我國(guó)典型國(guó)家級(jí)海洋公園建設(shè)管理的研究與建議

章柳立,陳綿潤(rùn),張勝鵬

(國(guó)家海洋局南海規(guī)劃與環(huán)境研究院 廣州 510300)

0 引言

“綠水青山就是金山銀山”“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”等理念的陸續(xù)提出,更加明確了我國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的方向。黨的十九大以來(lái),機(jī)構(gòu)改革后的自然保護(hù)地新體系正從初步階段步入完善階段,新體系中國(guó)家公園的主體定位更加清晰,國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)也如期開(kāi)展。在世界范圍內(nèi),國(guó)家公園一直是重要的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式之一。各國(guó)政府高度重視國(guó)家公園的建設(shè)和管理,相繼開(kāi)展各種類(lèi)型國(guó)家公園的選劃,開(kāi)展相應(yīng)的保護(hù)和管理。

目前,世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家,如英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家所建立的海洋公園體系成效顯著,得益于民眾具有較高的海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí),也收益于國(guó)家海洋公園體系提供的科教、休憩娛樂(lè)空間。海洋公園模式是解決海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋自然資源開(kāi)發(fā)矛盾的一種重要手段[1]。海洋公園是海洋管理者為了重點(diǎn)保護(hù)特色海洋生態(tài)系統(tǒng)、自然與歷史文化遺跡、獨(dú)特海洋地質(zhì)地貌,同時(shí)適度發(fā)揮生態(tài)旅游功能,所劃定的海洋空間[2]。在我國(guó),海洋公園的劃定與建設(shè)是海洋領(lǐng)域推薦生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手,自2010年以來(lái),我國(guó)政府高度重視并積極推進(jìn)海洋公園的選劃和建設(shè)工作,截至目前已在沿海8個(gè)省(市、自治區(qū))建設(shè)國(guó)家級(jí)海洋公園48個(gè)。十九大以后,海洋保護(hù)區(qū)(含海洋公園)管理工作的職能劃歸國(guó)家林草局。后者根據(jù)新時(shí)代的需要,重新梳理保護(hù)區(qū)體系,建立新的自然保護(hù)地體系,海洋公園納入新體系里的自然公園。

然而,由于保護(hù)地性質(zhì)、保護(hù)對(duì)象、屬地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)構(gòu)改革等原因,國(guó)家級(jí)海洋公園還存在著多方面的管理問(wèn)題。主要有人員機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法力量等方面的不完善,建設(shè)不規(guī)范,空間規(guī)劃布局不合理等問(wèn)題[3]。國(guó)家對(duì)海洋公園的建設(shè)僅參照海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法進(jìn)行建設(shè),也缺乏針對(duì)國(guó)家級(jí)海洋公園規(guī)范建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)。為進(jìn)一步掌握國(guó)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)類(lèi)的海洋公園的建設(shè)及管理的現(xiàn)狀,分析國(guó)內(nèi)外海洋公園建設(shè)背景和開(kāi)展我國(guó)典型國(guó)家級(jí)海洋公園現(xiàn)階段管理情況調(diào)研是很有必要的。因此筆者選取國(guó)內(nèi)2個(gè)典型的國(guó)家級(jí)海洋公園(浙江洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園和廣東省海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園),來(lái)摸清我國(guó)國(guó)家海洋公園的資源環(huán)境特點(diǎn)、功能分區(qū)、制度管理、科學(xué)研究、生態(tài)旅游規(guī)劃等方面的現(xiàn)狀,深入分析國(guó)家海洋公園管理體制存在的問(wèn)題及其原因,將為海洋公園的管理研究提供基礎(chǔ)支撐,更好地為海洋公園的管理提供建議與意見(jiàn)。

1 國(guó)際海洋公園建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)分析

1.1 代表性國(guó)家的建設(shè)狀況

美國(guó)以黃石國(guó)家公園為代表,開(kāi)創(chuàng)了世界上國(guó)家公園建設(shè)的先河[4]。1872年3月1日,《設(shè)立黃石國(guó)家公園法案》被通過(guò),黃石國(guó)家公園正式成立,面積8 983 km2。1916 年,美國(guó)國(guó)家公園服務(wù)局(NPS)創(chuàng)建,自然保護(hù)區(qū)管理工作逐漸向?qū)I(yè)化和規(guī)范化發(fā)展[5]。美國(guó)的國(guó)家公園是以管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的方式進(jìn)行管理[6],建立了監(jiān)督機(jī)制、完善的管理體系和法律體系。該國(guó)家公園體系的確立為美國(guó)人民的生活帶來(lái)極大的改變,給予了美國(guó)人民良好的休憩空間[7]。

