“三權(quán)分置”路徑下宅基地資格權(quán)權(quán)屬定位及制度供給

黃薇錦

〔安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030〕

為滿足農(nóng)戶基本居住需求，我國建立了農(nóng)村宅基地制度，而目前，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的“二元”制度結(jié)構(gòu)與當今農(nóng)村宅基地發(fā)展現(xiàn)狀不相適應，宅基地使用權(quán)的現(xiàn)有法定權(quán)能不利于宅基地制度的合理運行。其中，宅基地現(xiàn)存最突出的問題是農(nóng)村宅基地空置和多重原因下的“一戶多宅”現(xiàn)象。[1]此外，實踐中存在大量宅基地“法外”占有、使用、流轉(zhuǎn)等現(xiàn)實問題，導致現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度鞭長莫及，即便部分地區(qū)存在相應的政策制度，但也無法實際解決問題。2020年1月2日，中共中央國務院發(fā)布的《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》再次強調(diào)“以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’為重點”，進一步促進宅基地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變。當下面臨農(nóng)村經(jīng)濟新突破的現(xiàn)實需要，再逢土地管理法、農(nóng)村土地承包法的重大修訂，宅基地資格權(quán)的提出為立法現(xiàn)狀帶來諸多挑戰(zhàn)與機遇。結(jié)合迄今為止全國33個區(qū)縣宅基地改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗，正確理解宅基地資格權(quán)的政策內(nèi)涵，厘清法律層面下的權(quán)利內(nèi)容，更有益于宅基地“三權(quán)分置”的政策改革與立法制度設計之間的有效銜接。

一、宅基地資格權(quán)提出的背景

1.宅基地制度的現(xiàn)實困境

宅基地“兩權(quán)分離”制度根植于我國農(nóng)村土地建設，由于“房地一體”及“一戶一宅”原則，農(nóng)戶各自在分配獲得的宅基地上合法建造房屋，對建造的房屋享有使用權(quán)，因附著于農(nóng)村集體所有的土地而不能任意將其進行合法處置。盡管宅基地制度的確立更多是為了保障農(nóng)戶穩(wěn)定住房條件，但是隨著大量農(nóng)民進城落戶抑或外出務工，農(nóng)村普遍出現(xiàn)宅基地空置、利用效率低的現(xiàn)實問題。由此可知，宅基地住房的社會保障功能逐步削弱，與之相反，宅基地的財產(chǎn)屬性日漸突出。一方面，宅基地流轉(zhuǎn)的限制致使農(nóng)戶無法對其所有的房屋財產(chǎn)實現(xiàn)利益最大化，因而限制了農(nóng)戶獲取財產(chǎn)利益的途徑；另一方面，一定量宅基地“法外”流轉(zhuǎn)導致大量宅基地交易糾紛，在某種程度上宅基地的“法外”流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)人試圖突破“兩權(quán)分離”制度以尋求自身利益更大化的選擇。宅基地“輸出”出現(xiàn)矛盾的同時，“輸入”也呈現(xiàn)出現(xiàn)有宅基地制度的缺陷——基于戶口遷移等原因新增加的農(nóng)戶難以取得宅基地。盡管宅基地“兩權(quán)分離”在其存續(xù)期間發(fā)揮著不可替代的作用，但隨著新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進，“兩權(quán)分離”的宅基地模式無法滿足當下農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。因此，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”政策改革的最終目的即在確保農(nóng)戶基本居住權(quán)益下適度放活宅基地使用權(quán)及地上房屋的流轉(zhuǎn)，進一步促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的高速發(fā)展。

