國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)的作用探析

田曉玉

（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新時代黨和國家全面深化改革的總目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，黨的十九屆四中全會出臺了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對如何實現(xiàn)總目標(biāo)進(jìn)行了部署，提出了要求。人民政協(xié)作為我國基本政治制度、作為專門協(xié)商機構(gòu)和重要協(xié)商渠道，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中具有重要價值、發(fā)揮著重要作用。同時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)也對人民政協(xié)提出更高的時代要求。

一、國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)的價值體現(xiàn)

（一）人民政協(xié)是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要助推器

國家治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化包含兩個方面，即國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。[1]從政治層面而言，國家治理體系主要包括作為根本政治制度的人民代表大會制度，作為基本政治制度的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度。而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度本身涵蓋了人民政協(xié)制度。人民政協(xié)是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度為依托的，是我國基本政治制度的重要內(nèi)容，是國家治理體系的重要組成部分。毋庸置疑，人民政協(xié)制度的成熟與定型對實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化具有推動作用，沒有人民政協(xié)制度的成熟與定型，國家治理體系現(xiàn)代化就無法實現(xiàn)。

（二）人民政協(xié)是實現(xiàn)國家治理多元主體參與的重要渠道

國家治理的一個重要特征和重要表現(xiàn)形式就是治理主體多元化，強調(diào)的是不同的治理主體共同參與公眾事務(wù)和社會管理，實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。人民政協(xié)不僅是協(xié)同共治的主體，也是實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治的重要渠道。人民政協(xié)是以界別構(gòu)成為組織特點的，每個界別都有相應(yīng)的民眾基礎(chǔ)。政協(xié)委員則是各個界別的代表，是民眾參與政治的代言人。通過政協(xié)界別，政協(xié)委員可以把分散的、個體式的、自發(fā)的民眾參與轉(zhuǎn)變?yōu)閳F體性的、自覺性的、制度化的政治參與，使社會各界人士廣泛、有序地參與國事，從而滿足多元主體參與國家治理的需要。

（三）人民政協(xié)是實現(xiàn)國家治理民主化的重要支撐

現(xiàn)代國家治理有別于傳統(tǒng)國家管理的根本點在于崇尚民主。國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是治理民主化，即“公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”。[2]社會主義協(xié)商民主是保證人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)人民民主的重要形式。當(dāng)前中國共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的作用。而人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道，是專門協(xié)商機構(gòu)，有著長期的協(xié)商實踐和理論積淀，有著較為完善的協(xié)商制度保障，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中將發(fā)揮著極大的支撐和推動作用。

（四）人民政協(xié)是實現(xiàn)國家治理決策機制現(xiàn)代化的重要途徑

國家治理體系的現(xiàn)代化要求決策機制的現(xiàn)代化，決策機制的現(xiàn)代化體現(xiàn)于決策的科學(xué)化、民主化。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的專門機構(gòu)是我國決策體制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的重要途徑。人民政協(xié)協(xié)商民主是政治協(xié)商，這種協(xié)商涉及了國家和地方的大政方針、重大事項、重要問題及重要人事任免，黨派間的共同事務(wù)等，事關(guān)中國改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。通過人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)，執(zhí)政黨能夠在重大決策和重大問題上充分吸收合理意見和建議，擴大政策決策的民意基礎(chǔ)，避免重大決策失誤的發(fā)生，從而促進(jìn)國家治理決策的科學(xué)化、民主化，促進(jìn)國家朝著治理現(xiàn)代化的軌道持續(xù)發(fā)展下去。

二、國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)面臨的時代要求

人民政協(xié)對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要價值和作用，反過來，國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)也必然對人民政協(xié)提出更高要求，使人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中更好地體現(xiàn)其價值。

（一）國家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)必須建立完善的制度體系

鄧小平就曾指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！比嗣裾f(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，作為專門協(xié)商機構(gòu)必須具有完備的制度體系才能有效地發(fā)揮自身的價值和作用，助推國家治理現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)。因此，習(xí)近平總書記著重強調(diào)，要“把推動人民政協(xié)這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型、發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)的作用作為新時代的新方位新使命?！盵3]當(dāng)前，在國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，人民政協(xié)應(yīng)圍繞其性質(zhì)和功能定位，加快建立健全符合時代要求、具有時代特征、務(wù)實管用、成熟定型的制度程序體系和參與實踐，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，使人民政協(xié)協(xié)商民主規(guī)范、高效。