澳大利亞國(guó)家公園重視自然保護(hù)[8],首要任務(wù)是保護(hù)自然資源、動(dòng)物棲息地、濕地系統(tǒng)、荒漠半荒漠和海岸自然地貌等動(dòng)植物資源和環(huán)境資源。澳大利亞在建設(shè)國(guó)家公園這方面,每年都會(huì)安排專(zhuān)項(xiàng)資金,由聯(lián)邦政府、州政府或保護(hù)組織募捐等方式出資建設(shè)完善每個(gè)國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施,公園內(nèi)一切人類(lèi)活動(dòng)均沒(méi)有營(yíng)利性創(chuàng)收,實(shí)行收支兩條線為政府資金管理的有效政策[9],以完成保護(hù)任務(wù)為第一要素。

英國(guó)國(guó)家公園最大的特點(diǎn)就是形成以鄉(xiāng)村為主的半自然景觀[10]。英國(guó)成立國(guó)家公園主要目的一是為了保護(hù)與優(yōu)化自然景觀、野生動(dòng)植物和歷史文化遺產(chǎn);二是為公眾提供駐足觀賞和接觸特殊自然景觀的平臺(tái)。20世紀(jì)20年代,英國(guó)開(kāi)始研究國(guó)家公園實(shí)施的可行性,協(xié)調(diào)完善了國(guó)家公園的自然性和生產(chǎn)性、公共和私有性的關(guān)系,形成了較為成熟的國(guó)家公園管理制度。英國(guó)國(guó)家公園主要是以政府資助為主,地方投入和公眾參與輔助管理的方式[11],即由政府直接任命的管理官員和地方行政長(zhǎng)官以及公眾代表會(huì)同相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者組成的國(guó)家公園委員會(huì)實(shí)行管理[12]。國(guó)家公園內(nèi)任何開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)必須獲得國(guó)家公園委員會(huì)的批準(zhǔn)才能開(kāi)展。

日本于1957年頒發(fā)了《自然公園法》,海洋公園屬于自然公園體系的一種類(lèi)型[13],總體面積較小,歸環(huán)境省自然保全局國(guó)家公園處管理[14]。日本自然公園體系含國(guó)立公園、國(guó)定公園和都道府縣立公園3種類(lèi)型[15]。自然公園系統(tǒng)總面積達(dá)5.4萬(wàn)km2,占陸地總面積的14.2%,是日本各地主要的旅游目的地,每年的游客數(shù)量高達(dá)數(shù)億人次[16]。日本海洋公園于1970年后才成立,主要是為保護(hù)美麗的海底景觀和教育目的。日本海洋公園管理體制是比較獨(dú)特的體制,以中央集權(quán)和地方自治相結(jié)合方式進(jìn)行管理,同時(shí)海洋公園周邊的利益相關(guān)者和民間組織也一起參與公園的管理[17]。

韓國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)和管理也是相對(duì)系統(tǒng)且值得借鑒。韓國(guó)國(guó)土面積較小,并且擁有自己獨(dú)特的人文地域文化,與西方國(guó)家公園的管理方式存在較大的差異,形成了自己獨(dú)特的自然人文復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型的國(guó)家公園建設(shè)[18]。1967 年,韓國(guó)智異山國(guó)家公園的設(shè)立[19],是韓國(guó)國(guó)家公園體系的開(kāi)端,這是韓國(guó)建園最早、面積最大的國(guó)家公園。韓國(guó)國(guó)家公園作為“代表韓國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化景觀的地區(qū)”[20],除漢拿山國(guó)家公園和慶州國(guó)家公園以外,其余的國(guó)家公園都由韓國(guó)國(guó)家公園管理局依據(jù)1995年的《自然公園法》負(fù)責(zé)認(rèn)定和管理。公園局最先隸屬建設(shè)部,1998年由環(huán)境部管轄。