2.宅基地資格權(quán)的提出

由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受限和宅基地閑置導致資源浪費現(xiàn)象的存在，為保障農(nóng)戶合法利益，促進資源優(yōu)化配置，2018年《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出在宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種權(quán)利的基礎(chǔ)上，新設一項宅基地資格權(quán)。宅基地資格權(quán)作為一項政策權(quán)利被正式提及，開啟了宅基地“三權(quán)分置”新一輪改革的時代。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設計在全國范圍內(nèi)的首次面世要追溯至浙江義烏，接踵而至的是宅基地制度改革試點地區(qū)對新一輪宅基地改革的探索，諸如貴州湄潭、大理銀橋、安徽旌德、浙江象山等地區(qū)。在改革中，試點地區(qū)紛紛突破了最新《民法典草案物權(quán)編》《擔保法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，積極深入探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和實施路徑。宅基地資格權(quán)的提出給現(xiàn)行法律造成了一定沖擊，且根據(jù)當?shù)噩F(xiàn)實與對宅基地資格權(quán)的理解，試點地區(qū)以此制定的改革方案也不盡相同。深入理解中央政策并有效轉(zhuǎn)化為法律制度迫在眉睫。首先必須明確的是對宅基地資格權(quán)的探討離不開試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗。對宅基地資格權(quán)的權(quán)利能力、權(quán)利屬性及制度設計的理解需要在符合現(xiàn)行法理念下，結(jié)合各類試點地區(qū)的實踐形式進行充分合理解釋，以期促使宅基地“三權(quán)分置”在立法層面上達成共識。

二、宅基地資格權(quán)定性的理論爭議

目前學界關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性認識主要有三種觀點：

一是“成員權(quán)說”，該種觀點認為宅基地資格權(quán)源于成員權(quán)，但對于資格權(quán)的分置路徑不同學者亦有不同的看法。有學者認為宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)基礎(chǔ)上的可期待利益，且僅停留在期待層面而不延伸至地塊或權(quán)利，是農(nóng)戶取得實體財產(chǎn)權(quán)的前提條件之一，為避免宅基地權(quán)利體系的復雜化，不應當在宅基地法律權(quán)利體系中引入資格權(quán)概念；[2]有的學者認為宅基地資格權(quán)與宅基地分配請求權(quán)的權(quán)能有所交叉，即均是基于集體成員身份而取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利，二者均屬于成員權(quán)下的子權(quán)利，且均無法轉(zhuǎn)讓。[3]而實際上宅基地使用權(quán)可以在集體成員內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓，因而權(quán)利本身并不具有身份性，而是權(quán)利主體具有身份性，由此可知具有身份性的宅基地資格權(quán)從不具有身份性的宅基地使用權(quán)中分置出的理論設想是不成立的，宅基地資格權(quán)只能衍生于集體成員權(quán)。

二是“宅基地使用權(quán)說”，有學者認為宅基地“三權(quán)分置”是權(quán)利行使的推進，否認宅基地資格權(quán)歸屬于成員權(quán)，而認定其是設立了次級使用權(quán)的“新型宅基地使用權(quán)”。[4]遵循該權(quán)利構(gòu)成，宅基地資格權(quán)屬于用益物權(quán)，具有宅基地使用權(quán)的全部權(quán)能，從政策效果上看，既能夠達到農(nóng)戶住宅保障的要求，又能實現(xiàn)對閑置宅基地的多級利用，更好地保障資格權(quán)人高效流轉(zhuǎn)宅基地并對宅基地享有占有、使用、收益、受限處分的權(quán)利。從現(xiàn)階段理論上看，于宅基地使用權(quán)上再度創(chuàng)設抑或是派生出同為用益物權(quán)的子權(quán)利，這樣一種在同一物上設定兩種性質(zhì)及內(nèi)容上相同物權(quán)的方式必然違背了物權(quán)法的一物一權(quán)原則。盡管設定次級用益物權(quán)能夠有效盤活對閑置宅基地的多級利用，但這種權(quán)利實現(xiàn)形式極易導致集體所有權(quán)的私權(quán)化：一方面，非農(nóng)村集體成員取得次級宅基地使用權(quán)，長此以往，變相削弱了農(nóng)村集體成員利用宅基地實現(xiàn)社會保障功能的目的；另一方面，由于宅基地的面積恒定及物權(quán)的排他性，引入次級用益物權(quán)的安排一定程度上會導致人均占有宅基地面積的減少，無法避免農(nóng)村集體成員“失宅”風險。