（二）國家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)必須擁有巨大的包容性

國家治理現(xiàn)代化需要全社會的共同協(xié)商治理，需要多元主體的參與，這要求人民政協(xié)必須具有巨大的包容性，弘揚包容精神，發(fā)揮包容優(yōu)勢。這種包容性一方面要體現(xiàn)在包容多元多樣的社會主體，即要通過界別設(shè)置把不同黨派、不同民族、不同階層、不同信仰、不同團體以及各界人士和各界群眾都吸納到人民政協(xié)中來，使各個黨派、民族、階層以及各界人士在人民政協(xié)中都能擁有本群體的代表。另一方面，要體現(xiàn)在包容多元多樣的利益訴求，最大限度地了解和反映社會不同階層、不同群體的愿望和要求，充分表達(dá)各社會群體的利益訴求，為國家治理提供深厚的民意支撐。

（三）國家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)必須充分體現(xiàn)協(xié)商性

國家治理是民主化的治理，人民政協(xié)是專門協(xié)商機構(gòu)和重要協(xié)商渠道，只有“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程”，才能發(fā)揮好自身的功能作用，滿足國家治理民主化的需要。因此，政協(xié)不僅要在決策前與決策實施中做實政治協(xié)商，也要在履行“民主監(jiān)督”與“參政議政”職能的全過程中開展好協(xié)商。這就要求政協(xié)在協(xié)商過程中一方面必須堅持平等性原則，即協(xié)商的參與者享有平等參與、獲取信息、表達(dá)意見等基本權(quán)利。另一方面要具有“共同商量”的行為，即要有辯論、爭論和詢問的環(huán)節(jié)，要在交換意見、商討切磋中達(dá)成共識。如同習(xí)近平總書記指出的那樣：“社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實實在在的、而不是做樣子的”，[4]要真正做到“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，[5]而不是徒有虛名。

（四）國家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)必須展現(xiàn)很強的履職能力

國家治理既包含以國家制度為核心的治理體系，也包含以制度執(zhí)行能力為標(biāo)志的治理能力，這就要求政協(xié)委員必須具有很強的履職能力。政協(xié)履職的主體是委員，委員的履職能力如何，關(guān)系政協(xié)作用發(fā)揮的效果，關(guān)系國家治理的成效。政協(xié)委員必須“懂政協(xié)、會協(xié)商、善議政，要做到建言建在需要時、議政議在點子上、監(jiān)督監(jiān)在關(guān)鍵處”。[6]“要堅持理論聯(lián)系實際，在履職實踐中提高思想政治水平，悟原理、求真理、明事理，……努力使建言資政更加建之有方、言之有理、資之有效。[7]”這是有效發(fā)揮政協(xié)作用的主體因素。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下影響人民政協(xié)作用發(fā)揮的現(xiàn)實因素

當(dāng)前按照國家治理現(xiàn)代化的要求，人民政協(xié)在制度建設(shè)、界別設(shè)置、協(xié)商效果及履職作用的發(fā)揮等方面還存在有待改進(jìn)的地方。

（一）制度建設(shè)還有待加強

十八大以來，人民政協(xié)協(xié)商民主制度日益完善，但還不能完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要。主要表現(xiàn)在幾個方面：一是精細(xì)化上有待加強。目前制度規(guī)定有些原則籠統(tǒng)。僅拿協(xié)商內(nèi)容而言，相關(guān)文件規(guī)定了政協(xié)協(xié)商民主的內(nèi)容，但幾乎都是用“大政方針”“重要舉措”“重要問題”“重要事務(wù)”等用語，在概念上比較模糊，內(nèi)容不甚明確。二是配套制度保障上有待加強。政協(xié)協(xié)商民主制度的有效實施需要相關(guān)配套制度的配合。目前政協(xié)協(xié)商民主制度缺乏包括知情制度及監(jiān)督制度等一系列相關(guān)的配套保障制度，制約了協(xié)商民主的成效。

（二）界別設(shè)置還有待優(yōu)化

科學(xué)合理的界別設(shè)置才會體現(xiàn)人民政協(xié)的巨大包容性，才能滿足日益廣泛的多元群體參與的需要。目前政協(xié)的界別設(shè)置還存在不盡合理之處，主要體現(xiàn)為：一是界別設(shè)置未能完全體現(xiàn)時代性?，F(xiàn)階段我國在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了深刻變化，涌現(xiàn)出了許多新的社會階層，但有些新的社會階層卻在政協(xié)界別的構(gòu)成中沒有相應(yīng)體現(xiàn)或體現(xiàn)不足，甚至出現(xiàn)“真空地帶”。二是精英委員過多。目前政協(xié)界別的委員構(gòu)成中黨政官員、民營企業(yè)家等精英委員過多，一線從業(yè)人員、弱勢群體等草根委員過少，弱化了這些群體在政協(xié)的政治話語權(quán)。三是交叉重疊，缺乏特色。目前政協(xié)界別設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有按政黨劃分的、有按照團體劃分的、有按照職業(yè)劃分的、有按區(qū)域劃分的、有按民族和宗教信仰設(shè)立的，導(dǎo)致政協(xié)界別設(shè)置有些交叉重疊，特色不突出。