1.2 國(guó)際上海洋公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

雖然每個(gè)國(guó)家情況不一樣,管理體系也各有不同,但各管理體系之間還是存在著以下共同點(diǎn)。

1.2.1 立法是管理國(guó)家公園最有效的方式之一

國(guó)家公園的管理首先依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)的、規(guī)范化的管理機(jī)構(gòu),其合法權(quán)益只有依靠法律賦予其地位,因此開(kāi)展海洋公園立法是最有效的管理,從而確定國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)、管理方式等。只有通過(guò)立法,管理機(jī)構(gòu)才可依法有序開(kāi)展相關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、運(yùn)營(yíng)等日常管理工作,進(jìn)而維護(hù)國(guó)家公園的生態(tài)功能和社會(huì)功能。立法,不僅要設(shè)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園法律法規(guī),而且需要層級(jí)較高的部門(mén)來(lái)設(shè)立相關(guān)法律法規(guī),切實(shí)提高立法的有效性。

1.2.2 垂直分布的管理模式是國(guó)家公園管理的保障

無(wú)論是以美國(guó)為代表的“自上而下”型管理體系,以澳大利亞為代表的“社區(qū)共治型管理體系”,還是其他發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的“綜合型管理體系”[21],在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上都有共同點(diǎn),均為垂直分布的管理模式[22]。全國(guó)的國(guó)家公園由上層主管部門(mén)負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌,具體單個(gè)的國(guó)家公園則由下屬部門(mén)負(fù)責(zé)具體事務(wù)。這種垂直分布的管理模式,使得資金籌措、監(jiān)督檢查和日常運(yùn)營(yíng)等均具體落實(shí)到相關(guān)人員,各部門(mén)責(zé)權(quán)明確,保障各項(xiàng)工作順利開(kāi)展。

1.2.3 公眾參與是國(guó)家公園建設(shè)管理的基礎(chǔ)

公眾參與是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展和綜合管理最重要的環(huán)節(jié)之一,是協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的前提條件。明確利益相關(guān)者在國(guó)家公園管理中擔(dān)任的角色和承擔(dān)的責(zé)任,達(dá)成利益相關(guān)者之間的管理共識(shí),是國(guó)家公園管理方面的基礎(chǔ),要達(dá)成公眾參與的共識(shí)是有一定的難度,需要時(shí)間、耐心和資源來(lái)解決。

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)在借鑒各國(guó)管理模式的同時(shí),也要區(qū)分不同國(guó)情不同體系的差異性,照搬模式是不可取的,而是根據(jù)我國(guó)國(guó)情選擇適合我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)和管理模式[23]。

2 我國(guó)海洋公園建設(shè)現(xiàn)狀與背景分析

2.1 我國(guó)海洋公園建設(shè)背景

我國(guó)是海洋大國(guó),海域遼闊、島嶼眾多、資源豐富。在漫長(zhǎng)的海岸線附近,為保護(hù)海洋生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境而設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)像一顆顆璀璨的明珠,在萬(wàn)里海岸線上散發(fā)出耀眼的光彩[24]。我國(guó)在建設(shè)海洋公園之前,主要以海洋類(lèi)的自然保護(hù)區(qū)為主,保護(hù)級(jí)別比較嚴(yán)格,限制了一些具有旅游價(jià)值的海洋資源的發(fā)展。為了平衡開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系,2005年起,我國(guó)建立了首個(gè)國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)后,渤海、黃海、東海和南海地區(qū)紛紛開(kāi)展保護(hù)區(qū)建設(shè)工作,海洋特別保護(hù)區(qū)的發(fā)展得到飛躍式的轉(zhuǎn)變,包括海洋公園。在平衡海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源利用關(guān)系中,海洋公園起到很大的作用,不僅充實(shí)了國(guó)家公園類(lèi)型,更是為廣大人民群眾提供了優(yōu)質(zhì)的親海旅游休憩平臺(tái),有利于沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

2011年,海洋主管部門(mén)批復(fù)了我國(guó)第一批國(guó)家級(jí)海洋公園,分別為山東日照、江蘇海州灣和劉公島、福建廈門(mén)、廣東海陵島和特呈島、廣西茅尾海等。至今,我國(guó)已批復(fù)建立國(guó)家級(jí)海洋公園48處,初步形成了涵蓋多種類(lèi)型的海洋公園體系。

