的公私合作市場中，公共物品供給者數(shù)量很少，形成壟斷，而需求者數(shù)量眾多，高度競爭。供給方基本控制著公共物品供給數(shù)量及價格，擁有絕對優(yōu)勢，需求方選擇范圍與決策權(quán)有限，處于被動位置。

少數(shù)供給者壟斷公共物品供給。一些公共物品供給需要較多的投入與較高的技術(shù)水準，雖然需求者眾多，但需求量有限，供給者數(shù)量極少，控制著公共物品供給市場。需求方在市場上找不到自來水、煤氣等公共物品的替代供給者，一方面，這些公共物品有現(xiàn)成的網(wǎng)絡(luò)才能供給，網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷性決定了市場上不存在現(xiàn)有的競爭者；另一方面，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模效應，規(guī)模決定著投資者的收益，而網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的時間較長，需要大量投資，即使有投資者，需求者短時期內(nèi)也沒有選擇。

（三）需方壟斷、供方競爭公私合作市場

在這一類型的公私合作市場中，公共部門是公共物品少數(shù)甚至唯一的需求者，主導著公共物品市場，而供給方數(shù)量較多，通過競爭獲得與公共部門合作的機會，根據(jù)公共部門的要求提供相應公共物品。

需方壟斷，供方競爭公私合作市場中，需求方的公共部門擁有充分的選擇權(quán)，公共物品的標準、基本價格等最終決定權(quán)，而供給者只有通過提高技術(shù)、降低成本，進行全面競爭，才能獲得與公共部門合作的機會。供方雖然數(shù)量較多，供給市場有一定的競爭，但由于需方壟斷及公共物品供給技術(shù)要求較高，資金投入較多，能成為需求方選擇對象的供給者數(shù)量有限，公共部門選擇范圍并不大。

（四）供需雙方壟斷公私合作市場

在供需雙方壟斷公私合作市場中，供給方與需求方均數(shù)量較少，選擇空間有限，公共部門對每個私人部門的供給能力、社會信譽等較為清楚，一般通過定向、非完全競爭方式選擇合作對象。供需雙方壟斷公私合作市場一般是公共部門為滿足特定的社會需求或公共危機時的社會緊急需求，基于自己的職責購買私人部門的公共物品而形成的。公共部門是滿足社會特定公共需求公共物品的唯一購買者，而且該類公共物品供給有嚴格的技術(shù)要求，需求量相對穩(wěn)定，供給者數(shù)量極少，公共部門與私人部門在公私合作市場中相對均衡。

公共部門與私人部門信息不對稱程度低。公共部門是私人部門生產(chǎn)的公共物品最為重要的購買者，甚至是特殊公共物品的唯一購買者，公共部門確定將購買公共物品的標準，知曉這些私人部門的技術(shù)水平。私人部門知道這一特殊市場的技術(shù)要求，為獲得公私合作機會，保證公私合作長遠，也會盡自己可能達到公共部門要求，但“政府專需的產(chǎn)品市場最容易被一小股供應商所把持，因為失去政府訂單的供應商無法繼續(xù)生存”[2]。

（五）“無市場”狀態(tài)

“無市場”狀態(tài)“是指沒有專業(yè)性的相關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務供給方，政府是極少數(shù)的或唯一的需求者，如土地污染治理市場”[3]。保障國防安全、生態(tài)安全、衛(wèi)生安全需要一些特殊性公共物品，雖然市場中沒有具備相應技術(shù)，能提供這些公共物品的私人部門，但公共部門必須盡快保證其有效供給，滿足社會需求，維護社會安全與秩序。

二、公私合作市場中私人合作對象的選擇

不同類型公私合作市場采取不同的選擇方式。公共部門根據(jù)需求公共物品的性質(zhì)、數(shù)量、公共部門支付能力、私人部門供給能力等確定合作對象的選擇標準，通過談判、協(xié)商等方式達成兼顧公平和效率，體現(xiàn)各方權(quán)益的合作方案。

