政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的原理和路徑

劉繼虎 羅亞鵬

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

習(xí)近平總書記在2019年2月22日主持中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。而規(guī)模巨大的地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)屬于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序化解存量債務(wù)是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。政府融資平臺(tái)公司對(duì)我國(guó)城市建設(shè)、投資發(fā)展有著巨大的貢獻(xiàn)，但是其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題一直得不到妥善解決，困擾著財(cái)政和金融監(jiān)管等相關(guān)部門。這與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解沒(méi)有基礎(chǔ)理論支持和制度化規(guī)定有很大關(guān)系，因此有必要研究政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解所涉及的原理，并且運(yùn)用有關(guān)原理從多個(gè)角度探究政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的有效路徑。

一、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的背景

自2010年6月10日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《2010年通知》）以來(lái)，圍繞著政府融資平臺(tái)公司的投融資行為管理以及債務(wù)化解等主題，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部以及各級(jí)地方政府制定了大量關(guān)于防范政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種政策文件。特別是從2016年開(kāi)始，政府融資平臺(tái)公司向市場(chǎng)化和法制化方向發(fā)展的趨勢(shì)日益凸顯。因此，政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中的債務(wù)化解也必須以市場(chǎng)化和法制化作為基本原則和背景。

1.現(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解研究的不足

如上所述，為防范政府融資平臺(tái)公司規(guī)模無(wú)限制地?cái)U(kuò)張，導(dǎo)致產(chǎn)生一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，各地政府和財(cái)政部門出臺(tái)了許多政府融資平臺(tái)公司融資規(guī)范、債務(wù)管理等政策性文件，而有關(guān)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解行政規(guī)章、行政法規(guī)乃至法律等規(guī)范性文件較少。這與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)產(chǎn)生于改革開(kāi)放中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間難以平衡的背景相關(guān)，這也給政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的研究帶來(lái)了一定的影響。

（1）現(xiàn)有研究沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)法和公司法的基本原理來(lái)認(rèn)識(shí)政府融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生和發(fā)展

從主客體論的角度來(lái)認(rèn)識(shí)政府融資平臺(tái)公司的本質(zhì)和特征，有利于梳理涉及政府融資平臺(tái)公司的監(jiān)管與被監(jiān)管、債權(quán)債務(wù)等法律關(guān)系和社會(huì)關(guān)系［1］。政府融資平臺(tái)公司，是由政府依照公司法規(guī)定出資設(shè)立，是國(guó)有出資的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或者參股的國(guó)有企業(yè)，其主要目的是通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓收益、長(zhǎng)期項(xiàng)目回報(bào)等來(lái)吸收社會(huì)資金，用于城市公益性和非公益性項(xiàng)目建設(shè)。此外，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解和風(fēng)險(xiǎn)防范的市場(chǎng)化趨勢(shì)與政策性文件的不斷出臺(tái)有相互不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這使得政府融資平臺(tái)公司的主體不明、性質(zhì)不清，有經(jīng)濟(jì)法主體、公司法主體、民事主體、行政法主體乃至金融法主體等說(shuō)法，從而也導(dǎo)致有關(guān)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的研究深度和角度不足，缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理論支撐。

（2）相關(guān)規(guī)范性文件法律層級(jí)較低，使得債務(wù)化解缺乏足夠法律法規(guī)的支撐

國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、地方政府等關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司的文件大都以通知、指導(dǎo)意見(jiàn)、工作指引等非正式規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)［2］。僅有2010年《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》和2014年《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》 （以下簡(jiǎn)稱《存量債務(wù)辦法》）屬于較為正式和法律效力層級(jí)較高的規(guī)范性文件。但是，上述兩個(gè)辦法也僅僅涉及債務(wù)的分類核算和管理問(wèn)題，并沒(méi)有涉及地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的本質(zhì)、原理和具體的化解措施。

（3）沒(méi)有債務(wù)化解相關(guān)的案例依據(jù)，債務(wù)化解措施可行性論證不足

政府融資平臺(tái)公司具備國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)，雖然其資金用于社會(huì)公益性項(xiàng)目、非公益性項(xiàng)目和城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目等，但是其資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)信息并不屬于《政府信息公開(kāi)條例》的范圍。一般的社會(huì)公眾無(wú)法了解地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)管理、運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況和資料，也就不能對(duì)政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解提出有效的和操作性較強(qiáng)的措施建議，也難以進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。因此，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施的可行性分析得不到合理性論證，一定程度上阻礙了政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的化解。