國(guó)家級(jí)海洋公園批準(zhǔn)建立后,公園主管部門(mén)要開(kāi)展總體規(guī)劃,對(duì)公園進(jìn)行規(guī)范化建設(shè),海洋公園的上級(jí)主管部門(mén)每隔一段時(shí)間對(duì)海洋公園的建設(shè)、管理與保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督檢查,包括內(nèi)業(yè)核查、專(zhuān)項(xiàng)督察、人類(lèi)活動(dòng)開(kāi)發(fā)利用檢查等,有利于及時(shí)了解現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題,從而完善和規(guī)范國(guó)家級(jí)海洋公園的管理與建設(shè)。

由于歷史多方面因素,我國(guó)國(guó)家級(jí)海洋公園建設(shè)和研究進(jìn)展一直處于初級(jí)階段,對(duì)比國(guó)外的海洋公園建設(shè)狀況,我國(guó)的國(guó)家級(jí)海洋公園體系仍不夠完善?？傮w上,我國(guó)海洋公園的管理體系缺乏特色,監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)方面以定性為主,缺乏定量研究,管理人員培訓(xùn)不足,管理手段落后[25],制約了我國(guó)海洋公園管理的長(zhǎng)足發(fā)展。

2.2 我國(guó)海洋公園建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)政府高度重視和積極推進(jìn)國(guó)家級(jí)海洋公園的選劃和建設(shè)工作,截至目前已在沿海8個(gè)省(市、自治區(qū))建設(shè)國(guó)家級(jí)海洋公園48個(gè)。截至2017年年底,我國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)地總數(shù)達(dá)11 412處,其中國(guó)家級(jí)3 922處,國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)14處、國(guó)家級(jí)海洋公園48處,保護(hù)對(duì)象達(dá)200余種,覆蓋沿海地區(qū)11個(gè)省(市、自治區(qū)),打造沿海海洋生態(tài)廊道,形成沿海藍(lán)色屏障,保障沿海海洋生態(tài)安全。2019 年起,依據(jù)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,自然保護(hù)地按照管控級(jí)別可分為第一級(jí)別的國(guó)家公園、第二級(jí)別的自然保護(hù)區(qū),以及第三級(jí)別的自然公園三大類(lèi),其中海洋公園屬于自然公園一類(lèi)。

獨(dú)特的海洋景觀加上豐富的海洋資源,為海洋公園的建立提供了有利條件,雖然通過(guò)多年的努力,海洋公園的發(fā)展取得了可喜成績(jī),但仍然存在著問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研分析,我國(guó)海洋公園建設(shè)現(xiàn)狀主要存在以下問(wèn)題。

(1)空間規(guī)劃不盡合理。各地海洋公園事業(yè)發(fā)展不平衡,一些海洋生物多樣性豐富、海洋生態(tài)系統(tǒng)典型的區(qū)域尚未劃入重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。另外,為了發(fā)展生態(tài)旅游,過(guò)度依賴(lài)于發(fā)展適度利用區(qū),例如沙灘和珊瑚礁區(qū)等區(qū)域。

(2)建設(shè)和管理規(guī)范化水平不高。保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,缺少必要的管護(hù)設(shè)施和巡護(hù)設(shè)備。不少海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)集多種職能于一體,設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政管理的管理機(jī)構(gòu)較少。資源環(huán)境底數(shù)不清,科研監(jiān)測(cè)工作沒(méi)有定期開(kāi)展。例如,廣東青澳灣國(guó)家級(jí)海洋公園、海南萬(wàn)寧老爺海國(guó)家級(jí)海洋公園等就存在這樣的問(wèn)題,沒(méi)有針對(duì)海洋公園成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu),海洋公園內(nèi)的界址界樁尚未完善等。

(3)保護(hù)和發(fā)展矛盾突出。海洋公園建設(shè)項(xiàng)目等開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)增多,海洋公園建設(shè)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾未能得到有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如:廣東特呈島國(guó)家級(jí)海洋公園含海島陸域空間,公園平臺(tái)建設(shè)和沙灘整治受到海島陸域利益相關(guān)者的阻撓,海洋公園管理與特呈島紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)的管理之間也存在矛盾;廣西欽州茅尾海國(guó)家級(jí)海洋公園與周邊養(yǎng)殖生產(chǎn)活動(dòng)矛盾較大等。

