“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析

張曉瑜，秦前紅

（1.武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430000；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430000）

一、“法多元主義”視角下的黨內(nèi)法規(guī)屬性辨析

“法多元主義”是與“國家法中心主義”相對(duì)立的概念，其核心觀點(diǎn)便是主張當(dāng)今中國的法規(guī)范體系不是法律多元，而是法多元?！皣曳ㄖ行闹髁x”與馬克思主義法學(xué)觀緊密聯(lián)系在一起。中國法理學(xué)教科書中所闡釋的馬克思主義法定義通說認(rèn)為：“法是由國家制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，反映統(tǒng)治階級(jí)意志或人民意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的行為規(guī)范體系?！雹龠@種法定義將法與國家緊緊捆綁在一起，體現(xiàn)出濃厚的“國家法中心主義”情懷。參照馬克思主義法定義來看，黨內(nèi)法規(guī)顯然不是法，這對(duì)中國法學(xué)界的影響可謂是根深蒂固，甚至使得一些學(xué)者對(duì)將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇持反對(duì)態(tài)度。

不過，在黨內(nèi)法規(guī)屬性研究當(dāng)中，有不少學(xué)者對(duì)“國家法中心主義”持明顯的批判態(tài)度，最具有代表性的觀點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)是軟法。軟法論者認(rèn)為“國家——控制法范式雖然長期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中”②，“現(xiàn)代法的范疇不僅包括國家法，而且包括社會(huì)法和國際法；不僅包括硬法，而且包括軟法。剖析‘黨內(nèi)法規(guī)’的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法，而非國家法和硬法”③，“否定黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性與中國法學(xué)界將法與國家捆綁在一起的狹隘法定義影響是分不開的，應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)法定義進(jìn)行修正，以體現(xiàn)公共意志和公共強(qiáng)制力”④。從軟法論者的論述中不難看出，這是對(duì)傳統(tǒng)法學(xué)研究對(duì)象的突破。因?yàn)閭鹘y(tǒng)法學(xué)研究的對(duì)象顯然是國家法律這種典型的法現(xiàn)象，這種突破主要體現(xiàn)在嘗試通過某種理論或角度來擴(kuò)大法的概念，以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，從而在法概念上為黨內(nèi)法規(guī)的法屬性提供正當(dāng)性論證基礎(chǔ)。有學(xué)者將擴(kuò)大法的概念這種方法論稱為“廣義法概念論”，并指出這種觀點(diǎn)通過對(duì)法概念做擴(kuò)大解釋使黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性，包括軟法理論、“法”與“法律”的區(qū)分和“法律多元主義”三種論證進(jìn)路⑤。亦有學(xué)者在黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證中指出，“無論是軟法理論，還是不成文法理論，都是基于對(duì)國家法中心主義的批判而主張公共治理背景下的法律多元，所運(yùn)用的方法具有相似性，都是從社會(huì)法學(xué)的角度擴(kuò)展了‘法’的概念”⑥。這實(shí)際上是對(duì)擴(kuò)大法的概念和“法律多元主義”的誤讀，應(yīng)當(dāng)澄清。首先，擴(kuò)大法的概念以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇僅僅是手段，而并非以使黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性為目的，其真實(shí)目的應(yīng)是對(duì)不同法規(guī)范間的功能和效力差別進(jìn)行更好的研究。其次，“法律多元主義”并非廣義法概念論中的一種思維邏輯，“法律多元主義”始終沒能跳出“法律”概念的窠臼。正如劉作翔所指出的“法律多元主義”的核心思想認(rèn)為，在一個(gè)國家和社會(huì)同時(shí)并存著多種法律形式，這些法律形式在一定條件下可供人們適用?！胺啥嘣髁x”其實(shí)是另外一種變相的法律中心主義的表達(dá)，它將不同性質(zhì)的規(guī)范種類都定性為法律，或使之具有法律性⑦。再次，在廣義法概念與狹義法概念相區(qū)分的邏輯框架內(nèi)，可以觀察到其中所體現(xiàn)出的應(yīng)是一種“法多元主義”思維邏輯，即“法”的表現(xiàn)形態(tài)不僅有國家法律，還有很多其他的法規(guī)范，其中就包括了中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)。