（三）協(xié)商效果還有待增強

十八大以來，隨著社會主義協(xié)商民主逐步推進(jìn)，人民政協(xié)協(xié)商民主的成效日益增強。但某些地方，仍然存在著協(xié)商形式化問題。比如：一些地方黨委、政府決策前主動協(xié)商的意識不強，有時以通報代替協(xié)商、以邀請政協(xié)負(fù)責(zé)同志參加會議代替協(xié)商，對一些重要事項，尚不能做到經(jīng)常協(xié)商；有些地方由于缺乏健全的協(xié)商程序，人民政協(xié)協(xié)商民主僅僅限于咨詢性的政治參與，未形成完整的程序性的政治參與；有些地方政協(xié)的工作總結(jié)、規(guī)劃和研究成果，似乎只給已經(jīng)做過的工作加上一頂“協(xié)商民主”桂冠，或者將“政治協(xié)商”職能轉(zhuǎn)換成“協(xié)商民主”概念而已。[8]

（四）履職能力還有待提升

目前政協(xié)委員的履職能力有很大提升，但還不盡人意。比如：有些政協(xié)委員未能認(rèn)識到自身作用，協(xié)商意識淡漠，參與協(xié)商動力不強；有的政協(xié)委員工作繁忙，所在單位對政協(xié)委員的工作支持也不夠，參與協(xié)商的積極性不高；有些政協(xié)委員雖然對自己行業(yè)比較擅長，但是缺乏參政議政、政治協(xié)商的能力；有些委員學(xué)習(xí)動力不足，在履職過程中不能適應(yīng)發(fā)展需要，工作方法較為落后。上述種種原因，導(dǎo)致在政協(xié)協(xié)商民主過程中，出現(xiàn)了“參會”委員，不發(fā)言、不提案；“好好”委員，歌功頌德，不批評建議；“平平”委員，人云亦云、毫無見解。[9]這極大影響了政協(xié)協(xié)商民主的成效。

四、國家治理現(xiàn)代化視域下充分發(fā)揮人民政協(xié)作用的路徑選擇

在新時代，人民政協(xié)要努力適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的新要求，積極推動自身發(fā)揮更大的作用。

（一）加強制度建設(shè)

要按照國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型。一是完善相關(guān)法律法規(guī)。要進(jìn)一步提高政協(xié)協(xié)商民主的法治化水平，加快人民政協(xié)協(xié)商民主的法治化進(jìn)程。建議在憲法的指導(dǎo)下，以人民政協(xié)章程和相關(guān)文件等為基礎(chǔ)，制定《政協(xié)協(xié)商民主條例》，用法律保障政協(xié)協(xié)商民主的各項事宜。二是細(xì)化制度規(guī)范。要加強制度的細(xì)化和量化，對于協(xié)商內(nèi)容，要進(jìn)一步明晰界定什么是“重要決定”“重大問題”“重要文件和重要情況”，要出臺協(xié)商內(nèi)容的名目清單，實現(xiàn)協(xié)商內(nèi)容的規(guī)范化和制度化，減少歧義和分歧。三是注重程序性制度建設(shè)。要從實際出發(fā)，大膽探索，不斷完善政協(xié)協(xié)商過程中的一系列相關(guān)程序，包括協(xié)商議題的提出和確定、通報情況和聽取意見、及時整理并報送協(xié)商成果、意見建議處理與反饋等程序，通過健全的、可操作性的程序規(guī)則，保證協(xié)商民主健康有序運轉(zhuǎn)。四是完善相關(guān)配套制度。要健全完善知情明政制度，建立健全政協(xié)協(xié)商民主的監(jiān)督保障制度等，強化政協(xié)協(xié)商民主的執(zhí)行力度。

（二）調(diào)整界別設(shè)置

要在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對政協(xié)界別進(jìn)行合理調(diào)整，使政協(xié)真正做到“代表大多數(shù)、兼顧各方面”，體現(xiàn)更大的包容性和代表性。一是增設(shè)新界別。要隨著社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局以及各社會群體在經(jīng)濟社會發(fā)展中的貢獻(xiàn)及規(guī)模，增設(shè)新界別。尤其要考慮把新社會階層整體或部分地納入到新增界別范圍之內(nèi)，使新社會階層人士在政協(xié)中擁有自己的“代言人”，滿足政治參與需求。二是調(diào)整界別比例。要規(guī)范界別構(gòu)成的比例分配,按照界別設(shè)置數(shù)量以及委員總?cè)藬?shù)，計算各界別委員平均比例，統(tǒng)籌分配，要擴大“草根委員”比例，減少“精英委員”，平衡各界別在政協(xié)中的話語權(quán)。三是整合界別設(shè)置。要建立界別設(shè)置的評估制度，規(guī)范、細(xì)化界別設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，整合相似界別，避免出現(xiàn)重復(fù)交叉現(xiàn)象，保持界別鮮明特色。