3 案例研究

3.1 洞頭海洋公園

3.1.1 海洋公園基本情況

2012年12月,洞頭國(guó)家級(jí)海洋公園獲批成立,成為浙江省第一個(gè)國(guó)家級(jí)海洋公園。洞頭海洋公園保護(hù)區(qū)范圍包括了洞頭島東南沿岸、南爿山嶼、北爿山嶼、鹿西白龍嶼及其周邊海域、洞頭東部列島和大瞿島周邊海域及海島,總面積311.04 km2,海域面積295.2 km2。

3.1.2 公園保護(hù)對(duì)象和規(guī)劃分區(qū)情況

洞頭海洋公園的主要保護(hù)對(duì)象為區(qū)域內(nèi)的自然資源,含地質(zhì)地貌景觀、海岸帶生物、鳥(niǎo)類(lèi)資源,以及人文資源包括歷史文化遺跡、海島民俗等。根據(jù)園區(qū)的自然資源條件、環(huán)境狀況、地理區(qū)位、開(kāi)發(fā)利用狀況,并根據(jù)溫州市和洞頭區(qū)發(fā)展的需要,洞頭海洋公園劃分為4個(gè)生態(tài)功能區(qū),即重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)、適度利用區(qū)和預(yù)留區(qū)。

3.1.3 海洋公園建設(shè)與管理現(xiàn)狀

(1)科普宣教與公眾開(kāi)放。海洋公園設(shè)有洞頭海洋生態(tài)文明宣傳教育基地,每年接待大量的來(lái)訪者?；剡€同時(shí)作為浙江省海洋科普教育基地、洞頭區(qū)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新培訓(xùn)實(shí)踐基地、溫州市青少年教育基地、溫州市對(duì)外宣傳采訪基地、中泰海洋技術(shù)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室和海洋藻類(lèi)技術(shù)研發(fā)中心。公園在每年的“6·8海洋宣傳日”都開(kāi)展一系列活動(dòng),著重對(duì)海洋公園進(jìn)行宣傳,印制并分發(fā)宣傳資料并定期舉辦教育活動(dòng)。海洋公園線上宣傳逐步完善,以多種形式宣傳海洋生態(tài)文明與海洋科技知識(shí)。

(2)開(kāi)發(fā)利用管理監(jiān)督和開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)。公園范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)均獲得相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)并定期開(kāi)展檢查。

(3)科研情況。公園日常開(kāi)展常規(guī)科研工作,聯(lián)合高校開(kāi)展海洋公園監(jiān)視監(jiān)測(cè)調(diào)查,委托相關(guān)海洋站開(kāi)展海洋公園環(huán)境監(jiān)測(cè)。

3.1.4 海洋公園旅游現(xiàn)狀

洞頭海洋公園總面積為311.04 km2,陸地面積15.77 km2,已建主要景區(qū)包括:半屏山景區(qū)(0.95 km2)、中普陀(0.11 km2)、仙疊巖景區(qū)(1.71 km2)、東沙景區(qū)(0.6 km2),零散的旅游活動(dòng)區(qū)面積約5 km2[26]。公園已建景區(qū)年游客容量約為308萬(wàn)人次,以此為標(biāo)準(zhǔn),公園在總規(guī)劃時(shí)設(shè)置了年游客人數(shù)控制數(shù)不高于300 萬(wàn)人次,以免超出旅游承載能力而影響海洋生態(tài)質(zhì)量。海洋公園旅游線路根據(jù)游覽時(shí)間和游覽特色的不同,分為半日特色游、一日精華游和多日“深?！本C合游。3.1.5 存在問(wèn)題

洞頭海洋公園尚存在以下幾個(gè)問(wèn)題:①機(jī)構(gòu)人員配置問(wèn)題,現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)人員缺乏,管理制度有待深入落實(shí);②能力建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)問(wèn)題,由于項(xiàng)目投入大,洞頭地方財(cái)政緊張,地方配套資金缺口較大,規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯緩;③海洋公園對(duì)外宣傳問(wèn)題,海洋宣傳教育基地?cái)?shù)量不足,尚未建立海洋公園官方網(wǎng)站和制訂常態(tài)化宣傳方案,大眾媒體宣傳投入較少。

