河長制與流域生態(tài)環(huán)境治理考察
——以黑龍江省為例

劉治彤，劉 鐵

(1.同濟(jì)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092；2.黑龍江省公安廳 十二處，哈爾濱 150008)

習(xí)近平總書記指出，河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。當(dāng)前，我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題十分突出[1]，河湖水域管理保護(hù)又涉及上下游、左右岸、不同區(qū)域和不同行業(yè)，流域生態(tài)環(huán)境治理問題十分復(fù)雜。全面推行河長制，調(diào)動多方力量協(xié)調(diào)解決各類水問題，對于保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、塑造美麗中國等意義重大。

一、河長制的建立和實施

河長制的建立源于中國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口快速增長過程中出現(xiàn)的水污染和江河“消失”問題。1983年，中國大約有5萬條河流，至2013年，根據(jù)《第一次全國水利普查公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)有2.8萬條河流“消失”，其原因既包括水資源的過度使用，也包括水資源的嚴(yán)重污染。造成江河“消失”和水污染的原因是，這一時期中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展時期，對水資源的管理缺乏經(jīng)驗，在用水、排污、養(yǎng)殖、捕撈、采砂、采礦等方面沒有采取有效治理措施；一些地方侵占河道、圍墾湖泊等現(xiàn)象時有發(fā)生，水資源衰減、水污染惡化等問題成為群眾最為關(guān)注的民生議題之一?！八巧?、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”，為改善水生態(tài)環(huán)境、保障河湖功能永續(xù)利用，河長制管理模式應(yīng)運(yùn)而生。

河長制主要分為以下兩個發(fā)展階段[2]，第一階段：地方試點(diǎn)、起步探索階段。2007年4月，江蘇省無錫市太湖發(fā)生大規(guī)模藍(lán)藻污染問題，事件出現(xiàn)后，無錫市創(chuàng)新推出了“河長制”：從環(huán)境執(zhí)法方面建立和實行河(湖、庫、蕩、氿)長制，從環(huán)境司法方面增設(shè)無錫市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭，并很快成為全國示范城市。隨后，昆明、黃岡、沈陽、大連、周口、長興等地也陸續(xù)推出河長制[3]，至2016年底，已有北京、天津、浙江、江蘇、福建、安徽、江西、海南等8個省市全境實行河長制，16個省市部分實行河長制。

第二階段：頂層設(shè)計、全面鋪開階段。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全國推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》總結(jié)前一階段地方河長制試點(diǎn)做法和經(jīng)驗，厘清規(guī)律性、疑難性和分歧性問題，對河長制推行意義、總體要求、主要任務(wù)、基本原則、組織形式、工作職責(zé)、保障措施等作出明確規(guī)定。從組織形式上，《意見》要求全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制體系，各層級河長由黨委或者政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；從實施對象上，要求覆蓋域內(nèi)全部水資源及相關(guān)生態(tài)環(huán)境；從工作職責(zé)上，要求河長對轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)各部門的河長制履職情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門水資源保護(hù)和水污染防治工作。

按照相關(guān)要求，河長制主要有以下六方面任務(wù)：(1)水資源保護(hù)。全面落實最嚴(yán)格水資源保護(hù)管理制度，嚴(yán)守紅線和底線，加強(qiáng)水資源保護(hù)管理。(2)水污染防治。排查、控制和監(jiān)測入河湖污染源，優(yōu)化和監(jiān)控進(jìn)入河湖排污口的布局和數(shù)量，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理。(3)河湖水域岸線保護(hù)管理。嚴(yán)禁侵占河道和圍墾湖沼，嚴(yán)格水域、岸線等水生產(chǎn)環(huán)境管控。(4)水環(huán)境治理。加大黑臭水體治理力度，保證飲用水水源的潔凈安全，加強(qiáng)河湖岸邊生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)水清岸綠、環(huán)境潔美。(5)水生態(tài)修復(fù)。按照河長制劃定的管理范圍，加強(qiáng)河、湖、林、田、山的系統(tǒng)管理。(6)執(zhí)法監(jiān)管。按照有關(guān)制度，嚴(yán)厲打擊和懲治涉及河湖的違法行為等。

二、河長制在黑龍江省的實踐

黑龍江省水資源豐富，域內(nèi)有黑龍江、烏蘇里江、松花江、綏芬河等多條河流，興凱湖、鏡泊湖、五大連池等眾多湖泊，以及水源豐澤、大小不等的濕地。但是在相當(dāng)長時間內(nèi)，黑龍江省29條主要江河有51.4%的水體受到污染，其中15%的水體受到嚴(yán)重污染，黑龍江省河湖生態(tài)環(huán)境情況不容樂觀。在全國推行河長制管理模式的大背景下，黑龍江省決定全面建立河長制，并形成了“兩市兩局”的實踐經(jīng)驗。

