高質(zhì)量發(fā)展階段推進(jìn)長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展研究

王 錚 康 杰

（中共福州市晉安區(qū)委黨校，福建 福州 350001；湖南省社會(huì)主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410016）

習(xí)近平總書記在湖南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展上闖出新路子，在構(gòu)建新發(fā)展格局中展現(xiàn)新作為，在推動(dòng)中部地區(qū)崛起和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中彰顯新?lián)?dāng)，奮力譜寫新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的湖南新篇章?！盵1]推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)湖南提出的新要求，也是指導(dǎo)湖南進(jìn)一步改革開放、創(chuàng)新發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)和根本遵循。作為湖南經(jīng)濟(jì)核心增長(zhǎng)極，長(zhǎng)株潭要緊緊抓住進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的歷史性機(jī)遇，主動(dòng)融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略大局，在建設(shè)富饒美麗幸福新湖南中承擔(dān)起示范引領(lǐng)的重任。

一、高質(zhì)量發(fā)展階段長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展面臨的歷史性機(jī)遇

（一）國(guó)家政策的支持

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展是黨中央對(duì)湖南發(fā)展形勢(shì)作出的精準(zhǔn)研判，也是新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奮斗目標(biāo)賦予湖南的新使命，標(biāo)志著湖南在全國(guó)開放發(fā)展進(jìn)程中扮演的角色越來越重要。作為湖南開放發(fā)展的核心區(qū)，長(zhǎng)株潭始終是國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施的主要落腳點(diǎn)和承接處。近年來，長(zhǎng)株潭先后獲得一系列國(guó)家戰(zhàn)略性決策支持，例如，2015 年4 月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立湖南湘江新區(qū)，成為我國(guó)中部地區(qū)首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，為長(zhǎng)沙融入“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，打造“一帶一部” 核心增長(zhǎng)極并引領(lǐng)我國(guó)中部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力；2016 年12 月，長(zhǎng)株潭獲國(guó)家工信部批準(zhǔn)創(chuàng)建中國(guó)制造2025 試點(diǎn)示范城市群，為長(zhǎng)株潭在打造制造強(qiáng)省乃至制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中發(fā)揮積極作用給予了更多的政策支持；2020 年9 月中國(guó)（湖南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式獲批成立，為湖南主動(dòng)融入國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)”格局的形成帶來了前所未有的機(jī)遇。

（二）優(yōu)勢(shì)資源的傾斜

資源在城市群一體化建設(shè)和發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。隨著一系列戰(zhàn)略部署的推進(jìn)和利好政策的落地，在市場(chǎng)主體的資源調(diào)配作用下，長(zhǎng)株潭對(duì)于資源的吸納能力進(jìn)一步增強(qiáng)。一方面，長(zhǎng)株潭作為全省的核心增長(zhǎng)極，以占全省1/7 的國(guó)土面積和22%的人口，創(chuàng)造了超過40%的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，如此高的資源利用效率吸引了全省的優(yōu)勢(shì)資源向長(zhǎng)株潭聚集。另一方面，隨著“一帶一部”戰(zhàn)略定位的持續(xù)推進(jìn)，長(zhǎng)株潭城市群在全國(guó)發(fā)展版圖中的定位更加精準(zhǔn)，無論是承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，還是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)，長(zhǎng)株潭對(duì)于全國(guó)乃至世界資源的聚合能力進(jìn)一步增強(qiáng)。大量資金、先進(jìn)技術(shù)、文化創(chuàng)意資源的涌入以及交通、物流、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提質(zhì)改善，為長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展提供了強(qiáng)大的資源保障。