3.2 廣東省海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園

3.2.1 海洋公園基本情況

2011年5月,廣東海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園獲批成立,位于廣東省陽(yáng)江市海陵島南部,總面積19.27 km2,陸地面積約1.37 km2,海域面積約17.90 km2。

3.2.2 主要保護(hù)對(duì)象及功能分區(qū)狀況

海陵島海洋公園主要保護(hù)對(duì)象包括:海洋生物和珍稀瀕危野生生物,如鯨類(lèi)、中華白海豚、中國(guó)鱟、綠海龜、玳瑁、太平洋麗龜、文昌魚(yú)、黃唇魚(yú);古代海上絲綢之路海域;水下歷史遺跡等。

廣東海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園分為5個(gè)生態(tài)功能區(qū),包括:重點(diǎn)保護(hù)區(qū),面積3.67 km2;生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū),面積4.03 km2;適度利用區(qū),面積4.87 km2;濱海休閑度假區(qū),面積2.32 km2;預(yù)留區(qū)面積2.38 km2。

3.2.3 海洋公園管理現(xiàn)狀

2011年9月,經(jīng)陽(yáng)江市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)同意在陽(yáng)江市海陵島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)業(yè)與海洋漁業(yè)局加掛廣東省海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園管理局牌子;2015年7月,經(jīng)陽(yáng)江市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)同意陽(yáng)江市海陵島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)獨(dú)立設(shè)置海洋與漁業(yè)局,并加掛廣東省海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園管理局牌子。管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置了多個(gè)科室,尚缺專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。

根據(jù)海洋公園管理局提供的材料,成立海洋公園以來(lái),通過(guò)閘坡海監(jiān)大隊(duì)對(duì)海洋公園開(kāi)展了海上巡查及海岸監(jiān)護(hù),由于辦公場(chǎng)所的限制,海域視頻監(jiān)控設(shè)備尚未建設(shè),日常管護(hù)尚未形成常態(tài)化,管護(hù)不力,巡護(hù)檔案不完整。

3.2.4 海洋公園科普宣教現(xiàn)狀

海陵島國(guó)家級(jí)海洋公園每年定期開(kāi)展線下海洋科普活動(dòng),如在全國(guó)海洋日開(kāi)展大型宣傳活動(dòng),發(fā)放《海洋災(zāi)害科普手冊(cè)》《海洋氣象》等宣傳材料。

3.2.5 存在問(wèn)題

經(jīng)調(diào)研總結(jié),海陵島海洋公園尚存在以下幾個(gè)問(wèn)題:①管理機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)尚不完善,海洋公園相應(yīng)的保護(hù)管理制度還有待制訂與完善,管理體系尚未健全;②管理人員稍顯不足,尤其是高學(xué)歷專(zhuān)業(yè)人才的欠缺,使得管理和科研監(jiān)測(cè)工作難以展開(kāi);③基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)設(shè)施和辦公設(shè)施設(shè)備還需完善,尚未有建設(shè)界樁、界碑等工程;④未開(kāi)展海洋公園常規(guī)監(jiān)測(cè)工作,不掌握生態(tài)環(huán)境及主要保護(hù)對(duì)象保護(hù)情況;⑤對(duì)海洋公園的宣傳力度不夠,公園內(nèi)缺乏介紹海洋公園和保護(hù)對(duì)象的宣傳牌、宣傳欄和線上宣傳教育活動(dòng),使得廣大群眾對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)認(rèn)識(shí)途徑有限。

4 海洋保護(hù)區(qū)類(lèi)的海洋公園調(diào)研工作的思考

經(jīng)過(guò)對(duì)浙江省洞頭海洋公園和廣東省海陵島海洋公園的調(diào)研和深入了解,兩個(gè)海洋公園在建設(shè)和管理上存在很多共同優(yōu)勢(shì),在海洋公園的建設(shè)和管理上值得學(xué)習(xí)。

(1)“政府主導(dǎo)、社區(qū)共管”的管理模式。政府尤其是頂級(jí)海洋公園主管部門(mén)應(yīng)抓大放小,重在開(kāi)展管理體系建設(shè)和專(zhuān)項(xiàng)資金撥付,而避免干預(yù)日常管理事務(wù),以協(xié)議的方式將公園日常運(yùn)營(yíng)工作由公園所在社區(qū)、村莊和游客具體實(shí)施。