2.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的思路

張秋冬（2012）認(rèn)為，債務(wù)化解應(yīng)當(dāng)使政府融資平臺(tái)公司的融資行為不違反《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范政府融資平臺(tái)公司的融資行為入手［3］。袁鐵芽（2017）則認(rèn)為，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警入手［4］。雖然加強(qiáng)監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、規(guī)范融資行為等措施具有化解債務(wù)的積極作用，但是這些都不是政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解問(wèn)題得到長(zhǎng)期有效解決的正確思路。

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的化解，應(yīng)當(dāng)從認(rèn)識(shí)和解決政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)涉及的一些基本矛盾出發(fā)。政府融資平臺(tái)公司的投融資和運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)中存在著一些基本矛盾，包括：政府融資平臺(tái)公司依托公司法和經(jīng)濟(jì)法設(shè)立的合理性，與政府融資平臺(tái)公司融資債務(wù)缺乏法律依據(jù)之間的矛盾，政府行政干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的矛盾，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長(zhǎng)與地方政府融資規(guī)模受到限制之間的矛盾等。政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解必須回歸經(jīng)濟(jì)法原理，從平衡政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩者之間的關(guān)系出發(fā)，理解地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的本質(zhì)和債務(wù)化解措施的價(jià)值，從內(nèi)部化、外部化等不同路徑進(jìn)行政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解，防范政府債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

二、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的原理分析

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的質(zhì)量和效率，取決于對(duì)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的認(rèn)識(shí)和相應(yīng)的債務(wù)化解措施的理解、有效運(yùn)用，而這都有必要從經(jīng)濟(jì)法、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度梳理有關(guān)政府融資平臺(tái)公司的基本原理。從功能主義角度來(lái)看，基本原理具有豐富的理論功能和實(shí)用功能，即一方面能夠完善相關(guān)理論的內(nèi)涵，另一方面也能夠運(yùn)用到政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐當(dāng)中，發(fā)揮更加積極有效的作用。

1.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的類型化研究

（1）要加深對(duì)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的認(rèn)識(shí)

《2010年通知》第一部分基于資金所投入的項(xiàng)目、還款方式等對(duì)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行了分類①；2014年的《存量債務(wù)辦法》也對(duì)政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)分類作出了新的要求。首先將地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)劃分為政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，進(jìn)而將政府債務(wù)細(xì)分為一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)。上述地方融資平臺(tái)公司債務(wù)分類的主要目的是便于納入預(yù)算管理，并不是為了化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)。此外，在現(xiàn)實(shí)中，地方政府一般傾向于過(guò)度花費(fèi)、比中央政府更可能過(guò)度借貸［5］。為更好地適應(yīng)債務(wù)化解的需求，可以按照地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)來(lái)源、償債能力和方式的不同等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，優(yōu)先解決償債方式單一、償債能力較弱的平臺(tái)債務(wù)。

（2）要區(qū)分國(guó)家財(cái)富、公共財(cái)富與社會(huì)財(cái)富

從經(jīng)濟(jì)法角度來(lái)說(shuō)，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)公司所代表的利益是國(guó)家利益、社會(huì)利益亦或是公共利益是必須解決的問(wèn)題。對(duì)于政府融資平臺(tái)公司成立的目標(biāo)、宗旨認(rèn)識(shí)不清，也就不能處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長(zhǎng)與地方政府融資受到限制之間的矛盾。亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》區(qū)分了公共產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)在內(nèi)涵、目的和實(shí)施方式的不同，有助于理解政府融資平臺(tái)公司所包含的利益［6］。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，公共財(cái)富不斷轉(zhuǎn)化為私人財(cái)富，但是風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有隨之轉(zhuǎn)移，國(guó)家財(cái)富、公共財(cái)富仍然不斷積累著債務(wù)和信用風(fēng)險(xiǎn)，最終也會(huì)影響私人財(cái)富的實(shí)現(xiàn)和作為整體的社會(huì)財(cái)富。