三是“剩余權(quán)說”，該說認為宅基地資格權(quán)是指宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后享有的剩余權(quán)利，如此界定的前提是不存在宅基地使用權(quán)的無保留轉(zhuǎn)讓，僅允許在宅基地使用權(quán)上設定有期限限制的次級使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”的提出并非創(chuàng)設了宅基地資格權(quán)這一新型權(quán)利，而是將農(nóng)戶取得資格的權(quán)利從宅基地使用權(quán)中剝離，分設為兩項不同的權(quán)利，彼此區(qū)別?！笆Ｓ鄼?quán)說”與“宅基地使用權(quán)說”都主張設立次級用益物權(quán)，但權(quán)利的側(cè)重點有所不同?！罢厥褂脵?quán)說”側(cè)重于保護宅基地使用權(quán)人的利益，其強調(diào)宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設延長了宅基地使用權(quán)的權(quán)利鏈條，在剝離出次級使用權(quán)后，資格權(quán)即成為新型宅基地使用權(quán)，其權(quán)能不斷豐富，農(nóng)戶作為新型宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體將會更有效地實現(xiàn)宅基地的利益最大化；而“剩余權(quán)說”將權(quán)利的重心放置于次級使用權(quán)，下級使用權(quán)人因具體占有、使用宅基地更應得到保護，但原本的宅基地使用權(quán)人僅能在次級使用權(quán)消滅后請求權(quán)利回復到原始狀態(tài)。[5]由于宅基地資格權(quán)缺乏法律的明確規(guī)定，僅限于政策文件上的提及與政策期許，宅基地“三權(quán)分置”的制度設想存在多樣性，因而導致宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)涵詮釋的差異性。從制度層面上看，“成員權(quán)說”在現(xiàn)有的宅基地制度框架內(nèi)對資格權(quán)的內(nèi)涵進行剖析，盡管仍有差異，但是權(quán)利結(jié)構(gòu)相較而言略顯簡潔。其更強調(diào)農(nóng)戶取得資格的權(quán)利。而“宅基地使用權(quán)說”和“剩余權(quán)說”均提倡在宅基地上設置雙重用益物權(quán)的復雜結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié)構(gòu)安排缺乏法理依據(jù)，且宅基地“三權(quán)分置”制度的探索仍在初級階段，對宅基地無限制地流轉(zhuǎn)不宜操之過急，不宜在集體成員行使規(guī)則健全之前將宅基地權(quán)利體系復雜化。

三、宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性

古人曾言：安居而樂業(yè)。換言之，農(nóng)戶開展自身的社會生產(chǎn)活動的前提是存在著穩(wěn)定、可靠與安全的居所。宅基地制度在創(chuàng)設之初、逐步改革再到現(xiàn)階段，都是以保障農(nóng)戶基本生存為主，因而，繼續(xù)堅守宅基地使用權(quán)的社會保障與社會福利是毋庸置疑的。正確認識宅基地資格權(quán)能夠有效保障農(nóng)戶基本居住權(quán)，最終為農(nóng)戶提供了生存的最低限度保障。但是宅基地制度的復雜程度難以預估，歷史的沉淀與現(xiàn)實的沉重、人身性與財產(chǎn)性的利益衡量以及地區(qū)貧窮與富裕的差距皆會影響宅基地“三權(quán)分置”制度的設計和權(quán)利構(gòu)造的形成。宅基地資格權(quán)作為新創(chuàng)設的一項“政策權(quán)利”，既承載了政策層面上的期許，同時也需要符合現(xiàn)行法律層面的權(quán)利構(gòu)造，如何作出取舍并準確定位是當下學界研究之必然。

