提升提案辦理協(xié)商水平的思考

李 輝

(政協(xié)湖北省委員會,湖北 武漢 430071)

黨的十九大提出,要健全社會主義協(xié)商民主制度,充分發(fā)揮人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主重要渠道作用,并把提案辦理協(xié)商與專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商列為政協(xié)協(xié)商的四種重要形式。2019年10月,中共中央出臺《關(guān)于新時代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》,強(qiáng)調(diào)要“更加靈活更為經(jīng)常開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商”,突顯了提案辦理協(xié)商在社會主義協(xié)商民主中的重要地位。提升提案辦理協(xié)商水平要從提案辦理協(xié)商的內(nèi)涵、作用、原則和運(yùn)行機(jī)制等要素入手,探索提案辦理協(xié)商的規(guī)律。

一、準(zhǔn)確理解提案辦理協(xié)商的內(nèi)涵

《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會提案辦理協(xié)商辦法》明確指出,“提案辦理協(xié)商是提案者、提案承辦單位、政協(xié)組織及有關(guān)方面為增進(jìn)共識、推動政協(xié)提案辦理開展的協(xié)商活動,貫穿于提案的提出、立案、交辦、經(jīng)辦、督辦、反饋各環(huán)節(jié)”[1]。這涉及提案辦理協(xié)商主體、內(nèi)容、形式、環(huán)節(jié)、目的等方面。

其一,明確提案辦理協(xié)商的主體。提案者包括政協(xié)委員,參加政協(xié)的各民主黨派、各人民團(tuán)體,政協(xié)各專門委員會,政協(xié)全體會議期間的界別、委員小組(有些地方政協(xié)稱為“界別小組或者聯(lián)組”)。提案承辦單位包括同級黨委和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、軍隊有關(guān)部門、有關(guān)人民團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位,以及下一級黨委和政府等。政協(xié)組織包括政協(xié)提案委員會和其他專門委員會以及政協(xié)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。相關(guān)方面人員,主要是對一些涉及民生、與群眾利益密切相關(guān),或者涉及某一利益群體的協(xié)商主題,根據(jù)提案者的意見建議,可以邀請相關(guān)專家學(xué)者以及群眾代表、新聞媒體記者列席旁聽,專家學(xué)者和群眾代表亦可根據(jù)情況發(fā)表意見建議。

其二,明確提案辦理協(xié)商的內(nèi)容。核心是聚焦黨和國家中心任務(wù)。圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,緊扣解決好發(fā)展不平衡不充分問題,國家大政方針和地方的重要舉措,人民群眾普遍關(guān)心的問題,各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù),以及愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題進(jìn)行協(xié)商。[2]

其三,明確提案辦理協(xié)商的形式。通過召開辦理協(xié)商會議,提案辦理單位主動上門走訪提案者,提案者與辦理單位通過電話、書面、網(wǎng)絡(luò)、電子郵件等方式進(jìn)行協(xié)商溝通,實現(xiàn)提案承辦單位與提案者、政協(xié)組織、相關(guān)人員間的互動。

其四,明確提案辦理協(xié)商的環(huán)節(jié)。提案辦理協(xié)商不僅僅局限在辦理過程中,而是貫穿提案工作全過程,即協(xié)商發(fā)生在提案的提出、立案、交辦、辦理、督辦、反饋的每一個環(huán)節(jié),以提高提案辦理協(xié)商工作的參與性。

其五,明確提案辦理協(xié)商的目的。一是增進(jìn)共識。通過開展提案辦理協(xié)商,加強(qiáng)各方面的溝通協(xié)調(diào),廣開言路,拓寬社會利益表達(dá)渠道,使全社會各種意見訴求得到有序表達(dá)和充分討論,實現(xiàn)協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、增進(jìn)理解、形成共識、促進(jìn)團(tuán)結(jié)的目的。二是推動政協(xié)提案辦理工作的有效開展。在提案辦理中,提案承辦單位按照提案工作條例規(guī)定的要求和程序,圍繞提案者重點(diǎn)關(guān)注的問題,采取多種方式,主動與提案者深入溝通交流,聽取意見建議,在協(xié)商中推動措施落實,提高提案辦理實效。