1.河長制工作全面展開。為協(xié)調(diào)解決各類水問題，黑龍江省設(shè)立了涵蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制體系[4]。其中，省級河長(含總河長)15人、市級河長186人、縣級河長1721人、鄉(xiāng)級河長7918人、村級河長25279人、河道警長3500多人，實現(xiàn)了全省河流和湖泊的全覆蓋。同時，成立省、市、縣三級河長制辦公室197個，并出臺三方(市地、農(nóng)墾、 森工)、四級(省、市、縣、鄉(xiāng))、五層(從省到村)網(wǎng)絡(luò)工作方案2263個[5]，覆蓋全省所有縣級行政區(qū)域。

在河長制建立和落實過程中，黑龍江省探索出臺了省、市、縣三級七項工作制度[5]，包括重大河情報告制度、河道警長制度、河道保潔長管理制度、日常監(jiān)管巡查制度、上下游左右岸協(xié)同制度、工作督辦制度和舉報投訴受理制度。同時形成了常態(tài)化、全覆蓋的督查工作機(jī)制，包括多層級日常監(jiān)管巡查、針對突出問題專項巡查、各級河長巡查、多部門聯(lián)合巡查等。

2.“兩市兩局”河長制的實踐經(jīng)驗?！皟墒袃删帧笔侵腹枮I市、佳木斯市、黑龍江海事局、黑龍江(省)測繪地理信息局。其中，哈爾濱市因水而興，境內(nèi)有400多條河流、29萬公頃濕地。2018年，哈爾濱市全面推行河長制，全市設(shè)立河湖長7597人、河道警長884人，市級和18個區(qū)縣(市)工作機(jī)構(gòu)和組織體系全面建立。在河長制建立和落實的同時，哈爾濱市開展了多項專項治理工作，如2019年開展“清四亂”行動，7月完成19條流域面積1000平方公里以上河流及2座1平方公里以上湖泊清理整治任務(wù)[6]；制定和實施城區(qū)46條500米范圍內(nèi)97處河道建設(shè)方案，拆除馬家溝、何家溝、信義溝和阿什河、呼蘭河“三溝”“兩河”河道違建，河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

佳木斯市地處三江平原，域內(nèi)有黑龍江、松花江和烏蘇里江三大水系，江河湖庫384條/座，天然濕地百萬公頃。自全面推行河長制以來，全市共設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長3044人，市、縣、鄉(xiāng)三級河湖警長158人，市、縣兩級河道監(jiān)督長11人，形成了河湖長+河湖警長+河道監(jiān)督長“三長”責(zé)任體系。在河湖保護(hù)和治理中，完善了“6+4”制度，即河湖認(rèn)知六項制度(專門會議、信息報道、信息共享、督導(dǎo)檢查、工作考核、工作驗收)，以及四有制度(有問題、有方案、有反饋、有督辦)。為解決疑難問題，推出了“五圖作戰(zhàn)”方式，即河流分布圖、河湖長作戰(zhàn)圖、砂場分布圖、環(huán)境整治圖、拆遷責(zé)任圖，形成了“一河一檔一策一圖”工作格局。同時，投入6.98億元資金用于水土流失治理、濕地修復(fù)保護(hù)、退耕還濕、砂場整治、拆除河湖違建、清理河湖“四亂”等[7]，并對已完成整改的問題進(jìn)行100%全覆蓋復(fù)查，確保河湖治理取得實效。

黑龍江海事局轄區(qū)水域航道線長點(diǎn)多面廣，航道里程5528公里，內(nèi)含2773公里的中俄界河(湖)，水域環(huán)境復(fù)雜多變；轄區(qū)城市生活飲用水源地、水產(chǎn)養(yǎng)殖場、自然保護(hù)區(qū)等數(shù)量較多；轄區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作極度敏感，水域污染極易造成不良國際影響。為此，黑龍江海事局按照相關(guān)要求，制定了《黑龍江海事局實施河長制工作方案》，要求所屬8個分支海事局、32個海事處全部加入地方河長制組織體系架構(gòu)中。同時，結(jié)合海事工作職能，在轄區(qū)水域內(nèi)建立了三級河(湖)道監(jiān)督長制，以及海事局河(湖)監(jiān)督長辦公室，對江河流域船舶污染進(jìn)行嚴(yán)格管控和科學(xué)治理。近幾年，黑龍江海事局協(xié)調(diào)省環(huán)保廳、省交通運(yùn)輸廳，在全省建立了船舶污染物聯(lián)合監(jiān)管制度，在轄區(qū)內(nèi)積極開展防沉沒、防擱淺、防污染“三防”專項活動并取得顯著成效。