2.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的價(jià)值

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的價(jià)值在于防范風(fēng)險(xiǎn)和保障信用。首先要加深對(duì)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施的認(rèn)識(shí)。政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施有分類措施、疏導(dǎo)措施、監(jiān)管和償還措施等不同性質(zhì)［7］，其主要目的是明確劃分政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)政府現(xiàn)有債務(wù)的監(jiān)管來(lái)控制債務(wù)可能帶來(lái)的不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，債務(wù)化解的本質(zhì)是通過(guò)調(diào)整行政干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，優(yōu)化政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升政府融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和效率。

（1）防范風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值

隨著社會(huì)財(cái)富不斷積累到一定程度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)從增加財(cái)富轉(zhuǎn)變到防范金融風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)從以控制市場(chǎng)失靈和政府失靈、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)總體公平為目標(biāo)［8］。政府承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)一般不會(huì)轉(zhuǎn)化為私人風(fēng)險(xiǎn)，加上社會(huì)資本對(duì)于公益性、城市建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，都使得融資風(fēng)險(xiǎn)大都集中于政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)。若政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，極有可能導(dǎo)致以下風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)地方融資平臺(tái)公司依靠土地轉(zhuǎn)讓收入而沒(méi)有持續(xù)的還債能力，因此會(huì)增加大量財(cái)政支出，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；金融風(fēng)險(xiǎn)，由于政策的不確定性和銀行業(yè)的波動(dòng)性，政府融資平臺(tái)公司不合理的貸款結(jié)構(gòu)極有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)；此外，還可能導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)［9］。

（2）保障信用價(jià)值

地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解問(wèn)題事關(guān)國(guó)家信用、政府信用、主權(quán)信用。國(guó)家信用的基本形式一般是發(fā)行政府債券。袁雨晴（2011）認(rèn)為，如果地方政府融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模爆發(fā)，中央財(cái)政將面臨著潛在風(fēng)險(xiǎn)［10］。政府信用和主權(quán)信用都代表著國(guó)家機(jī)關(guān)自身的償債能力、債務(wù)管理能力。因此，有效化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)，不僅可以為改善新增債務(wù)的結(jié)構(gòu)奠定信任基礎(chǔ)，進(jìn)一步吸收社會(huì)資本參與到公益性和非公益性項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠使得政府機(jī)關(guān)切實(shí)遵循誠(chéng)實(shí)守信的行政法原則，也使得政府部門能夠有更多精力集中于其原本的公共服務(wù)職能。

3.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的方法和原理

（1）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益等原則

堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，即堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位［11］。融資平臺(tái)公司規(guī)模龐大的情況下，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解受到阻礙的重要原因就是地方政府制定的政策、規(guī)范性文件與中央的政策性規(guī)定有一定沖突，并且地方政府對(duì)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。當(dāng)?shù)胤秸^(guò)度借債導(dǎo)致無(wú)法支撐下去，地方政府可能指望上級(jí)政府來(lái)提供資金支持，這種情形下預(yù)算約束是軟性的、并不能夠形成實(shí)質(zhì)上的限制［5］。因此，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解要注重協(xié)調(diào)中央與地方之間的關(guān)系，包括協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)益配置關(guān)系，協(xié)調(diào)中央的政策性要求與地方具體執(zhí)行之間的矛盾。

（2）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則

要兼顧代際之間的公平，即保證政府融資平臺(tái)公司結(jié)構(gòu)能夠得到優(yōu)化，使得風(fēng)險(xiǎn)不至于留給下一屆政府、下一代人，保證可持續(xù)的還債能力。此外，要兼顧各地不同現(xiàn)實(shí)情況。不僅各地的政府融資平臺(tái)公司發(fā)展情況不均衡，而且地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，政府融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化、法制化程度也不盡相同。因此，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解措施要防止出現(xiàn)過(guò)于激進(jìn)、不考慮各地發(fā)展實(shí)際情況的傾向，要盡量使得政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解措施的出臺(tái)必須經(jīng)過(guò)民主化、法治化的程序，聽(tīng)取與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)緊密聯(lián)系、與政府融資平臺(tái)公司建設(shè)項(xiàng)目有直接利益關(guān)系的不同主體的意見(jiàn)和建議。