二、充分認(rèn)識提案辦理協(xié)商的重要意義

提案辦理協(xié)商是中國特色社會主義協(xié)商民主的重要體現(xiàn),對貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位,加強(qiáng)思想政治引領(lǐng),厚植國家的政治基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ),促進(jìn)人民政協(xié)制度更加成熟、更加定型具有重要的意義。

(一)開展提案辦理協(xié)商,有利于更好地體現(xiàn)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的重要地位

人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu),具有集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的特點(diǎn)。通過開展提案辦理協(xié)商,可以更集中體現(xiàn)人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位。從協(xié)商內(nèi)容來看,提案辦理協(xié)商聚焦黨和國家中心任務(wù),涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各方面;從協(xié)商范圍來看,提案辦理協(xié)商涉及政協(xié)委員、各民主黨派、人民團(tuán)體、政協(xié)各專門委員會、絕大多數(shù)黨政部門和相關(guān)專家學(xué)者、群眾代表;從協(xié)商職能來看,提案辦理協(xié)商貫穿于政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能之中,而且與對口協(xié)商、專題協(xié)商、界別協(xié)商密切相聯(lián),各方面意見都可以通過提案辦理協(xié)商得到落實。提案辦理協(xié)商具有內(nèi)容廣、范圍寬、職能多等特點(diǎn),可以經(jīng)常、靈活、有效地開展,在發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用中具有獨(dú)特的優(yōu)勢,彰顯了新時代賦予人民政協(xié)性質(zhì)定位的新內(nèi)涵。[3]

(二)開展提案辦理協(xié)商,有利于加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識

黨的十九大指出:“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復(fù)興。”中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,社會發(fā)展呈現(xiàn)出利益格局多元化、組織形式多樣化、階層結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的特點(diǎn),這在客觀上要求人民政協(xié)必須根據(jù)新形勢,廣泛聯(lián)系和動員各界群眾,協(xié)助黨和政府做好協(xié)調(diào)關(guān)系、理順情緒、化解矛盾的工作。界別構(gòu)成是人民政協(xié)獨(dú)特的組織優(yōu)勢。政協(xié)委員和政協(xié)參加單位來自不同界別,在本界別中具有廣泛的代表性和較大影響力,他們通過提案提出的意見和建議,往往代表了本界別群眾的共同意愿和訴求,是社會主義民主的體現(xiàn)。從根本上講,政協(xié)提案是人民群眾意見建議、愿望訴求的表達(dá)和反映,是黨委政府聯(lián)系群眾的橋梁紐帶。一方面,政協(xié)委員和各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界別通過提案辦理協(xié)商,關(guān)注民生、了解民情、反映民意,自覺做黨的政策宣傳者、群眾利益維護(hù)者、社會和諧促進(jìn)者,團(tuán)結(jié)各界群眾跟黨走。另一方面,黨和政府通過提案辦理協(xié)商,傾聽群眾意見、回應(yīng)群眾呼聲、汲取群眾智慧,通過溝通協(xié)商增信釋疑,使社會上各種意見得到有序表達(dá)和充分討論,不斷鞏固共同思想政治基礎(chǔ),匯聚起實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的磅礴力量,使人民政協(xié)成為堅持和加強(qiáng)黨對各項工作領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地、用黨的創(chuàng)新理念團(tuán)結(jié)教育引導(dǎo)各族各界人士的重要平臺、化解矛盾和凝聚共識的重要渠道。