（一）私人合作對象選擇原則

1.法治原則。公共部門必須履行法定職責，在保證公共利益的同時，尊重并維護私人部門的合法權(quán)益，按照法律規(guī)定的規(guī)則、程序，公開、公平、公正地選擇合作對象。首先，健全公私合作市場的法律法規(guī)。相關(guān)各部、地方政府在法律指導下，根據(jù)本部門、地方具體情況制定合作對象選擇規(guī)章、地方法規(guī)，形成公私合作的規(guī)則體系。在具體公私合作市場中，公共部門可將合作對象選擇相關(guān)規(guī)定進一步細化，增強法律法規(guī)的操作性。其次，公共部門依法選擇私人合作對象。維護和實現(xiàn)公共利益是公共部門選擇合作對象的目的，必須以此為基礎(chǔ)制定選擇標準，履行自己的職責，嚴格自我規(guī)范與約束，不違法越權(quán)，不使利益部門化。最后，依法解決私人部門與公共部門的矛盾。當私人部門與公共部門發(fā)生矛盾甚至沖突時，私人部門可通過行政復議、行政訴訟等方式維護自己的權(quán)益。行政復議機關(guān)依法審查被申請具體行政行為的合法性與適當性，維護私人部門的合法權(quán)益。人民法院依法對被訴具體行政行為進行審查并做出裁判，在引入司法程序時，公私合作合同也是司法裁判的重要依據(jù)。

2.公開原則。在不涉及國家秘密或商業(yè)機密時，私人合作對象的選擇標準、過程、結(jié)果全部公開。一方面，選擇過程的公開透明保證所有具有資質(zhì)的私人部門都能夠參與合作對象的選擇。私人部門的充分競爭既能使公共部門獲得的信息更全面，也能選擇出社會效益最好的合作者，共同提供公共物品。另一方面，選擇過程的公開透明也推動公共部門自我約束，給社會監(jiān)督公共部門提供了足夠的機會與信息，促進了公私合作健康發(fā)展。

3.公平原則。公開公正選擇私人合作對象，保證選擇的公平。首先，公開準入條件，符合條件的供應者都能公平地參與競爭。其次，私人合作對象選擇實現(xiàn)程序公平與結(jié)果公平。結(jié)果公平是最終目的，但程序公平是實現(xiàn)結(jié)果公平的保障，二者相輔相成。建立公平合理的私人合作對象選擇規(guī)則和方式，并遵守選擇規(guī)則，根據(jù)公私合作市場類型及其特征確定選擇方式，選擇最為合適的公共物品供給者。

4.可持續(xù)原則。公共部門與私人部門要密切配合，推動公私合作可持續(xù)性，保證公共物品的穩(wěn)定供給。首先，私人合作對象供給能力的可持續(xù)是公私合作穩(wěn)定供給公共物品的保障。公私合作雖然只是公共部門與私人部門合同約定期限內(nèi)的協(xié)作關(guān)系，但公共部門必須確保公共物品的長久供給，因而在選擇合作對象時需要把選擇對象的技術(shù)能力及其發(fā)展?jié)摿?、持續(xù)供給能力與可信度作為重要的評價指標。其次，公共部門與私人部門都要遵守法律，履行合同約定，相互協(xié)作。只有雙方都依法履約，才能保證公私合作的可持續(xù)。公共部門與私人部門都要嚴格遵守法律，違法者依法承擔相應的法律責任，違反合同約定一方承擔合同約定的違約者責任。

（二）不同類型公私合作市場的私人合作對象選擇

不同類型公私合作市場有不同的特征，公共部門的博弈工具與選擇范圍不同，公共部門要在堅持私人合作對象選擇原則基礎(chǔ)上，針對不同類型市場采取不同的合作對象選擇方式。

1.完全競爭公私合作市場的合作對象選擇。在完全競爭公私合作市場中，公共部門選擇對象眾多，私人部門有巨大的市場，供需雙方應通過充分競爭，雙向選擇，達成合作協(xié)議。首先，信息公開，選擇程序公正透明。公共部門在政府門戶網(wǎng)站、公共媒體等發(fā)布項目的標準、投標方的資質(zhì)、投標期限等。這樣所有私人部門都有機會公平競爭，既擴大了公共部門的選擇范圍，提高了公共物品供給的社會效益，也使私人部門面臨更為激烈的競爭，促使其提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低供給價格。建立公開、公正、公平的競爭平臺，將招投標全過程公開，私人部門通過公平競爭，成為公共部門的合作者，共同提供公共物品。其次，明確供需雙方責權(quán)關(guān)系，保障雙方合法權(quán)利。在完全競爭市場環(huán)境下的公私合作中，私人部門與公共部門法律地位平等，公私合作合同要明確供需雙方的責權(quán)關(guān)系，雙方均切實承擔責任，履行約定義務。保障雙方的合法權(quán)利，侵權(quán)方承擔法律及合同約定的責任，賠償對方的損失。