（3）應(yīng)當(dāng)保證債務(wù)解決措施的多樣化、綜合化

雖然政府融資平臺(tái)公司的本質(zhì)屬于國(guó)有企業(yè)，但是其債務(wù)的化解和管理問(wèn)題與國(guó)有企業(yè)債務(wù)的處理有諸多不同，并不能直接適用國(guó)有投資經(jīng)營(yíng)法的相關(guān)規(guī)定。例如，政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)范圍較為單一，融資行為并不規(guī)范，其償債能力低于一般的國(guó)有企業(yè)。此外，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)問(wèn)題既是涉及金融法、財(cái)政法、公司法、行政法、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同部門法和學(xué)科的綜合性問(wèn)題，又是涉及投融資行為、金融監(jiān)管等專業(yè)性問(wèn)題。因此，必須保證債務(wù)解決措施的多樣化和綜合化，盡可能從更多的路徑尋求化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法。

三、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的內(nèi)部化路徑

促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部化，是政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的重要途徑，也是眾多政策性文件中談及的化解融資平臺(tái)公司債務(wù)的根本要求。Minassian（1997）對(duì)世界上主要國(guó)家的地方政府債務(wù)融資的控制模式進(jìn)行了分析和整理，提出了市場(chǎng)控制機(jī)制、行政控制、法律規(guī)則的控制模式、合作安排控制模式等不同的模式；不同模式的形成與各個(gè)國(guó)家的歷史、文化和制度現(xiàn)狀有關(guān)，且各有優(yōu)劣［12］。我國(guó)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)可以吸取不同國(guó)家的模式，從內(nèi)部化和外部化兩方面進(jìn)行化解。《2010年通知》第4條提到，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化②。政府融資平臺(tái)公司債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的舉措，主要包括對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行類型化和層次化、提升政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)能力和償債能力以及建立健全內(nèi)部管控規(guī)則體系等。

1.加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的類型化、層次化

建立類型化思維和層次化思維是解決法律問(wèn)題體系化思維的重要方面?，F(xiàn)有關(guān)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的分類主要有地方政府債務(wù)與地方融資平臺(tái)債務(wù)、赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)等區(qū)分，也有直接債務(wù)與或有債務(wù)、顯性債務(wù)與隱性債務(wù)等的劃分［13］。多種類型的劃分之間有重疊交叉部分，比如直接債務(wù)可能包含顯性債務(wù)，這樣不僅沒(méi)有起到化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的一般作用，反而可能會(huì)使得政府融資平臺(tái)公司債務(wù)問(wèn)題更加復(fù)雜。

政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的內(nèi)部化，要求融資平臺(tái)公司必須盡可能地依靠自身解決債務(wù)問(wèn)題，首要的就是對(duì)自身債務(wù)問(wèn)題有清晰的認(rèn)識(shí)。一方面，對(duì)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)按照債務(wù)解決的實(shí)際需求進(jìn)行分類。例如，將政府融資平臺(tái)公司債務(wù)按照優(yōu)先解決的需求分為一般債務(wù)、中等債務(wù)與優(yōu)先債務(wù)，其中優(yōu)先債務(wù)包括如不償還將會(huì)導(dǎo)致一定金融風(fēng)險(xiǎn)而急需償還的債務(wù)、政府融資平臺(tái)公司剝離融資職能后的債務(wù)等，同時(shí)也要控制一般債務(wù)和中等債務(wù)的債務(wù)規(guī)模。另一方面，細(xì)化政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的層次?，F(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的層次較低，可以通過(guò)金融創(chuàng)新、更高效地利用國(guó)有資產(chǎn)拓展政府融資平臺(tái)公司的融資渠道［14］，從而使得地方政府融資平臺(tái)公司不局限于由企業(yè)自身和政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，而包含更加廣泛地利用現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行債務(wù)償還的方式。

2.提升政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)能力和償債能力

政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)能力和償債能力是影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的基本要素，而由于政府融資平臺(tái)公司特殊的國(guó)有融資性公司的性質(zhì)，其主管部門和內(nèi)部管理人員對(duì)于公共資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)欲望并不強(qiáng)烈，因此提升政府融資平臺(tái)公司自身的經(jīng)營(yíng)能力和償債能力必須從調(diào)動(dòng)主管部門和內(nèi)部管理人員開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新的積極性入手。一方面，融資平臺(tái)公司要注重提升自身經(jīng)營(yíng)能力。不再過(guò)度重視政府融資平臺(tái)公司為政府部門進(jìn)行融資的功能，而是擴(kuò)大政府融資平臺(tái)公司的公益性項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)職能，通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型獲取更多的社會(huì)資本支持，能夠?qū)⒆陨淼膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)企業(yè)內(nèi)部的債務(wù)管理、投融資行為在內(nèi)部降低到一定程度。另一方面，融資平臺(tái)公司要重視成為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方和購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施主體③。根據(jù)中央的政策性文件要求，政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后，政府僅在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。為進(jìn)一步緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求與政府融資平臺(tái)公司減少融資職能的矛盾，政府融資平臺(tái)公司可以通過(guò)土地、股權(quán)等方式參與PPP項(xiàng)目，大膽地嘗試一些項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)自身持續(xù)穩(wěn)定的償債能力。