（三）高端人才的集聚

“人才資源是第一資源”，高端人才聚集既是長(zhǎng)株潭的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是高質(zhì)量發(fā)展給長(zhǎng)株潭帶來的巨大紅利。一方面，湖南省所有的國(guó)家“雙一流” 建設(shè)高校、絕大部分高新技術(shù)類職業(yè)院校、科研院所均布局于長(zhǎng)株潭地區(qū)，為長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展提供了高端技術(shù)型和產(chǎn)業(yè)緊缺型人才支撐。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，長(zhǎng)株潭對(duì)于高端人才的集聚能力越來越強(qiáng)。以省會(huì)長(zhǎng)沙為例，通過“長(zhǎng)沙人才新政22 條” 等一系列人才政策的頒布實(shí)施，自2017 年以來，長(zhǎng)沙市每年人口凈增量均超過20 萬人，其中“全市人才總量從2017 年的110 萬增加到今年（2020 年）年初的150 余萬。在近年全國(guó)城市人口凈流入率、中高端人才凈流入率排行榜中，長(zhǎng)沙均穩(wěn)居全國(guó)前三?！盵2]高端人才的集聚在滿足長(zhǎng)株潭高質(zhì)量發(fā)展需要的同時(shí)，反過來也促進(jìn)了長(zhǎng)株潭的進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。

二、長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

（一）三市之間的行政壁壘和體制機(jī)制障礙依然存在

長(zhǎng)株潭地區(qū)分屬三個(gè)不同的地級(jí)市，行政邊界的劃分使得各行政主體的價(jià)值取向和職責(zé)邊界各有不同。一方面，當(dāng)相互之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，例如在國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選址、大型企業(yè)落戶等方面，各市為保護(hù)自身利益可能會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)搶資源、惡性競(jìng)爭(zhēng)的行為，甚至可能導(dǎo)致地方保護(hù)主義抬頭，逐漸消磨一體化的民意基礎(chǔ)。另一方面，當(dāng)各行政主體的權(quán)責(zé)不明確時(shí)，各市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就難以建立。受傳統(tǒng)行政區(qū)劃的影響，長(zhǎng)株潭三市之間“各掃自家門前雪”的現(xiàn)象依然存在，例如，三市交界處發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀，“斷頭路” 等現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了長(zhǎng)株潭一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

（二）交通樞紐地位不突出，整體性優(yōu)勢(shì)作用發(fā)揮不明顯

從交通資源來看，長(zhǎng)株潭三市雖有京廣——滬昆高鐵、京廣——滬昆普鐵交匯出兩個(gè)鐵路客貨運(yùn)輸?shù)摹包S金十字”，也有中部地區(qū)重要的空港——長(zhǎng)沙黃花國(guó)際機(jī)場(chǎng)，更有由長(zhǎng)沙港、株洲港和湘潭港組成的區(qū)域性內(nèi)河港口群，但是從橫向?qū)Ρ葋砜?，長(zhǎng)株潭的交通樞紐地位并不突出，例如省會(huì)長(zhǎng)沙的交通樞紐地位不及北京、上海、廣州等國(guó)家門戶城市，甚至在中部地區(qū)其綜合交通樞紐地位也要次于武漢、鄭州等國(guó)家中心城市，交通資源優(yōu)勢(shì)并未轉(zhuǎn)換為交通樞紐地位。其中一個(gè)非常突出的因素是長(zhǎng)沙的高鐵、空港、內(nèi)河水運(yùn)以及株洲的鐵路貨運(yùn)、湘潭的旅游交通等優(yōu)勢(shì)并未得到整體性發(fā)揮，三市交通資源整合程度不高，交通領(lǐng)域的“單打獨(dú)斗”替代了“抱團(tuán)式”發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)分配和布局還有待進(jìn)一步優(yōu)化

長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)株潭就是湖南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭，在工程機(jī)械、智能制造、軌道交通、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域具有較大的優(yōu)勢(shì)。由于三市之間原本的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)各不相同，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色較為鮮明。但隨著城市綜合性發(fā)展定位的確立，長(zhǎng)株潭三市均開始加大各類產(chǎn)業(yè)布局、追求產(chǎn)業(yè)門類齊全，使得三市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來越趨同，相同產(chǎn)業(yè)間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇，例如，為追求較高經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)政收入，長(zhǎng)株潭三市不顧已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)的不同，紛紛采取激勵(lì)措施爭(zhēng)取機(jī)電、化工、建材、食品工業(yè)等項(xiàng)目落戶，從而導(dǎo)致三市間產(chǎn)業(yè)分工不明、關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性差，不利于產(chǎn)業(yè)集群的形成。

（四）自主創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力有待加強(qiáng)