1.宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

宅基地資格權(quán)來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，理應屬于一項實體權(quán)利，而不單單是“取得分配資格”的期待利益。僅將其定義為期待利益并不足以保障農(nóng)戶的住房權(quán)益，當權(quán)益受到侵害，無法通過直接有效的救濟途徑進行維權(quán)。具體而言，宅基地資格權(quán)是一項源于成員權(quán)的兼具身份性和財產(chǎn)性的特殊權(quán)利。首先，宅基地資格權(quán)的身份性體現(xiàn)在農(nóng)戶具備的農(nóng)村集體組織成員身份上。宅基地的享有僅限于本集體成員，因而宅基地資格權(quán)的取得具有身份的限制。實踐中，隨著農(nóng)戶向城鎮(zhèn)流動及農(nóng)戶對宅基地發(fā)揮財產(chǎn)性功能之渴望，大量“法外”宅基地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)隱性地破除了宅基地使用權(quán)的“身份性”，盡管不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，但非集體組織成員若想獲取宅基地，必然需要經(jīng)集體成員之手，即以成員權(quán)為媒介獲得宅基地使用權(quán)。此外，應當區(qū)分宅基地資格權(quán)與宅基地分配請求權(quán)。宅基地分配請求權(quán)是在初始分配階段農(nóng)戶享有的獲取宅基地的資格，側(cè)重于保障獲取最初宅基地“占有”權(quán)能；宅基地資格權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)的資格和基于宅基地使用權(quán)通過出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式而取得的財產(chǎn)性收益的資格總和，側(cè)重于保障后期宅基地“收益”的權(quán)能，最終目的是在流轉(zhuǎn)宅基地后最大程度避免農(nóng)戶承受“失宅”的風險。其次，宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)性體現(xiàn)在基于農(nóng)戶自身享有宅基地而享有的可得財產(chǎn)性收益的期待。從最新公布的《民法典草案》來看，立法者并未將集體成員權(quán)納入《民法典草案》中，成員權(quán)的權(quán)利性質(zhì)依舊處在理論研究階段，無法通過立法進行系統(tǒng)化規(guī)定。但成員權(quán)主體因為具有身份性并因此由自身利益享受財產(chǎn)利益，反映出成員權(quán)的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此，宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)性源自于成員權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，具有現(xiàn)實理論依據(jù)。宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)的一部分，一方面，在集體經(jīng)濟組織所有權(quán)不變的前提下，農(nóng)戶作為集體成員有權(quán)合法無償、無期限取得宅基地使用權(quán)，并有權(quán)對受讓的宅基地進行限度處分并獲取收益。由此可知，農(nóng)戶宅基地上房屋財產(chǎn)權(quán)的保障功能由宅基地資格權(quán)加以實現(xiàn)。另一方面，當農(nóng)戶基于一些現(xiàn)實原因選擇自愿退出原先占有的宅基地，但是其作為宅基地資格權(quán)人，農(nóng)戶有權(quán)選擇申請另一處宅基地或者適當財產(chǎn)性收益。