3.建立健全內(nèi)部管控規(guī)則體系

如果從地方政府融資平臺(tái)公司本身的經(jīng)濟(jì)法主體、行政法主體、公司法主體等多重身份的角度進(jìn)行考量，那么相對(duì)完善的內(nèi)部管控規(guī)則體系就必須運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法、行政法、公司法等多種手段進(jìn)行政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的內(nèi)部管控。同時(shí)，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，而不再重視政府的行政干預(yù)，也不能片面強(qiáng)調(diào)政府的行政干預(yù)和監(jiān)管，而忽視市場(chǎng)的重要調(diào)節(jié)作用。

首先，在經(jīng)濟(jì)法規(guī)制方面，要運(yùn)用多種金融工具進(jìn)行不同地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)核算，結(jié)合不同地方的實(shí)際情況來(lái)控制政府融資平臺(tái)公司的舉債和融資規(guī)模。此外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政手段進(jìn)行政府財(cái)政收支管理，對(duì)于政府融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)能力狀況較差的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出問(wèn)題和整改建議。其次，在行政法規(guī)制方面，要注重政府機(jī)關(guān)對(duì)依法行政、誠(chéng)實(shí)守信、信賴保護(hù)等行政法原則的遵守，保障地方政府融資平臺(tái)公司依法依規(guī)進(jìn)行相關(guān)的投融資行為，維護(hù)政府良好的形象，維持政府權(quán)威。最后，在公司法規(guī)制方面，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門、司法部門等可以基于其自身的監(jiān)督管理職能，引導(dǎo)地方政府融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化、法治化轉(zhuǎn)型，在地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為明顯時(shí)，及時(shí)向該地方政府融資平臺(tái)公司的主管部門提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議。

以日本的地方政府債務(wù)為例，盡管日本政府制定了與很多地方政府融資有關(guān)的財(cái)政規(guī)則，但是這些規(guī)則并沒(méi)有得到有效應(yīng)用。地方政府財(cái)政預(yù)算平衡方面的要求也極為寬松，最終導(dǎo)致日本北海道的地方政府融資出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)［15］。上述教訓(xùn)啟示我們，制度的制定和有效應(yīng)用同等重要，必須注重內(nèi)部管控制度在地方政府融資中的切實(shí)執(zhí)行。

四、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化路徑

在政府融資平臺(tái)公司債務(wù)內(nèi)部化的同時(shí)，也要注重政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化。通過(guò)內(nèi)部化和外部化兩種路徑，可以使得政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的思路更加清晰，最根本的是內(nèi)部化和外部化并進(jìn)的模式，能夠使得債務(wù)化解措施更加多樣化、更加具體，從而協(xié)調(diào)中央政策性文件與地方具體執(zhí)行困難之間的矛盾。

1.正確處理“控增量”與“減存量”的關(guān)系

（1）不要過(guò)于激進(jìn)，也不要過(guò)于“放松”

現(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的債務(wù)化解中，最重要的并不是依照《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定徹底否定融資平臺(tái)公司債務(wù)的合法性。此外，直接限制融資平臺(tái)公司的融資行為也不適應(yīng)城市開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項(xiàng)目建設(shè)等現(xiàn)實(shí)需求。因此，為適應(yīng)城市開(kāi)發(fā)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，我們應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有債務(wù)與或有債務(wù)視為一個(gè)動(dòng)態(tài)的整體，并且將其控制在適當(dāng)?shù)囊?guī)模。