(三)開展提案辦理協(xié)商,有利于發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的重要作用

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào),我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn),必須堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分,要充分發(fā)揮政治組織和民主形式的效能。提案辦理協(xié)商作為人民政協(xié)協(xié)商的重要形式,具有不可替代性、廣泛的民主性、直接的參與性,對于黨和政府提高決策能力、改進(jìn)工作具有重要的作用。具體體現(xiàn),一是拓寬科學(xué)民主決策的溝通渠道。提案辦理協(xié)商從主體到內(nèi)容都具有廣泛性,可以把政協(xié)委員、政協(xié)參加單位等各界群眾的意見建議充分反映出來,轉(zhuǎn)變成為治國理政的方略和良策,這就在黨和政府與廣大人民群眾之間架起了一座橋梁,拓寬了決策的民主參與渠道。還有不少政協(xié)提案是對黨政部門及其工作人員提出的批評性建議,這有利于黨政部門自覺接受群眾監(jiān)督,不斷改進(jìn)工作作風(fēng)。二是發(fā)揮科學(xué)民主決策的參謀作用?？茖W(xué)民主決策必須集中各方面的智慧,尤其在互聯(lián)網(wǎng)時代,新情況新問題層出不窮,這就更需要決策者問計于民、問需于民。一方面,政協(xié)提案是一個信息庫,可以源源不斷地為決策提供真實可靠的信息;另一方面,提案辦理協(xié)商過程,實際上是圍繞重難點(diǎn)問題提意見建議、協(xié)商解決重難點(diǎn)問題的過程,必然會受到黨政部門的重視和采納,這為黨和政府科學(xué)民主決策起到積極作用。三是推動決策的有效實施?？茖W(xué)民主決策需要廣集民情、民意、民智,而決策的實施同樣需要匯集民力,得到廣大人民群眾的擁護(hù)和支持。政協(xié)委員和政協(xié)各參加單位在提案辦理協(xié)商中,通過多種形式參與提案辦理工作,實際上也就體現(xiàn)了協(xié)商于決策之前和決策實施之中,提案協(xié)商要求提案者不僅對決策有比較充分地了解和理解,而且能夠自覺融入到?jīng)Q策實施中去,影響和帶動各界別的群眾擁護(hù)和支持決策的實施。

(四)開展提案辦理協(xié)商,有利于推動新時代人民政協(xié)制度更加成熟、更加定型

中共中央在《關(guān)于新時代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》中指出,人民政協(xié)制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,要完善政協(xié)履職的工作制度。經(jīng)過多年的實踐探索,提案辦理協(xié)商逐步建立起以憲法和相關(guān)政策為依據(jù),以政協(xié)章程為基礎(chǔ),覆蓋提案提交、審查、交辦、辦理、反饋等各環(huán)節(jié)的制度,形成了權(quán)責(zé)清晰、程序規(guī)范、關(guān)系順暢、運(yùn)行有效的制度體系。一是完善提案辦理協(xié)商工作制度。針對提案辦理協(xié)商涉及的各方主體,建立健全相關(guān)制度,確保提案辦理協(xié)商有章可循、有規(guī)可依。先后制定提案工作條例、提案征集、提案提交、提案審查立案、提案交辦及提案辦理協(xié)商等制度,成為各級提案辦理協(xié)商主體開展活動最重要、最基本的依據(jù)。這些制度規(guī)定,通過約束提、辦、督等各方主體的權(quán)利與義務(wù),為提案工作主體履職盡責(zé)提供制度保障,有效避免提案工作的隨意性,促進(jìn)提案辦理協(xié)商高效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是嚴(yán)格提案辦理協(xié)商工作程序。提案辦理協(xié)商工作程序是提案辦理協(xié)商工作的順序。只有堅持嚴(yán)密、嚴(yán)格的程序,才能更好地促進(jìn)提案辦理規(guī)范化、制度化,保證提案辦理的制度規(guī)定落實到位。經(jīng)過工作實踐,逐步建立了辦理臺賬、重點(diǎn)提案遴選、提案辦理答復(fù)、提案辦理內(nèi)部運(yùn)行等程序性規(guī)定,形成了先協(xié)商后辦理、先協(xié)商后答復(fù)、先協(xié)商后落實的良性互動格局。三是健全發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的機(jī)制。在提案辦理協(xié)商中,通過不斷完善各民主黨派參與提案辦理協(xié)商機(jī)制,對提案選題,重點(diǎn)提案遴選,提案辦理、督辦、反饋各環(huán)節(jié)作出機(jī)制性安排,為各民主黨派更好地運(yùn)用提案辦理協(xié)商平臺創(chuàng)造條件。四是加強(qiáng)提案辦理協(xié)商服務(wù)保障機(jī)制建設(shè)。制定了優(yōu)秀提案表彰辦法、提案公開辦法、提案宣傳工作規(guī)定、信息服務(wù)平臺建設(shè)規(guī)定等制度。

三、深刻把握提案辦理協(xié)商的基本原則

提案辦理協(xié)商的基本原則是提案辦理協(xié)商主體在開展協(xié)商過程中依據(jù)的主要規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn),對于正確把握協(xié)商方向,充分發(fā)揮協(xié)商作用,提高協(xié)商成效具有重要意義。