2.宅基地資格權(quán)的分置路徑

在明確宅基地資格權(quán)權(quán)利屬性為成員權(quán)后，進一步剖析宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，有利于厘清宅基地資格權(quán)的權(quán)利來源。宅基地使用權(quán)是在土地集體所有制背景下，依法創(chuàng)設的一項用益物權(quán)，創(chuàng)設理論同樣源于成員權(quán)，帶有濃厚的福利色彩。農(nóng)戶宅基地在法律上的權(quán)利保障主要是依據(jù)最新《民法典草案》《土地管理法》以及一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法律規(guī)范來完成，現(xiàn)階段我國并沒有相應的《農(nóng)村宅基地法》，對宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性、內(nèi)容、功能等無法形成一致觀點。其中，對于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)學界眾說紛紜：有學者認為宅基地使用權(quán)的身份屬性與其處分權(quán)能有關(guān)，農(nóng)戶擁有受限的處分權(quán)能——僅在集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地能夠說明宅基地使用權(quán)具有身份屬性[6]；而有學者主張宅基地使用權(quán)本身不具有身份性，而是宅基地使用權(quán)主體具有身份性。[3]基于兩種相左的觀點而產(chǎn)生的宅基地資格權(quán)分置路徑也有所不同。前者傾向于宅基地資格權(quán)從宅基地使用權(quán)中分離，抑或在宅基地使用權(quán)剝離出次級使用權(quán)后，身份屬性包含于新型宅基地使用權(quán)(宅基地資格權(quán))中；后者主張宅基地資格權(quán)僅憑借農(nóng)村集體組織成員的身份產(chǎn)生，源于成員權(quán)，與宅基地使用權(quán)無關(guān)。學界對于宅基地使用權(quán)的身份性質(zhì)是不置可否的，但是并未進一步區(qū)分是權(quán)利本身還是權(quán)利主體具有身份性，抑或二者皆有之。筆者認為，這種區(qū)分具有十分重要的意義。農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織的成員，依法有權(quán)取得并占有宅基地，同時享有宅基地使用權(quán)，此時，“取得資格”的期待利益已經(jīng)消滅，農(nóng)戶于宅基地上自建房屋，依據(jù)“房地一體”和“一戶一宅”原則，農(nóng)戶享有受限的處分權(quán)能——即僅能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地，而不能向非集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)，此時區(qū)分宅基地使用權(quán)權(quán)利本身具有身份性還是權(quán)利主體具有身份性沒有意義。但是，“宅基地使用權(quán)的身份化”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策導向不適配是現(xiàn)行宅基地制度的問題根源所在，宅基地制度改革必須貫徹“去身份化”這一價值取向，然而宅基地本身具有農(nóng)戶生存保障功能的特點導致“去身份化”顯得缺乏制度根據(jù)。[7]為了盤活宅基地，提高宅基地的利用效率，權(quán)利本身具有身份性的安排無法毫無保留地流轉(zhuǎn)宅基地，不利于政策目標的實現(xiàn)；與之相反，認定宅基地使用權(quán)人具有身份性且權(quán)利本身僅具有物權(quán)性，農(nóng)戶據(jù)此可有效處分宅基地，而其自身的權(quán)益保障則由宅基地資格權(quán)代勞。因此，這一理論區(qū)分能夠構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，合理解決宅基地使用權(quán)“去身份化”的困境，既能夠保障農(nóng)戶安家立命之本，亦能實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。最終可知，宅基地資格權(quán)直接源于集體成員權(quán)，宅基地使用權(quán)權(quán)利本身不具有身份性，無法分離出宅基地資格權(quán)。

3.宅基地資格權(quán)的主體為農(nóng)村集體成員

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為一種新創(chuàng)設的權(quán)利，引起學術(shù)界廣泛討論的同時，其權(quán)利主體認定也成為關(guān)注焦點。我國《土地管理法》第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。由此可見，取得宅基地的主體并未落實到個人，而是以“戶”為基本單位確立。但是筆者認為，界定宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體不應當以“戶”為單位，而應當具體到農(nóng)村集體成員。從“一戶一宅”原則的現(xiàn)實困境來看，“農(nóng)戶”不宜作為宅基地資格權(quán)的主體。“戶”的管理主要依據(jù)公安機關(guān)登記的戶籍資料，結(jié)合集體經(jīng)濟組織內(nèi)部規(guī)定的具體“戶”的認定標準而進行，此為“戶”的差異之一；婚嫁喪娶、參軍升學、進城落戶、外出務工等一系列現(xiàn)實因素，進一步復雜化“戶”的實際認定，此為“戶”的差異之二。加之實踐中存在通過繼承、世居、析產(chǎn)等合法途徑取得宅基地，倘若將宅基地資格權(quán)人定義為“戶”，將會加劇“一戶一宅”落實的難度系數(shù)。宅基地資格權(quán)的身份性和專屬性決定了其權(quán)利主體范圍界定及主體形態(tài)必須穩(wěn)定、清晰、明了，如此一來資格權(quán)的權(quán)利義務才得以具體行使，而以上所述現(xiàn)實差異導致了“戶”存在形式上的多樣化，以“戶”為主體顯然不利于具體行使資格權(quán)權(quán)利和履行資格權(quán)義務，無法實現(xiàn)宅基地資源的合理化使用。因此，將宅基地資格權(quán)人界定為農(nóng)村集體成員，是宅基地資格權(quán)定義為集體組織成員權(quán)的應有之意。