（三）完善協(xié)商形式

國家治理要求增加人民政協(xié)協(xié)商民主的參與度，既要增加界別設(shè)置的包容性和代表性，還要不斷豐富和創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的實現(xiàn)形式。一是要完善會議協(xié)商形式。要完善全體會議協(xié)商制度、健全專題議政性常務(wù)委員會會議制度、規(guī)范專題協(xié)商會，適當(dāng)增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善雙周協(xié)商座談會制度。在會議協(xié)商時，要保證各方代表都能參與協(xié)商，充分發(fā)表意見。同時還要更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。二是要完善網(wǎng)絡(luò)協(xié)商形式。要運用現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。要建立協(xié)商網(wǎng)站，搭建網(wǎng)上互動平臺，讓黨委政府相關(guān)部門、政協(xié)組織與政協(xié)委員、人民群眾網(wǎng)上互動交流，對國家治理和社會事務(wù)進(jìn)行廣泛討論，加強溝通協(xié)調(diào)，探索解決問題的辦法；建立網(wǎng)上征求民意機制，通過網(wǎng)絡(luò)建立發(fā)帖、跟帖、定期上網(wǎng)對話的機制，或通過QQ、微信、微博等交流方式，讓民意得到充分表達(dá)；推進(jìn)提案網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，將委員提案及辦理情況、回復(fù)情況在網(wǎng)絡(luò)上向社會公布，由委員和群眾在網(wǎng)上評判，提出建議意見。三是要探索新的協(xié)商形式。各級人民政協(xié)要結(jié)合本地實際，積極探索，大膽實踐，不斷創(chuàng)新協(xié)商形式。比如貴州省充分發(fā)揮政協(xié)委員視野開闊的優(yōu)勢，在每年7 月舉行“省長和政協(xié)委員對話座談會”，并形成制度；遵義市落實政治協(xié)商“三在前”要求，打破以往市政協(xié)、人大兩會“套開”的會期安排模式，實行市政協(xié)會提前于人代會之前單獨召開，將“一府兩院”的報告在提交人大通過之前，先由政協(xié)委員對其進(jìn)行協(xié)商，廣泛吸納意見后再提交人代會審議通過；榮縣政協(xié)努力探索“面對式”“開門式”“專題式”“跟蹤式”協(xié)商，廣泛聽取意見。[10]這些形式值得研究和借鑒。

（四）提升履職能力

要進(jìn)一步加強政協(xié)委員的履職能力建設(shè)，使政協(xié)委員真正擔(dān)負(fù)起國家治理現(xiàn)代化的新要求新使命。一是改進(jìn)委員產(chǎn)生機制。目前政協(xié)委員是由各界別協(xié)商、推薦產(chǎn)生的，要考慮這種產(chǎn)生方式的合理性和背后存在的問題，要注重界別群眾在委員產(chǎn)生中的話語權(quán)，提高各界群眾對委員的認(rèn)同度，把好委員“入口關(guān)”。二是促進(jìn)委員履職能力的提升。要注重加強對委員的教育培訓(xùn)，為他們創(chuàng)造學(xué)習(xí)進(jìn)修的機會，幫助他們學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的重大方針政策，了解政協(xié)理論和相關(guān)知識，掌握履職技巧。政協(xié)機關(guān)各工作部門要積極組織委員搞好調(diào)查研究，組織委員深入調(diào)研第一線，及時了解現(xiàn)實情況，找準(zhǔn)存在問題，提出具有針對性、可操作性和決策參考價值的意見建議，讓黨委、政府取之可用、用之有效。同時，政協(xié)委員自身要“不忘初心，牢記使命”，加強學(xué)習(xí)，崇尚學(xué)習(xí)，把學(xué)習(xí)作為自身的政治責(zé)任，“著力提高能力素質(zhì)、保持良好形象、增強委員意識”[11]，要站在全局高度、戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識到自身的責(zé)任和使命，當(dāng)好人民政協(xié)制度的參與者、實踐者、推動者，寫好每年的“委員作業(yè)”，答好時代給出的考卷[12]，不辜負(fù)黨和人民的信任與重托。