一是堅持圍繞中心、服務(wù)大局的原則。即圍繞黨和國家中心工作,開展提案辦理協(xié)商。其一,堅持正確政治方向。引導(dǎo)各參加單位和政協(xié)委員,堅決貫徹落實黨中央決策部署和對人民政協(xié)的工作要求,把海內(nèi)外中華兒女智慧和力量凝聚起來,為決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作貢獻(xiàn)。其二,堅持凝聚共識。通過提案辦理協(xié)商,重點(diǎn)在一些敏感點(diǎn)、風(fēng)險點(diǎn)、關(guān)切點(diǎn)上強(qiáng)化思想政治引領(lǐng),求同存異、聚同化異,推動各民主黨派、各人民團(tuán)體和各族各界人士形成共識,將黨的主張轉(zhuǎn)化為社會各界的自覺行動。其三,堅持新發(fā)展理念。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,聚焦推動科學(xué)發(fā)展、全面深化改革中的重大問題和群眾最為關(guān)切的問題,發(fā)揮提案辦理協(xié)商在促進(jìn)發(fā)展和助推改革中協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、理順情緒、凝聚人心的積極作用。其四,堅持提升履職效能。主動對接黨委政府的工作重點(diǎn),與黨委政府工作主題統(tǒng)一、步調(diào)一致,樹立履職為民的目標(biāo)取向,積極拓展提案辦理協(xié)商范圍,力求協(xié)商效果最大化,促進(jìn)政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

二是堅持民主協(xié)商、平等議事的原則。政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位和黨委政府相關(guān)部門在開展提案辦理協(xié)商時,地位完全平等,要堅持民主協(xié)商、平等議事的原則。其一,民主協(xié)商。建立提案辦理協(xié)商主體溝通互動制度,在協(xié)商中達(dá)成共識。承辦單位按照讓提案者滿意、人民群眾滿意的基本要求,通過座談、調(diào)研、走訪、電話、信函、網(wǎng)絡(luò)等方式,建立健全辦前有溝通、辦中有協(xié)商、辦后有回訪的制度;提案者積極主動同承辦單位取得聯(lián)系,配合做好提案辦理各項工作。其二,平等議事。協(xié)商的平等性強(qiáng)調(diào)參與主體的平等,并且所有人都有平等的表達(dá)機(jī)會,不存在特殊成員的利益超越其他任何成員利益。

三是堅持求同存異、體諒包容的原則。人民政協(xié)具有廣泛的代表性,這一特點(diǎn)決定了政協(xié)提案內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)各異、建議多樣。各承辦單位要尊重和維護(hù)提案者的權(quán)利,在提案辦理協(xié)商中,按照“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的要求,堅持求同存異、體諒包容的原則。在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義道路的前提下,提案者充分表達(dá)自己的觀點(diǎn),提出可行性建議,經(jīng)民主平等協(xié)商達(dá)成一致意見。協(xié)商民主既反映多數(shù)人的普遍愿望,又吸收少數(shù)人的合理主張;既聽取支持的、一致的意見,又聽取批評的、不同的聲音,促進(jìn)不同思想觀點(diǎn)的充分表達(dá)和深入交流,做到相互尊重、平等協(xié)商而不強(qiáng)加于人,遵循規(guī)則、有序協(xié)商而不各說各話,體諒包容、真誠協(xié)商而不偏激偏執(zhí);形成既暢所欲言、各抒己見,又理性有度、合法依章的良好協(xié)商氛圍,充分調(diào)動社會各界人士的積極性、主動性。

四、完善提案辦理協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制

加強(qiáng)和完善提案辦理協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制,對于提高提案辦理實效,推進(jìn)提案辦理協(xié)商的程序化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)具有重要意義。

一要完善選題協(xié)商機(jī)制。政協(xié)組織在征集提案時,采取邀請黨政有關(guān)部門通報工作情況、提供提案選題等方式;邀請黨政部門參加各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界別、政協(xié)各專委會召開的選題協(xié)商會,就提案選題的主要考慮、側(cè)重方向等進(jìn)行交流協(xié)商,共同做好重點(diǎn)提案選題的統(tǒng)籌工作。提案者選題時應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)單位的溝通協(xié)商,通過調(diào)研、咨詢等方式了解情況,提高選題的針對性和操作性;有關(guān)單位應(yīng)為提案者選題做好咨詢服務(wù)和解釋說明工作。