（2）既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，將地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)?？刂圃谝欢ㄒ?guī)模，但是具體應(yīng)當(dāng)控制在何種規(guī)模并沒(méi)有法定的依據(jù)，也沒(méi)有相關(guān)界定的標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致對(duì)其債務(wù)的監(jiān)管和預(yù)警機(jī)制實(shí)施較為困難。因此，對(duì)政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行直接的干預(yù)和監(jiān)管，反而會(huì)導(dǎo)致政府融資平臺(tái)公司較多精力集中于應(yīng)對(duì)監(jiān)管，而不是注重對(duì)于增量債務(wù)的規(guī)范管理。因此，面對(duì)這種矛盾，有必要由各地依據(jù)實(shí)際情況、不同因素來(lái)制定各地的債務(wù)規(guī)模，交由上級(jí)主管部門審核后通過(guò)。

2.正確處理“增流量”與“提質(zhì)量”的關(guān)系

（1）要促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)的不斷流通

為直接或者間接地獲得融資，融資平臺(tái)公司經(jīng)常對(duì)注入資產(chǎn)進(jìn)行“包裝”，但實(shí)際上，很多資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益較低、利用價(jià)值不高、資產(chǎn)流動(dòng)性普遍不足［16］。為促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化，僅僅有監(jiān)管措施、管控體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)的不斷流通，推動(dòng)政府融資平臺(tái)公司的管理理念和制度更加開(kāi)放。

（2）必須保證新增債務(wù)的質(zhì)量、完善債務(wù)的結(jié)構(gòu)

提高融資平臺(tái)公司新增債務(wù)的質(zhì)量，是政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化的難點(diǎn)，也是關(guān)鍵。完善債務(wù)結(jié)構(gòu)具有提升融資平臺(tái)公司維持長(zhǎng)久、可持續(xù)的還債能力的重要價(jià)值。因此，應(yīng)當(dāng)采取各種激勵(lì)措施來(lái)吸取長(zhǎng)期的資本投資作為政府融資平臺(tái)公司的資金來(lái)源；此外，還可以提高一些償債能力較弱的地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行融資的程序和實(shí)體要求，逐步限制新增的短期債務(wù)、直接債務(wù)和顯性債務(wù)的規(guī)模。

3.完善政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化

對(duì)于地方政府債務(wù)的規(guī)范和化解可以包括事前的規(guī)范和事后的規(guī)范兩方面［17］［18］。政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化是增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防機(jī)制、政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解外部化的重要途徑。其中最為基本的法制化路徑是，可以通過(guò)推廣債務(wù)化解頗具成效地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，使得不同地方能夠制定出適合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的債務(wù)化解制度規(guī)范，使得這些“流動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚬潭ㄏ聛?lái)。此外，還可以積極發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)在地方融資平臺(tái)債務(wù)化解中的作用，積極嘗試將保險(xiǎn)引入到地方債務(wù)或者融資領(lǐng)域之中或者設(shè)立地方融資風(fēng)險(xiǎn)基金。地方債券或融資的保險(xiǎn)是指當(dāng)出現(xiàn)債券發(fā)行方未能支付本金和利息時(shí)，保險(xiǎn)公司將承擔(dān)償付債務(wù)的責(zé)任［19］。基于我國(guó)各地政府融資平臺(tái)公司數(shù)量較多且具備國(guó)有企業(yè)特征的考量，地方債務(wù)保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)基金有設(shè)立的必要性和合理性。

五、結(jié)語(yǔ)

政府融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化和法制化轉(zhuǎn)型看似進(jìn)步迅速，但是由于債務(wù)規(guī)模較為龐大，政府融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)化解問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在此過(guò)程中，為更好地促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解，降低債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，要做到：既要進(jìn)行制度性的設(shè)計(jì)，也要重視對(duì)于制度背后原理的分析和認(rèn)識(shí)；既要定好債務(wù)化解的政策性目標(biāo)，也要考慮到地方的政策執(zhí)行問(wèn)題。只有不忽視政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解相關(guān)原理的認(rèn)識(shí)，才既有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于社會(huì)整體利益和國(guó)家利益維護(hù)。

【注 釋】

①其中規(guī)定，納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：第一，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；第二，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；第三，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。

②其中規(guī)定，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后應(yīng)按照市場(chǎng)化原則實(shí)施運(yùn)作，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，政府在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第四部分。

③對(duì)于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的政府融資平臺(tái)公司，可作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方和購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施主體。參見(jiàn)《四川省平昌縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》第四部分。