黑龍江(省)測繪地理信息局圍繞全省河長制的“六項任務(wù)”，編制了《河長制“一河(湖)一檔”信息普調(diào)技術(shù)規(guī)程》地方標(biāo)準(zhǔn)，以及省市級河湖長責(zé)任圖、省水系圖、省級領(lǐng)導(dǎo)巡河專用圖等20余類180余幅(套)專題圖件，為河長制落實提供了技術(shù)保障[8]。為配合河(湖)長“清四亂”工作，黑龍江(省)測繪地理信息局研發(fā)了“河(湖)長問題臺賬系統(tǒng)”，使“問題點(diǎn)”能夠準(zhǔn)確定位；編制了呼蘭河干流“清四亂”暫緩銷號問題分布圖，以及肇源縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍堤分布圖、清障圖，確保了“清四亂”工作的順利實施[8]。

三、河長制推行中存在的問題

目前，我國河長制的發(fā)展已進(jìn)入一個新的階段,但仍然存在一些亟待解決的問題，黑龍江省亦不例外。

1.跨區(qū)域河湖治理的合作機(jī)制有待完善。為了推動跨區(qū)域河湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，黑龍江省非常重視與毗鄰區(qū)域的合作，如沈陽、長春、哈爾濱、大連四市之間曾有相關(guān)流域合作機(jī)制，也有松遼委對東北相關(guān)水域的協(xié)調(diào)機(jī)制，更有黑龍江海事局與俄羅斯有關(guān)部門簽署的《預(yù)防、應(yīng)對界河水上突發(fā)事件和信息交流的合作機(jī)制》等相關(guān)文件[9]。但推行河長制之后，跨區(qū)域河湖治理工作仍存在機(jī)制不完善、責(zé)任不明確、配合不緊密等問題，相關(guān)的合作機(jī)制還需要進(jìn)一步細(xì)化和深化。

2.河湖生態(tài)環(huán)境的改善治理任務(wù)依然艱巨。由于河長制的建立和實施，黑龍江省重要干支流河道沿岸綜合整治初見成效，但以下問題仍不容忽視：一是某些流域水質(zhì)嚴(yán)重退化，一段時期、一定范圍內(nèi)的優(yōu)良水體比例還沒有達(dá)到50%；二是黑臭水體整治還有漏洞，某些水體整治之后出現(xiàn)反彈、反復(fù)現(xiàn)象；三是集中整治、清理“四亂”還有難點(diǎn)和死角；四是非法排污、暗道排污、暗流排污、隱性排污還有待治理；五是農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染源、工業(yè)工廠污染源、城市居民污染源還有待加強(qiáng)治理等。

3.河長制實施中的科技助力有待加強(qiáng)。隨著河長制工作的逐步推進(jìn)，其產(chǎn)生的相關(guān)數(shù)據(jù)成倍增長，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析方法已無法體現(xiàn)數(shù)據(jù)的潛在價值，也無法進(jìn)一步提升河長制在水資源管理、水污染防治等方面的管理效能和水平, 如何分析和應(yīng)用新技術(shù)問題隨之而來。

4.河長制實施中的資金投入有待加大。河長制工作既包括治理多年積累的河湖資源、河湖流域污染問題，也要為未來的河湖治理打好基礎(chǔ)；既要整治問題，又要修復(fù)生態(tài)，而治理和修復(fù)工作都需要一定的資金投入。2019年上半年，黑龍江省重要流域的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金達(dá)1.268億元，這些資金在河湖生態(tài)修復(fù)中發(fā)揮了重要作用。今后還需要加大資金投入，以為河長制的長效發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

5.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。從河長制實施來看，其取得顯著成效的關(guān)鍵在于各級黨政負(fù)責(zé)人的積極參與和主動作為，各項制度的實施與推進(jìn)也依賴于地方政府對河湖治理的重視程度，而不是依賴于法律規(guī)范的約束。目前，有關(guān)河湖治理的法律法規(guī)僅有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等，還沒有專門針對河長制的法律體系。鑒于河湖治理和保護(hù)工作的長期性和系統(tǒng)性，加強(qiáng)河長制的法律法規(guī)建設(shè)迫在眉睫。