二要完善立案協(xié)商機(jī)制。政協(xié)提案審查機(jī)構(gòu)按照立案標(biāo)準(zhǔn)審查提案時,對于需要修改完善的提案、并案處理的提案,要及時與提案者溝通協(xié)商,以取得理解與配合;對于不予立案而轉(zhuǎn)為“意見和建議”的,也應(yīng)及時告知提案者,并做好解釋工作。

三要完善交辦協(xié)商機(jī)制。在審查確定承辦單位及提案交辦中,首先要圍繞承辦單位的確定進(jìn)行溝通協(xié)商,尤其是涉及多個承辦單位的提案,確定主辦單位需要加強(qiáng)溝通協(xié)商。對于接收單位認(rèn)為提案不屬于本單位職責(zé)范圍而不能作為承辦單位的,或者雖然作為承辦單位但不應(yīng)作為主辦單位的,應(yīng)在收到提案的規(guī)定期限內(nèi),填報書面文件,說明理由,提出調(diào)整承辦單位的建議,經(jīng)政協(xié)提案審查機(jī)構(gòu)同意后退回,確保有關(guān)單位重新確定承辦單位。同時,在提案交辦協(xié)商時,要探索雙向互動的協(xié)商預(yù)交辦機(jī)制,通過召開預(yù)交辦協(xié)商會、發(fā)送公函和通過網(wǎng)絡(luò)平臺預(yù)交辦等方式,請各承辦單位熟悉提案內(nèi)容,提出辦理意向,經(jīng)充分協(xié)商后,確定主辦單位和會辦單位。

四要完善辦理協(xié)商機(jī)制。加強(qiáng)協(xié)商辦理力度,要做到先協(xié)商后辦理、先協(xié)商后答復(fù)、先協(xié)商后落實。辦理前協(xié)商,承辦單位應(yīng)主動聯(lián)系提案者,聽取對提案辦理的意見建議,及時向提案者通報本單位工作情況,讓提案者知情明政。辦理中協(xié)商,承辦單位應(yīng)及時召開提案辦理協(xié)商會、提案辦理情況通報會、提案現(xiàn)場辦理會等活動,邀請?zhí)岚刚呒案鞣矫鎱⑴c,通報提案辦理進(jìn)度情況,鼓勵參與各方充分發(fā)表觀點(diǎn),坦率務(wù)實交換意見,共同探討解決問題的辦法。辦理后協(xié)商,承辦單位應(yīng)將辦理情況及時通報提案者,聽取他們的意見建議,更好地推動提案建議落地見效。[4]

五要完善遴選與督辦協(xié)商機(jī)制。對反映黨委和政府亟待解決、人民群眾普遍要求改進(jìn)的問題,推動工作有重要作用并具有較強(qiáng)可行性的重點(diǎn)提案,在做好推薦工作前提下,由政協(xié)提案審查機(jī)構(gòu)組織召開有各民主黨派、各人民團(tuán)體、政協(xié)各專門委員會、有關(guān)提案承辦單位參加的重點(diǎn)提案選題協(xié)商會,研究確定重點(diǎn)提案題目,經(jīng)政協(xié)主席會議審定后,以正式文件印發(fā)實施。對年度遴選出來的重點(diǎn)提案,由黨委、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜督辦,邀請?zhí)岚刚吆吞岚赋修k單位代表參加,就提案中的意見和建議深入?yún)f(xié)商,提升協(xié)商層次,起到以點(diǎn)帶面、推動辦理的作用。[5]

六要完善評議考核表彰協(xié)商機(jī)制。每年選擇部分重點(diǎn)承辦單位或重點(diǎn)提案,由政協(xié)組織部分提案者及有關(guān)方面代表參加,對提案辦理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、工作機(jī)制、實際效果等情況開展民主監(jiān)督性質(zhì)的評議考核、走訪檢查活動。在提案辦理年度任務(wù)基本完成后,由黨委、政府秘書長(或主任)代表黨委、政府在政協(xié)常委會上通報當(dāng)年提案辦理情況,提請政協(xié)常委協(xié)商討論,之后將協(xié)商討論意見反饋黨委、政府。同時,政協(xié)在優(yōu)秀提案、提案辦理先進(jìn)單位和先進(jìn)個人評選表彰工作中,加強(qiáng)與提案者和承辦單位的溝通協(xié)商,將提案質(zhì)量、提案辦理成效等作為重要依據(jù),采取雙向評價方式進(jìn)行推選。