秉持“法多元主義”思維邏輯，我們認(rèn)同將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，將其視為一種法規(guī)范并對(duì)之屬性加以研究。“屬性”一詞，現(xiàn)代漢語詞典基本釋義為事物本身所具有的性質(zhì)、特點(diǎn)與關(guān)系等。就黨內(nèi)法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性指的是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)這種法規(guī)范所表現(xiàn)出的性質(zhì)、特點(diǎn)與關(guān)系等的抽象性與概括性表達(dá)。在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性研究的文獻(xiàn)資料中，有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)的特殊性主要體現(xiàn)在其自身所具有的三種規(guī)范屬性，即：‘政策’屬性、‘道德’屬性和‘軟法’屬性?！雹嘣偃缬袑W(xué)者認(rèn)為，“規(guī)范具有‘抽象性’‘普遍性’‘反復(fù)適用性’‘公開性’等一般規(guī)范屬性。作為一種社會(huì)規(guī)范，黨規(guī)也必然具有此特征。黨規(guī)是與國家法律并行的一種‘明規(guī)范’，其規(guī)范性來源具有直接強(qiáng)制力，這使得黨規(guī)具有了部分‘法性’，而與道德、宗教明顯區(qū)別”⑨。我們認(rèn)為，從法規(guī)范意義上講，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范實(shí)質(zhì)上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，在規(guī)范形式上是為法規(guī)，探究黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性必須回歸探究黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范本身。

2012年制定實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念作出如下定義：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念作出了新的界定，在第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！睂?duì)比之下可以看出，修正后的黨內(nèi)法規(guī)概念的內(nèi)涵與外延進(jìn)一步明確，其中在規(guī)范內(nèi)容的表述上將“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”。這體現(xiàn)出《制定條例》的修訂對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的準(zhǔn)確把握，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)不僅僅規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員的行為，還間接或者直接規(guī)范諸多非黨主體的行為。這實(shí)際上是《制定條例》在規(guī)范層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了一種新的分類，即黨內(nèi)法規(guī)可以分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。這種新的分類可作為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性進(jìn)行探討的類型化分析框架。

二、黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分及其治理功能

黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分是建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要基礎(chǔ)，其類型劃分應(yīng)當(dāng)以新修訂的《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的再定義為基準(zhǔn)。通過對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的更深層次上的理解，黨內(nèi)法規(guī)可以被劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。在此分析的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)中，無不彰顯其國家治理與黨內(nèi)治理的中國特征。也正是基于此，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范功能定位上并非簡單地規(guī)范活動(dòng)或行為，而應(yīng)是規(guī)范治理，突顯出黨內(nèi)法規(guī)在中國政治與法治秩序定型中的獨(dú)特價(jià)值。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分

2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！逼渲小霸跈M向調(diào)整領(lǐng)域上，‘1’是指黨章，‘4’是指按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則形成的4 大制度板塊，即黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”⑩。按照規(guī)范主體、行為和監(jiān)督保障的邏輯對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行類型劃分在一定程度上彰顯了黨內(nèi)法規(guī)體系架構(gòu)的科學(xué)性與規(guī)范性。但以此為依據(jù)所確立的黨內(nèi)法規(guī)基本類型并不能很好地闡釋部分黨內(nèi)法規(guī)的屬性。以2019年中共中央印發(fā)的新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）為例，按照規(guī)范主體的劃分依據(jù)，黨組作為黨的組織的一種重要組織形式，《黨組工作條例》自然屬于黨的組織法規(guī)制度，規(guī)范的是黨組的設(shè)立、職權(quán)與職責(zé)等內(nèi)容。但黨組作為黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他非黨組織中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以規(guī)范主體為依據(jù)將《黨組工作條例》歸為黨的組織法規(guī)制度未免失之簡單。因?yàn)辄h組是聯(lián)系黨與政府、黨與社會(huì)、黨與人民的重要橋梁，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重要途徑。所以有不少學(xué)者對(duì)《黨組工作條例》的屬性作了進(jìn)一步探討。