2.供方壟斷、需方競爭公私合作市場的合作對象選擇。雖然這一類公私合作市場中公共部門選擇受限，但要公開公平地選擇合作對象，控制公共物品供給成本，嚴防私人部門結(jié)盟。首先，嚴把準入標準，保證供方資質(zhì)。雖然公共部門選擇范圍有限，但必須保證公共物品的質(zhì)量與安全性。對數(shù)量有限的私人部門進行全面調(diào)查，制定科學合理的準入標準，嚴格審查私人部門的資格，擇優(yōu)合作，保證合作對象能夠提供需要的公共物品。其次，促進供給方競爭，加強市場監(jiān)管，防止供方聯(lián)盟。合作對象選擇過程公開透明，盡可能采取公開招標形式讓私人部門之間有一定的競爭。加強對私人部門供給公共物品的監(jiān)管，防止少數(shù)私人部門控制公共物品市場，公共物品供給進一步壟斷化，供給成本隨之抬升。

3.需方壟斷、供方競爭公私合作市場的合作對象選擇。在需方壟斷、供方競爭公私合作市場中，公共部門擁有絕對優(yōu)勢，具有充分的選擇自由與選擇權(quán)，私人部門間有一定的競爭，要全面監(jiān)督公共部門合作對象選擇，避免權(quán)力尋租。首先，制定嚴格規(guī)范的合作對象選擇規(guī)則與程序，通過招投標等方式實現(xiàn)供方之間的充分競爭，選擇最合適的私人部門提供公共物品。其次，建立健全監(jiān)督機制，避免權(quán)力尋租。建立多主體——公共部門、社會公眾、第三方參與的監(jiān)督體系，監(jiān)督合作對象選擇的全過程，及時處理出現(xiàn)的問題。公共部門、社會公眾監(jiān)督私人部門面臨技術(shù)能力有限與信息不對稱等問題，第三方監(jiān)督則解決了這些問題，能夠保證監(jiān)督的專業(yè)性與客觀性。

4.供需雙方壟斷公私合作市場的合作對象選擇。在供需雙方壟斷公私合作市場中，雙方都選擇空間有限，公共部門要根據(jù)市場狀態(tài)、私人部門供給能力，確定選擇標準，進行公開選擇。首先，公共部門根據(jù)社會需求與私人部門基本狀況，明確基本選擇標準，通過談判、協(xié)商等方式確定合作對象。其次，公共部門要全面監(jiān)管私人部門，采取措施推動私人部門技術(shù)革新，保證公共物品供給更高效。防止私人部門為獲高利而技術(shù)創(chuàng)新動力不足，科研投入很少，技術(shù)發(fā)展緩慢甚至停滯不前。時時監(jiān)督公共物品的產(chǎn)量與價格，防止私人部門隨意減少產(chǎn)量或提高價格，造成市場的波動。

5.“無市場”狀態(tài)的合作對象選擇。在“無市場”狀態(tài)下，公共部門沒有機會選擇，但必須盡快培育能滿足社會特殊需求、具有專業(yè)技術(shù)能力的私人部門與科研機構(gòu)。如果國際市場有私人部門生產(chǎn)該類公共物品，公共部門可以通過購買提供社會急需的公共物品，保證公共安全與社會秩序。有些公共物品國際上沒有成熟的供給者，有些公共物品國際上雖然有具備專業(yè)能力的供給者，但其所在國不允許出口。公共部門根據(jù)需求公共物品的特點與專業(yè)技術(shù)要求，選擇有相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)的企業(yè)或科研機構(gòu)參與公共物品供給，公共部門、企業(yè)、科研機構(gòu)群策群力、相互協(xié)作，推動相關(guān)企業(yè)與科研機構(gòu)專業(yè)能力成長，培育“無市場”狀態(tài)下的公共物品供給者，提高社會公共物品供給能力。