長(zhǎng)株潭三市雖然在人才集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是依然面臨著人才基數(shù)多但高端人才少、產(chǎn)業(yè)規(guī)模大但競(jìng)爭(zhēng)力比較弱的難題，離高質(zhì)量發(fā)展的要求還有一定的差距。其主要原因是，一方面長(zhǎng)株潭在創(chuàng)新研發(fā)投入上與國(guó)內(nèi)的北上廣深等城市以及國(guó)外發(fā)達(dá)地區(qū)的差距較為明顯，從而導(dǎo)致自主創(chuàng)新的能力不足，科研攻關(guān)人員的創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)。而另一方面由于在計(jì)算機(jī)通信、人工智能等高新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的核心技術(shù)上長(zhǎng)期依賴于進(jìn)口，從而導(dǎo)致在很多關(guān)鍵性的技術(shù)上出現(xiàn)“卡脖子”問題，相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上難以形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平不均衡

當(dāng)前雖然長(zhǎng)株潭地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，但公共服務(wù)發(fā)展水平的地區(qū)差距并未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到消減。從內(nèi)部對(duì)比來看，長(zhǎng)株潭各市的城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的差距較大，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平均衡發(fā)展還任重道遠(yuǎn)。從外部對(duì)比來看，長(zhǎng)沙市與株洲市、湘潭市在公共服務(wù)發(fā)展水平上也存在不小的差距，例如2019 年長(zhǎng)沙市人均經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到13.79 萬元，遠(yuǎn)高于株洲、湘潭的7.47 萬元和7.8 萬元，由此，三市在公共服務(wù)等民生領(lǐng)域的投入差別明顯，長(zhǎng)沙市在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新建醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、新建義務(wù)教育學(xué)校等方面的投入力度遠(yuǎn)大于株洲市和湘潭市。地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平的不均衡使得大量資源由農(nóng)村向城市，由株潭向長(zhǎng)沙轉(zhuǎn)移，不僅與長(zhǎng)株潭一體化的初衷背道而馳，而且還加劇了地區(qū)間發(fā)展的不均衡。

（六）生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制不完善

長(zhǎng)株潭三市在地理空間上呈“品”字形分布，彼此之間城郊邊緣相距不足25 公里，且有湘江自南向北串起三座城市，可以說長(zhǎng)株潭之間是互融互通、唇齒相依的關(guān)系。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境問題愈來愈成為限制三市發(fā)展的瓶頸問題。由于三市之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部署，“先污染后治理”“上游污染下游治理”的現(xiàn)象依然存在，生態(tài)環(huán)境治理不協(xié)同成為長(zhǎng)株潭三市難以克服的頑疾，不僅嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境治理的效果，而且還給長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展蒙上了一層陰影。

三、高質(zhì)量發(fā)展階段長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展的路徑選擇

（一）破除行政壁壘，完善一體化體制機(jī)制

長(zhǎng)株潭一體化的重點(diǎn)不是行政的一體化，而是經(jīng)濟(jì)的一體化，所以在推進(jìn)一體化建設(shè)中要充分尊重經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。一方面，要進(jìn)一步清理行政壁壘等障礙，重新整合資源、優(yōu)化配置，在堅(jiān)定實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)釋放長(zhǎng)沙發(fā)展的溢出效應(yīng)，從而形成長(zhǎng)沙帶動(dòng)株潭，三市緊密配合、相向而行的發(fā)展格局。另一方面，要理順一體化發(fā)展的體制機(jī)制，著眼于更高層次的開放開發(fā)目標(biāo)，在對(duì)外開放、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大視野下，形成長(zhǎng)株潭三市規(guī)劃對(duì)接、戰(zhàn)略協(xié)同、抱團(tuán)發(fā)展的新模式。