四、宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑

將宅基地資格權(quán)定性為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)符合宅基地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建。為進一步促進宅基地“三權(quán)分置”的政策改革，需在符合中央政策核心要求及不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)宅基地資格權(quán)法定化，并構(gòu)建完善宅基地資格權(quán)登記、取得有償退出的實現(xiàn)路徑。

1.明確宅基地資格權(quán)登記制度

我國不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，不動產(chǎn)登記是一種權(quán)威認定的物權(quán)保障形式，具有對外公示公告的效果。宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)的一部分，并未歸入《民法典草案物權(quán)編》的物權(quán)范疇。此外，我國《民法典草案物權(quán)編》《不動產(chǎn)登記暫行條例》及《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》規(guī)定宅基地產(chǎn)權(quán)登記事項僅限于宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。此外，為避免宅基地財產(chǎn)實體權(quán)利體系的復雜化，不應將宅基地資格權(quán)納入不動產(chǎn)權(quán)利登記范圍。盡管我國對于集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的實現(xiàn)缺乏相應制度規(guī)范，但基于理論與實踐的可行性，實施宅基地資格權(quán)登記制度可以合法有效的方式確保農(nóng)戶對宅基地實施占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)益：一方面，由前文所述，宅基地資格權(quán)本身是一種復合性的財產(chǎn)權(quán)利，兼具身份性與財產(chǎn)性，其中財產(chǎn)屬性能夠表現(xiàn)為因成員身份而享有的取得宅基地使用權(quán)并以此通過出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式而享有的財產(chǎn)性收益的物權(quán)性質(zhì)；另一方面，在宅基地試點地區(qū)中，諸如安徽旌德縣、浙江象山縣、云南大理市銀橋鎮(zhèn)已有開始試行宅基地資格權(quán)登記頒證制度并取得了良好的社會效果。因而將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)進行統(tǒng)一登記，有利于確保集體經(jīng)濟組織對宅基地的合理規(guī)劃，有效地保護農(nóng)戶宅基地資格權(quán)利益，更為盤活宅基地及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定扎實基礎(chǔ)。

2.規(guī)范宅基地資格權(quán)認定標準

權(quán)利主體的認定標準是農(nóng)戶是否能實際享有權(quán)利的第一道坎，這是由宅基地資格權(quán)具有身份性和專屬性所決定的。在法定層面上落實宅基地資格權(quán)的認定標準，有利于確保每一符合條件的個人實際享有權(quán)利，同時也便于國家對宅基地實施科學管理。