(2)海洋公園界址明確和功能分區(qū)合理。兩個(gè)公園均有比較明確的界址范圍和功能分區(qū),公園管理處在海洋公園路域范圍內(nèi)設(shè)置了界樁,明確標(biāo)注了海洋公園的各邊界坐標(biāo)點(diǎn)和功能分區(qū)范圍,嚴(yán)格界定了海洋公園的范圍以及保護(hù)區(qū)域,對(duì)保護(hù)對(duì)象的保護(hù)設(shè)施建設(shè)十分完善。

(3)有較好的科研合作。兩個(gè)公園均與當(dāng)?shù)剌^好的科研院校開(kāi)展了科研合作關(guān)系,共同監(jiān)管公園內(nèi)的生態(tài)景觀的保護(hù),開(kāi)展科研合作研究,這對(duì)海洋公園內(nèi)景觀和動(dòng)植物的保護(hù)非常有利,也在一定程度上提升了海洋公園的知名度。

5 管理建議

國(guó)家級(jí)海洋公園的建設(shè)與發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)管護(hù)為基礎(chǔ),陸海統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃,逐步按照科學(xué)性和規(guī)范化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高管理水平,加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與生態(tài)修復(fù),提高海洋生物多樣性的管護(hù)能力,倡導(dǎo)公眾參與,提高全民海洋保護(hù)意識(shí),促進(jìn)海洋公園所在區(qū)域的海洋生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

(1)完善海洋公園相關(guān)的法律法規(guī),理順保護(hù)區(qū)的管理體制。海洋公園雖可參照現(xiàn)有的海洋環(huán)境保護(hù)、海島保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)等法律法規(guī)進(jìn)行參照管理,但是由于海洋公園兼具保護(hù)與開(kāi)發(fā)的特殊性,針對(duì)海洋公園管理的規(guī)定條例尚屬空白,不足以滿足依法管理的需求。因此,建議國(guó)家公園體制建設(shè)配套制度的研究,開(kāi)展保護(hù)區(qū)管理體系的評(píng)估,推動(dòng)海洋公園的立法管理,依法界定海洋公園的管理體制、管理辦法,明確財(cái)政投入、公眾參與、監(jiān)視監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理和效益評(píng)估等機(jī)制。

(2)建立完善的海洋公園管理機(jī)構(gòu),創(chuàng)新海洋公園管理模式。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),自上而下建立相應(yīng)級(jí)別的管理機(jī)構(gòu),在此基礎(chǔ)上解決管理人員編制問(wèn)題,逐步完善海洋公園內(nèi)部管理制度。創(chuàng)建特色的經(jīng)營(yíng)與管理相協(xié)調(diào)的管理模式,避免管理機(jī)構(gòu)過(guò)于看重經(jīng)營(yíng)利益,從而忽視了保護(hù)[27],開(kāi)辟特許經(jīng)營(yíng)模式,在保障海洋公園的保護(hù)職能的基礎(chǔ)上,讓有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)營(yíng)主體最大程度發(fā)揮海洋公園的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值[28]。

(3)強(qiáng)化監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè),提高信息化科學(xué)化管理技術(shù)水平。開(kāi)展保護(hù)對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)[29]和生態(tài)環(huán)境評(píng)估是保護(hù)區(qū)管理的基本需要。在海洋公園的適度利用區(qū)內(nèi)開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)取決于環(huán)境容量和資源承載力,后者需要通過(guò)基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)測(cè)算和評(píng)估[2]。因此,必須定期對(duì)公園進(jìn)行規(guī)范的生態(tài)環(huán)境和保護(hù)對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作,并在環(huán)境容量檢出上,嚴(yán)格控制進(jìn)入園區(qū)進(jìn)行生態(tài)旅游的人數(shù)。在現(xiàn)有海洋公園監(jiān)測(cè)工作的基礎(chǔ)上,充分利用高精度衛(wèi)星遙感技術(shù),不斷拓展海洋公園監(jiān)測(cè)手段,逐步建立海洋公園衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)機(jī)制,形成覆蓋面廣的海洋公園現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)相互結(jié)合、相互補(bǔ)充的海天一體化監(jiān)測(cè)體系,實(shí)現(xiàn)快速、實(shí)時(shí)掌握海洋保護(hù)區(qū)生境與主要保護(hù)對(duì)象或保護(hù)目標(biāo)動(dòng)態(tài)變化狀況,建立信息檔案,提高工作效率與監(jiān)管效能,實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋公園的全方位管理。