四、黑龍江省推行河長制的對策建議

河長制推行以來，黑龍江省的河湖生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，也還給人民群眾水清岸綠、整潔優(yōu)美的河湖景觀。然而，河湖問題的解決并非一日之功，還需要因地制宜開展河湖專項整治行動，積小勝為大勝，推動河湖生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。

1.建立跨區(qū)域河湖合作機(jī)制。一是要構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、保護(hù)有力的跨區(qū)域合作機(jī)制，通過合作機(jī)制統(tǒng)籌上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同部門，共同管理和治理跨區(qū)域河湖。二是要統(tǒng)一跨區(qū)域河湖治理目標(biāo)，通過“一河一策”“一湖一策”等推進(jìn)跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)商解決跨區(qū)域河湖水量調(diào)度、水污染糾紛、水環(huán)境治理、水生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笫马?。三是要定期或不定期地通報或發(fā)布跨區(qū)域水污染防治、水環(huán)境治理、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測、專項行動開展、風(fēng)險源分布及防范等情況，通過信息通報與共享，及時應(yīng)對和處置有關(guān)河湖治理問題。

2.持續(xù)改善河湖生態(tài)環(huán)境。一是繼續(xù)采取明察暗訪、群眾監(jiān)督、環(huán)保督查、媒體曝光、集中約談等方式解決水污染、黑臭水體、“四亂”遺留等疑難問題，對各種違法違規(guī)行為要嚴(yán)厲打擊、嚴(yán)肅懲治。二是在整治疑難問題的同時，要將水體污染治理由集中時段整治轉(zhuǎn)為常年常態(tài)治理，由專項整治轉(zhuǎn)為全面治理。三是繼續(xù)做好企業(yè)廢水排放、城鎮(zhèn)生活污水處理、水源地環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等工作，從源頭減少生產(chǎn)生活污染。四是做好全省河湖管理范圍劃界工作，進(jìn)一步明確河長制管理的空間范圍和具體職責(zé)，按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。

3.推進(jìn)河湖智能化管理。一是基于河長制工作要求與目標(biāo)，在河道保護(hù)管理區(qū)域劃定、“一河一檔”“一河一策”數(shù)據(jù)支撐、河湖管護(hù)及生態(tài)環(huán)境常態(tài)化監(jiān)測等方面實現(xiàn)數(shù)字化、動態(tài)化監(jiān)管[10]，進(jìn)一步提升河長制在河湖環(huán)境治理等方面的管理效能。二是充分發(fā)揮“智慧河長平臺”統(tǒng)計查詢、問題處置、預(yù)警預(yù)判等功能，綜合運(yùn)用無人機(jī)、衛(wèi)星遙感對比等技術(shù)手段，全方位全天候監(jiān)測河湖岸線，及時分析匯總河湖岸線集中發(fā)生的問題以及發(fā)生的河段，為河湖水質(zhì)提升、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和河湖岸線開發(fā)利用等提供技術(shù)保障。

4.加大資金支持力度。一是鑒于黑龍江省有中蘇界河，河界中國一岸的水土保持、植被修復(fù)工作任務(wù)艱巨，需要資金數(shù)量較大，應(yīng)爭取向國家有關(guān)部門申請界江生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償資金支持。二是建立長效、穩(wěn)定的河湖管理保護(hù)投入機(jī)制，通過政府購買社會服務(wù)方式，重點(diǎn)保障信息平臺建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測、河湖劃界等工作。三是設(shè)立省級和市(地)級河湖治理專項資金，加大對城鄉(xiāng)水環(huán)境整治、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)等整治項目的資金投入。四是運(yùn)用市場化機(jī)制，積極引導(dǎo)社會資本參與河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作，拓寬河湖治理的資金籌集渠道。

5.構(gòu)建法律保障機(jī)制。一是國家層面應(yīng)將與河湖管理有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌修訂，或者專門出臺有關(guān)河長制的法律法規(guī)，在法律層面進(jìn)一步厘清各級河長的職責(zé)。二是地方層面應(yīng)針對河長制實施中存在的法律保障薄弱環(huán)節(jié)，不斷總結(jié)地方實踐中成功的治水管水經(jīng)驗，使之由政策性文件上升為地方性法規(guī)。三是基于河長制存在的內(nèi)生制度困境，應(yīng)研究構(gòu)建相關(guān)的法律保障機(jī)制和法律協(xié)調(diào)機(jī)制，形成有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的綜合管理模式，為河長制的長久推進(jìn)提供法律保障。