在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》中，有如下表述：《制定條例》第四條第（一）項(xiàng)“黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)”基本對(duì)應(yīng)黨的組織法規(guī)。由其中“基本對(duì)應(yīng)”一詞可見一斑。因此，也有不少學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分提出了一些新的觀點(diǎn)。比如李軍提出“可以將黨內(nèi)法規(guī)分為黨章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門和其他法規(guī)部門五類”。再如施新州提出，“‘黨內(nèi)法規(guī)’作為中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)維持其政治生活和在黨外參與并引領(lǐng)公共生活的重要憑借，屬于廣義法的范疇，可分為三個(gè)基本類型：一是黨員管理類，二是組織管理類，三是政治管理類”。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分可以以《制定條例》第二條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的界定為基準(zhǔn)，即黨內(nèi)法規(guī)可分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于這種類型劃分，有學(xué)者曾深刻地指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)與黨的建設(shè)類黨規(guī)的類型劃分，如同公法私法的區(qū)分對(duì)法律體系的基礎(chǔ)性意義，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)同樣具有基礎(chǔ)性意義”。

不過，以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行新的分類需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)進(jìn)行更深層次上的理解。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)從動(dòng)態(tài)層面來看，是一種活動(dòng)狀態(tài)。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，在中國這種特殊的政治背景下，需要作廣義上的理解，即黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)指的是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)。在中國的政治現(xiàn)實(shí)中，中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，具有領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性和功能。從根本上講，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)在地包含了執(zhí)政的，但是，在中國共產(chǎn)黨治國理政的活動(dòng)中，“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”是具有不同內(nèi)涵的，其活動(dòng)的空間也是有區(qū)別的，因而，不能把“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”混為一談，更不能把二者簡單等同起來。在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，黨組織居于主體地位，而在黨的執(zhí)政活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則居于主導(dǎo)地位。是故，“可以把黨的執(zhí)政看作黨對(duì)國家的一種特殊形式的領(lǐng)導(dǎo)”。廣義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)則包括黨的執(zhí)政活動(dòng)。對(duì)于黨的建設(shè)活動(dòng)，基于中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)，需要作狹義上的理解。《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《章程》）第十八條明確黨的建設(shè)包括黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，其中既包含了黨的組織工作、紀(jì)律檢查工作等黨的建設(shè)活動(dòng)，也包含了黨的群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)?？梢姡墩鲁獭分械摹包h的建設(shè)”是一個(gè)比較寬泛的概念。黨的十九大報(bào)告在新時(shí)代黨的建設(shè)總要求中指出“黨的建設(shè)”包括黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)和反腐敗斗爭七個(gè)方面內(nèi)容，進(jìn)一步明晰了“黨的建設(shè)”的外延，即狹義上的黨的建設(shè)活動(dòng)主要包括上述七方面活動(dòng)。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)從靜態(tài)層面上來看，是一種關(guān)系狀態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)靜態(tài)反映的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，在此種黨務(wù)關(guān)系的主體中，一方必須是黨組織，而另一方則是非黨組織、黨員及其他主體。黨的建設(shè)活動(dòng)則靜態(tài)反映的是黨內(nèi)主體之間的黨內(nèi)關(guān)系，此種黨務(wù)關(guān)系的主體各方都是黨組織或者黨員。