目前學理上，對于集體成員資格的認定標準有戶籍說、生活來源說、權(quán)利義務說、系統(tǒng)分析說四種主要觀點。[8]在宅基地“三權(quán)分置”實踐中，由于立法的缺失、地域文化的差異導致不同市縣甚至是不同村集體采用的宅基地資格權(quán)認定標準均有所不同。譬如浙江德清縣采用的是“戶籍說”的認定標準(1)2018年6月28日《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》；安徽休寧縣以“戶籍關(guān)系+特殊人群”為主，其中特殊人群包括中專、大學畢業(yè)生、服刑人員、現(xiàn)役軍人及退伍軍人等均納入成員范圍(2)2019年8月08日《休寧縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》；上海市以“戶籍關(guān)系+農(nóng)村土地承包關(guān)系+對農(nóng)村集體資產(chǎn)累積的貢獻”為標準。[9]綜合看各試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗，單單考慮其中一種要素并不足以適應實際情況的需要，也不能獲得集體組織及成員的認同。因此，筆者認為，在宅基地資格權(quán)的認定上，理應以戶籍登記為主，再根據(jù)各地實際情況輔之以生產(chǎn)、生活等其他因素。另外，在確定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一基本認定標準的基礎(chǔ)上，堅持村集體自治與國家立法相結(jié)合，允許制定與各地實際情況相適應的實施細則。

3.構(gòu)建宅基地資格權(quán)有償退出機制

我國新修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！?所謂自愿有償退出宅基地是指農(nóng)村農(nóng)民行為上不再對宅基地實際占有、使用，意思表示上具有自愿地主動地退出宅基地的想法，集體經(jīng)濟組織據(jù)其退出申請，結(jié)合當?shù)卣吲c實際情況給予農(nóng)民適當經(jīng)濟補償。盡管立法隨著政策的實施得到進一步完善，但是僅僅是一個總括規(guī)定，體現(xiàn)了國家政策性安排，而對于農(nóng)村農(nóng)民有償退出宅基地制度的具體設計還未得到具體落實。因此，在保障農(nóng)戶基本利益的前提下，進一步提高農(nóng)村宅基地資源的利用效率，增進農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)的平等保護，構(gòu)建具體的宅基地有償退出機制。首先，構(gòu)建嚴格審查機制，對農(nóng)民退出宅基地的原因進行詳細核實，確保權(quán)利人在退出后有房可住，有足夠的生活資金用以保障基本生活需求。其次，宅基地制度在存續(xù)期間承載著保障農(nóng)戶的基本生存權(quán)利的福利性和社會保障功能。可設計宅基地資格權(quán)保留期限，允許自愿退出宅基地的農(nóng)民在一定期限內(nèi)反悔，以避免未來可能出現(xiàn)流離失所的情況。最后，宅基地類型、申請退出人需求以及地區(qū)經(jīng)濟狀況的差異可以多樣化補償。一是對于標準面積內(nèi)、標準面積外的宅基地及地上附著物的退出，補償金額可以有所差別。二是金額補償可采取按年分批發(fā)放和一次性發(fā)放，前者可根據(jù)當?shù)孛磕甑钠骄杖虢o予經(jīng)濟補償；后者可結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展情況，依據(jù)宅基地的面積、補償年限、政策補貼計算總經(jīng)濟補償金。三是鼓勵通過繼承、分家析產(chǎn)取得宅基地所有權(quán)的國家公職人員無償退出，促進宅基地資源配置的合理化。

五、結(jié)語

宅基地資格權(quán)的設立是“三權(quán)分置”背景下宅基地制度的一大創(chuàng)舉，是宅基地改革實踐的必然趨勢，有效突破了“兩權(quán)分離”構(gòu)架下的農(nóng)戶宅基地現(xiàn)實困境。將宅基地資格權(quán)定義為成員權(quán)在理論層面更有利于協(xié)調(diào)農(nóng)戶的基本住宅權(quán)益與盤活限制宅基地之間的關(guān)系。應明確宅基地使用權(quán)主體具有身份屬性，而非權(quán)利本身，宅基地資格權(quán)直接來源于成員資格，并非宅基地使用權(quán)。正確理解宅基地資格權(quán)的政策內(nèi)涵能對宅基地“三權(quán)分置”的制度改革與具體立法進行有效銜接?；诖耍鞔_登記制度、規(guī)范認定標準、構(gòu)建有償退出機制的宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑的落實，有利于保障宅基地資格權(quán)的有效行使，并進一步推進宅基地“三權(quán)分置”制度改革。