(4)加強(qiáng)執(zhí)法裝備的建設(shè)規(guī)劃,提高依法行政的管理水平。通過(guò)加強(qiáng)與完善執(zhí)法裝備建設(shè),統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)力,在海洋公園內(nèi)形成一支依法執(zhí)法的管理執(zhí)法隊(duì)伍,解決海洋公園無(wú)執(zhí)法權(quán)或與海監(jiān)、漁政聯(lián)合執(zhí)法沒(méi)有處罰權(quán)的問(wèn)題,為海洋公園環(huán)境和保護(hù)生態(tài)與生物奠定良好的執(zhí)法基礎(chǔ)。

(5)對(duì)公園原住民實(shí)施相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。由于國(guó)家海洋公園的設(shè)立,園區(qū)內(nèi)的原住民到傳統(tǒng)漁場(chǎng)進(jìn)行作業(yè)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)受到限制,經(jīng)濟(jì)收入受到明顯的影響[2],為保證人與自然和諧共存,進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是必要的[18]。如果沒(méi)有相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,公眾參與則很難實(shí)現(xiàn),如果原住民極力反對(duì)海洋公園的設(shè)立,不利于海洋公園對(duì)海洋資源的保護(hù)職能,日常管理工作難以推進(jìn),進(jìn)而使區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益受到嚴(yán)重?fù)p害。相反,更多讓原住民參與到海洋公園的建設(shè)與管理之中,會(huì)增加原住民對(duì)海洋公園的認(rèn)同感與歸屬感[2]?？赏ㄟ^(guò)協(xié)助公園管控、管護(hù)等工作吸引原住民參與就業(yè),通過(guò)開(kāi)展相關(guān)生態(tài)旅游活動(dòng),使其繼續(xù)從事與海洋相關(guān)的職業(yè),從而解決人類(lèi)開(kāi)發(fā)與海洋保護(hù)的矛盾問(wèn)題,并協(xié)助增加用于公園自身的建設(shè)與維護(hù)的經(jīng)費(fèi)收入。

(6)創(chuàng)新宣傳模式,發(fā)揮宣傳載體作用。海洋公園既具有休閑娛樂(lè)的功能,同時(shí)也具備保護(hù)和教育的性質(zhì),公園的游客量較大,因此在海洋公園內(nèi)通過(guò)科普長(zhǎng)廊、教育示范基地、視頻、展板等多種形式大力宣傳海洋生態(tài)保護(hù)的意義及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用,可以起到很好的開(kāi)展海洋相關(guān)法律法規(guī)和科普知識(shí)宣傳活動(dòng)的效果,將海洋公園作為一種宣傳載體與活動(dòng)平臺(tái),推動(dòng)一系列海洋保護(hù)科普活動(dòng)的開(kāi)展,將大大提高公眾對(duì)海洋公園建設(shè)重要性的認(rèn)同和支持,讓熱衷于海洋生態(tài)旅游的游客更加熱愛(ài)海洋生態(tài)保護(hù)。

(7)善于學(xué)習(xí)借鑒,加強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)外合作。為加強(qiáng)海洋公園的管理運(yùn)營(yíng)能力,應(yīng)積極推進(jìn)國(guó)際交流與合作。積極吸引國(guó)際慈善基金,引進(jìn)國(guó)際管護(hù)技術(shù)力量支持,重度參與國(guó)際間科研合作項(xiàng)目[27],吸收先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)海洋公園的管理和建設(shè)有一定的借鑒意義。國(guó)內(nèi)各個(gè)海洋公園之間也可以經(jīng)常舉辦一些交流學(xué)習(xí)活動(dòng),相互借鑒,取長(zhǎng)補(bǔ)短,推動(dòng)和嘗試與我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)海洋公園合作,抑或是組織相關(guān)專(zhuān)家到美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家進(jìn)行考察,吸取經(jīng)驗(yàn)。