基于對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的理解，可進(jìn)一步推導(dǎo)出在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大場域中，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范類型可以劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。不過，當(dāng)下意欲精準(zhǔn)區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)間的界限在理論和實(shí)踐中都比較困難。因?yàn)?，有不少基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，也調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。這里同樣以《黨組工作條例》為例，通過閱讀其規(guī)范文本內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，其既有規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)方面的規(guī)定，也有規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)方面的規(guī)定。所以，《黨組工作條例》并不屬于純粹的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)或者黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，而是一種混合性黨內(nèi)法規(guī)。但是，黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系與黨內(nèi)關(guān)系調(diào)整界限上的部分重合并不能否定黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)劃分的重要意義?，F(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度體系正處于加速完善期，待到建黨100 周年形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系之后，以更加成熟的制定技術(shù)為支撐，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化方向發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)劃分的重要意義必能更好地凸顯出來。比如，以調(diào)整黨組織為主體的黨內(nèi)法規(guī)可進(jìn)一步細(xì)化為黨的組織領(lǐng)導(dǎo)類和黨的組織建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，從而將黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系與黨內(nèi)關(guān)系區(qū)分開來，以實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)屬性的準(zhǔn)確定位。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的治理功能

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，一般認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將其功能定位于規(guī)范活動(dòng)或行為上，意指“黨內(nèi)法規(guī)在功能上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”或者是“黨內(nèi)法規(guī)在功能上屬于行為規(guī)范”。但規(guī)范活動(dòng)或行為僅僅是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范指向的具體體現(xiàn)，并不能很好地揭示黨內(nèi)法規(guī)的功能定位。因此，有不少學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的功能作了進(jìn)一步探討，并鮮明地指出黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范和限制權(quán)力的功能。侯嘉斌認(rèn)為，“改革開放后，黨中央超越了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)便利與規(guī)制功能的關(guān)注，轉(zhuǎn)而認(rèn)識(shí)到了其限權(quán)功能”。武小川進(jìn)一步指出，“規(guī)范權(quán)力意味著各種黨內(nèi)活動(dòng)都要依據(jù)既有的程序和方式進(jìn)行，限制權(quán)力意味著把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，要求各種黨內(nèi)活動(dòng)必須恪守邊界，不得隨意侵入國家權(quán)力領(lǐng)域和公民權(quán)利領(lǐng)域”。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范和限制權(quán)力的功能實(shí)則是其治理功能中的一個(gè)具體面向，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的功能定位應(yīng)當(dāng)從更加宏觀的黨和國家層面加以考量。概括而言，黨內(nèi)法規(guī)主要包括國家治理和黨內(nèi)治理兩種功能。一方面，中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，很多黨組織和黨員又是內(nèi)嵌于國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之中，其組織模式及其行為當(dāng)然具有外部溢出效力與效應(yīng)，彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的國家治理功能。另一方面，從政黨自治的角度來看，中國共產(chǎn)黨主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行黨內(nèi)治理。依靠具有根本性、全局性和長期性的黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，是中國共產(chǎn)黨奉行制度之治的題中應(yīng)有之義，亦彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)治理功能。黨內(nèi)治理與國家治理在原理上有差異性也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性。從某種意義上講，黨內(nèi)法規(guī)所具有的國家治理功能和黨內(nèi)治理功能是特殊與一般的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在本質(zhì)上是政黨組織，主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，其黨內(nèi)治理功能是本源性的，可視為黨內(nèi)法規(guī)的一般治理功能。相較而言，黨內(nèi)法規(guī)的國家治理功能卻是衍生性的，是由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨地位所演變而來的，可視為黨內(nèi)法規(guī)的特殊治理功能。

歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理觀及其實(shí)踐深刻影響著國家治理的制度化與規(guī)范化，黨內(nèi)治理法治化對(duì)于國家治理現(xiàn)代化具有重要促進(jìn)作用。這就要求中國共產(chǎn)黨必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化，將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利納入法制軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力和保障權(quán)利之間的平衡。所以，黨內(nèi)法規(guī)仍然首先需要符合規(guī)范黨的建設(shè)和政黨自治的需要，即需要建立起一套完善的、體現(xiàn)先進(jìn)性的政黨自治規(guī)范體系為支撐引領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化。在這個(gè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)的治理功能體現(xiàn)于黨內(nèi)而非黨外，定位于規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)和反腐敗斗爭等黨的建設(shè)活動(dòng)范疇之內(nèi)，與之相對(duì)應(yīng)的就是黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。而在治理功能上，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)則與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)存在明顯不同。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，這就決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)將成為國家治理中的重要規(guī)范。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，其最終規(guī)范目的是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的行使。一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨通過特定的領(lǐng)導(dǎo)方式作用于被領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的行為選擇來實(shí)現(xiàn)的，不同的被領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象對(duì)應(yīng)著不同的領(lǐng)導(dǎo)方式，并具化為特定的領(lǐng)導(dǎo)行為。比如針對(duì)國家機(jī)關(guān)，即是通過設(shè)立黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)方式來發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的執(zhí)政權(quán)則是黨的代表們（主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）通過執(zhí)掌國家機(jī)關(guān)、運(yùn)用國家權(quán)力將黨的理論路線方針政策等貫徹落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)的治理功能體現(xiàn)于黨外而非黨內(nèi)，定位為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動(dòng)范疇之內(nèi)。

三、黨內(nèi)法規(guī)基于國家治理功能的規(guī)范屬性：特殊法規(guī)范

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨地位，衍生出了黨內(nèi)法規(guī)的特殊治理功能，即國家治理功能，在規(guī)范層面與之相對(duì)應(yīng)的便是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)國家治理功能的產(chǎn)生，是基于中國共產(chǎn)黨治國理政的現(xiàn)實(shí)需要，也是當(dāng)今中國政黨與國家、黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間特殊關(guān)系的集中反映。中華人民共和國是一個(gè)由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民通過武裝斗爭和其他形式斗爭所締造的國家，這使得政黨-國家的形態(tài)建構(gòu)正式確立下來。從發(fā)生學(xué)的角度來看，中國是先有政黨，后有國家，可以稱之為“政黨-國家”形態(tài)。而在西方，是先有國家，后有政黨，可以稱之為“國家-政黨”形態(tài)。政黨-國家形態(tài)的確立，意味著從中華人民共和國建立伊始，中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)掌握了國家權(quán)力，政黨權(quán)力在國家建構(gòu)之初就與國家權(quán)力具有內(nèi)在統(tǒng)一性。所以在政黨與國家的關(guān)系上，中國與西方顯然形成了兩種截然不同的政治邏輯。正如鄭永年所指出的，“政黨在后發(fā)展中國家往往充當(dāng)新國家的締造者，在西方先發(fā)展國家，政黨和國家是兩碼事，而在后發(fā)展國家中，政黨與國家的關(guān)系并不很明確，甚至不能分離開來”。這種特殊關(guān)系亦體現(xiàn)在黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系上。政黨-國家形態(tài)的建構(gòu)讓中國共產(chǎn)黨始終面臨如何治國理政的問題，其中內(nèi)含了如何通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來處理黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系問題。黨政關(guān)系“這個(gè)問題不是新問題，而是老問題，中國共產(chǎn)黨一開始進(jìn)行政權(quán)建設(shè)實(shí)踐就遇到了這個(gè)問題，但是直到今天，這個(gè)問題依然沒有得到有效的解決”。從中華人民共和國建立后的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”到改革開放后的“黨政分開”，再到現(xiàn)階段的部分黨和國家機(jī)構(gòu)的“黨政融合”，中國共產(chǎn)黨一直在致力于解決黨與政府的關(guān)系問題，而黨政關(guān)系的關(guān)鍵則在于黨如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)。在這個(gè)過程中，中國共產(chǎn)黨自覺地認(rèn)識(shí)到必須通過制度來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使，以保證權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而采取了中國特色社會(huì)主義法治下的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“一元二維”規(guī)范體系，并通過黨章進(jìn)一步明確黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則，要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)必須恪守邊界，不得隨意侵入國家權(quán)力和公民權(quán)利領(lǐng)域。誠然，當(dāng)下在“一元二維”規(guī)范體系的框架下“意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍在理論和實(shí)踐上都是困難的，尤其在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的情形時(shí)，這種困難尤為明顯”，并且在當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)合署合并的改革背景下，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)國家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要準(zhǔn)則。但現(xiàn)階段推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化顯然需要在黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)著力而非國家法律一側(cè)著力。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，除憲法外，現(xiàn)有近20 部法律法規(guī)原則性地規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，至于如何強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，這些法律法規(guī)均未作出具體規(guī)定。對(duì)此，宋功德指出：“在憲法確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基礎(chǔ)上，相關(guān)法律則可強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，但至于黨組織如何設(shè)立、應(yīng)當(dāng)怎么開展領(lǐng)導(dǎo)工作，那就應(yīng)交由黨內(nèi)法規(guī)去做具體規(guī)定，國家法律不宜做出過多過細(xì)規(guī)定?！币虼耍瑢?shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，其中所依之“法”，不僅包括憲法法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。