（二）加強(qiáng)城際交通建設(shè)，合力形成門戶型交通樞紐

要充分利用長(zhǎng)株潭三市水陸空一體化的交通資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施布局，完善立體城際交通體系，充分發(fā)揮長(zhǎng)株潭連南接北、承東啟西的地理優(yōu)勢(shì)，形成比肩北京、上海、廣州的門戶型長(zhǎng)株潭交通樞紐。具體而言，要加快推進(jìn)“三干兩軌四連線”的城際交通網(wǎng)建設(shè)，使得三市城市公共交通互聯(lián)互通，從而充分激活長(zhǎng)沙南站、未來長(zhǎng)沙西站兩大高鐵樞紐，盤活株洲西站和湘潭北站的輔助站功能；加快實(shí)施長(zhǎng)沙黃花國(guó)際機(jī)場(chǎng)的東擴(kuò)工程，完善機(jī)場(chǎng)與株洲、湘潭兩市的接駁交通設(shè)施，使之成為中部地區(qū)的門戶空港；加強(qiáng)長(zhǎng)株潭內(nèi)河港口與鐵路貨運(yùn)的分工協(xié)作，打造我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)的鐵水聯(lián)運(yùn)樞紐。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)長(zhǎng)株潭產(chǎn)業(yè)協(xié)同

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，著力筑牢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化?！盵3]長(zhǎng)株潭三市一方面要加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育和壯大新興優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)能帶動(dòng)城市群高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，要加快推進(jìn)長(zhǎng)株潭產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，打破傳統(tǒng)市域觀念束縛，著眼于三市整體來布局產(chǎn)業(yè)鏈。例如，要充分發(fā)揮長(zhǎng)沙的工程機(jī)械、汽車制造、文化創(chuàng)意，株洲的軌道交通、航空裝備，湘潭的鋼鐵裝備、特色旅游等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成三市特色鮮明、錯(cuò)位發(fā)展、互為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（四）加強(qiáng)自主創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)科研創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)

習(xí)近平總書記指出：“自主創(chuàng)新是企業(yè)的生命，是企業(yè)爬坡過坎、發(fā)展壯大的根本。關(guān)鍵核心技術(shù)必須牢牢掌握在自己手里。”[4]要推動(dòng)自主創(chuàng)新，人才是關(guān)鍵。一方面，長(zhǎng)株潭要充分利用高校和科研院所密集的優(yōu)勢(shì)，大力培養(yǎng)創(chuàng)新性人才，通過人才引進(jìn)和自主培養(yǎng)相結(jié)合的方式建立起自主創(chuàng)新人才隊(duì)伍，提升長(zhǎng)株潭的人才競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，要推動(dòng)長(zhǎng)株潭創(chuàng)新人才共享機(jī)制建設(shè)，目前長(zhǎng)株潭地區(qū)高端人才的分布還不均衡，且受行業(yè)、專業(yè)的限制較大，要打造高端人才交流與合作機(jī)制平臺(tái)，引導(dǎo)和支持高端人才針對(duì)核心技術(shù)開展聯(lián)合攻關(guān)，提升人才資源的利用效率。

（五）貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力辦好群眾各項(xiàng)‘急難愁盼’問題?！盵5]推進(jìn)長(zhǎng)株潭一體化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，讓發(fā)展成果更多更廣地惠及廣大人民群眾是推進(jìn)長(zhǎng)株潭一體化的根本目的。一方面，要著力提高長(zhǎng)株潭農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無縫對(duì)接，全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。另一方面，要進(jìn)一步加大對(duì)株洲、湘潭兩市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，聚焦三市間教育、醫(yī)療、就業(yè)公平等人民群眾普遍關(guān)心的問題，推動(dòng)長(zhǎng)沙與株潭間的公共服務(wù)“同城化”進(jìn)程。

（六）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

“綠水青山就是金山銀山”，良好的生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)株潭一體化高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，堅(jiān)決打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)?！盵6]一直以來習(xí)近平總書記都十分關(guān)心和高度重視湖南的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，從“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”,到“守護(hù)好一江碧水”，既是總書記的殷殷囑托，也是新時(shí)代湖南實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的神圣使命。長(zhǎng)株潭共享一片天、共飲一江水，在生態(tài)環(huán)境治理上要建立起更加緊密的協(xié)同機(jī)制，共同守護(hù)好長(zhǎng)株潭“綠心”，在推進(jìn)湘江治理上強(qiáng)化分工責(zé)任與協(xié)調(diào)配合，在改善人居環(huán)境中讓人民共享更多一體化高質(zhì)量發(fā)展成果。