也正是黨內(nèi)法規(guī)特殊的國家治理功能，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范屬性上表現(xiàn)出不同于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)的兩個(gè)典型特征：一是調(diào)整范圍的廣泛性；二是規(guī)范效力的外溢性。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的廣泛性是基于對(duì)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”判斷。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里，以便為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)提供基本依據(jù)和遵循，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠有效落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。但值得注意的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的廣泛性是針對(duì)“黨的事”而非“黨外主體的行為”而言。因?yàn)榻^大部分黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)并不直接調(diào)整非黨主體的行為，而是通過規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)間接作用于非黨主體的行為選擇，從而產(chǎn)生了規(guī)范溢出效應(yīng)。如前所述，很多黨組織、黨員內(nèi)嵌于國家公權(quán)力機(jī)關(guān)中，其組織模式和行為必然有著外部溢出效力與效應(yīng)，因而黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員不論是賦權(quán)還是科以義務(wù)，也會(huì)對(duì)非黨主體之外的其他組織、公民產(chǎn)生吸納或者擠出效應(yīng)。這種規(guī)范效應(yīng)的溢出是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)間接調(diào)整非黨主體行為的體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)以對(duì)非黨主體行為影響力的大小為根據(jù)，通過調(diào)整黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)黨組織與非黨主體之間的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，并最終轉(zhuǎn)化為對(duì)非黨主體的間接規(guī)范效力，規(guī)范效應(yīng)的溢出實(shí)際上就成為一種間接的規(guī)范效力。比如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等皆是從規(guī)范黨組織自身領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的角度出發(fā)，來調(diào)整“黨的事”中黨組織與非黨主體之間的關(guān)系，而并非直接調(diào)整黨外主體的行為，但這些黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)對(duì)非黨主體特別是人大、政府、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)的行為選擇有著重要影響，一定程度上對(duì)非黨主體的行為間接產(chǎn)生了規(guī)范約束力。當(dāng)然，這種間接約束力并非強(qiáng)制性的，更多的是得益于黨內(nèi)法規(guī)本身所具有的政治屬性。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)中有部分黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)非黨主體的行為直接產(chǎn)生規(guī)范約束力的，即直接調(diào)整非黨主體的行為。這涉及黨內(nèi)法規(guī)的“效力外溢”問題。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的“效力外溢”問題有不少學(xué)者持審慎態(tài)度，理由主要有：一是在法治原則下，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，與國家法律之間在管轄范圍上應(yīng)當(dāng)恪守必要邊界，盡量避免超越法定調(diào)整范圍進(jìn)行越界調(diào)整。二是黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)存在“效力外溢”但可存在“效應(yīng)外溢”，效力溢出實(shí)際上就是黨內(nèi)法規(guī)越界調(diào)整，而效應(yīng)溢出則是黨內(nèi)法規(guī)的影響力范圍超出其效力范圍所產(chǎn)生的漣漪效應(yīng)和溢出效應(yīng)。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是同時(shí)存在“效應(yīng)外溢”與“效力外溢”的。所謂的“效應(yīng)外溢”，其實(shí)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范溢出效應(yīng)，是一種間接的效力外溢，而學(xué)界討論的“效力外溢”，則主要是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的直接規(guī)范效力而言的。但必須申明的一點(diǎn)是，黨內(nèi)法規(guī)由黨內(nèi)外溢到黨外的規(guī)范效力，無論是間接規(guī)范效力，還是直接規(guī)范效力，完全是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為使然，必然關(guān)涉黨的領(lǐng)導(dǎo)或者執(zhí)政活動(dòng)。就黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所具有的直接規(guī)范效力而言，主要有以下三種情形：一是在黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識(shí)形態(tài)等特殊領(lǐng)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)直接對(duì)非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇中的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等直接規(guī)范所有干部的行為，不受其是否具有黨員身份的影響。二是由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)直接對(duì)非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如黨的執(zhí)政范疇中的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》等直接規(guī)范國家機(jī)關(guān)的行為。三是由黨組織單獨(dú)制定的黨內(nèi)法規(guī)中的部分條款內(nèi)容直接對(duì)非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如《黨組工作條例》第六條至第十五條，即直接規(guī)范中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的黨組設(shè)立行為。

黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)基于國家治理功能所表現(xiàn)出的調(diào)整范圍的廣泛性和規(guī)范效力的外溢性這兩個(gè)規(guī)范特征，需要我們給予高度關(guān)注并認(rèn)真研究。特別是黨政聯(lián)合制定的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)，雖然《制定條例》為黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)提供了規(guī)范依據(jù)，但其中“所涉政府職權(quán)范圍事項(xiàng)”仍屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)范疇，其屬性并未超出黨內(nèi)法規(guī)的界定，是黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范效力的一種具體表現(xiàn)情形。有學(xué)者曾提出“以‘黨規(guī)’作為上位概念，以‘黨內(nèi)法規(guī)’和‘黨導(dǎo)法規(guī)’作為下位概念，將黨規(guī)中規(guī)范黨與非黨關(guān)系的那部分黨規(guī)定義為‘黨導(dǎo)法規(guī)’”，可見黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的特殊性與重要性，但此種觀點(diǎn)是值得商榷的，這種分類方式其實(shí)是與“黨的建設(shè)”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兩個(gè)概念下的黨內(nèi)法規(guī)類型劃分相類似的。我們認(rèn)為，從黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所具有的特殊治理功能與規(guī)范特征來看，可以先將此類黨內(nèi)法規(guī)的特殊規(guī)范屬性定位為特殊法規(guī)范，以便于更好地對(duì)其適用范圍和效力邊界等問題進(jìn)行研究。

四、黨內(nèi)法規(guī)基于黨內(nèi)治理功能的規(guī)范屬性：政黨自治規(guī)范

現(xiàn)代民主政治以政黨政治為核心內(nèi)容和普遍形式，制度治理已成為現(xiàn)代民主政治秩序建構(gòu)的基本特征。一個(gè)國家的民主政治系統(tǒng)想要有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就必然需要依靠制度來對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。只有在規(guī)范主導(dǎo)著政黨行為與關(guān)系時(shí)，政黨政治才是現(xiàn)實(shí)的、有序的、常態(tài)的，政黨規(guī)范影響或者決定著政黨及其成員的政治態(tài)度、行為方式與行動(dòng)能力。總結(jié)域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，“各國政黨治理模式都是國家層面的政黨治理模式與政黨層面的內(nèi)部治理模式的復(fù)合體”。亦即借以規(guī)范政黨關(guān)系與行為的制度規(guī)范不僅包括國家層面的政黨法律規(guī)范，還包括政黨層面的政黨自治規(guī)范。在西方的政治生活中，黨爭民主制下的執(zhí)政黨關(guān)系與行為可以完全借由憲法法律來予以規(guī)制，單個(gè)政黨的內(nèi)部規(guī)范是不可能也不會(huì)對(duì)其他政黨甚至國家事務(wù)產(chǎn)生規(guī)范作用與效力的。但在中國的政治生活中，中國共產(chǎn)黨不僅是歷史形成和人民選擇的唯一執(zhí)政黨，更是國家政權(quán)和整個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)黨。中國通過制定國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術(shù)瓶頸，而中國社會(huì)正在深度轉(zhuǎn)型等變量的存在也使得此方面的國家立法未得到成熟時(shí)機(jī)。有鑒于此，對(duì)于屬于黨內(nèi)事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，國家法律不宜對(duì)黨的活動(dòng)作過多過細(xì)規(guī)定。在中國政治與法治秩序定型中，黨內(nèi)法規(guī)無疑發(fā)揮著十分重要的規(guī)范作用，因?yàn)檎h法律規(guī)范在很大程度上仍處于缺位狀態(tài)，這使得借以規(guī)范中國共產(chǎn)黨關(guān)系與行為的制度規(guī)范以作為政黨自治規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)為主，故黨內(nèi)法規(guī)在很大程度上是代替政黨法律規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)及黨員行為進(jìn)行規(guī)范約束。這種替代關(guān)系在未來很長一段時(shí)間仍將持續(xù)存在。

政黨自治是我國憲法法律所默認(rèn)政黨組織進(jìn)行黨內(nèi)治理的一項(xiàng)基本權(quán)利。因而，黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)治理功能是其本源性功能，這與中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)密不可分。中國共產(chǎn)黨從建黨伊始直至現(xiàn)在，其自我性質(zhì)的界定始終未發(fā)生變化。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》即確立了黨的名稱、性質(zhì)、政治綱領(lǐng)、組織章程和奮斗目標(biāo)，明確指出中國共產(chǎn)黨是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義為奮斗目標(biāo)的統(tǒng)一的無產(chǎn)階級(jí)政黨。盡管黨章已經(jīng)過十幾次修改，但對(duì)于中國共產(chǎn)黨性質(zhì)的界定始終未發(fā)生變化。中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)決定其享有“法不禁止皆自由”的自主活動(dòng)權(quán)利，只要不與國家法律相抵觸，即可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)治理。

是故，政黨自治規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)僅限于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，即政黨自治規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，其適用范圍和效力邊界明顯限定在黨內(nèi)。有學(xué)者運(yùn)用馬克思主義方法論對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)予以界定，認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)應(yīng)被界定為由黨的特定主體制定的具備特定形式的政黨自治規(guī)范。將黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定為政黨自治規(guī)范，意味著中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和其他政黨的自治規(guī)范具有相同性質(zhì)。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨的馬克思主義政黨屬性和執(zhí)政黨屬性又使中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)具有不同于其他政黨的自治規(guī)范的性質(zhì)”。這種觀點(diǎn)在否定黨內(nèi)法規(guī)法屬性的同時(shí)，亦指出了黨內(nèi)法規(guī)具有基于政黨自治所反映出的一般性質(zhì)和基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政所反映出的特殊性質(zhì)。我們認(rèn)為，秉持“法多元主義”思維邏輯，政黨自治規(guī)范也是法規(guī)范的一種表現(xiàn)形態(tài)。一方面，政黨自治意味著政黨可以依靠政黨制度在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行黨內(nèi)治理，黨內(nèi)治理的核心要義便是規(guī)范黨的建設(shè)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。在這一點(diǎn)上，中國共產(chǎn)黨與其他政黨并無明顯不同，只不過是在“黨的建設(shè)”的內(nèi)涵與外延上有差別。因而，可以將黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)定位為政黨自治規(guī)范，更好地彰顯其自身的一般規(guī)范屬性。另一方面，基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨屬性，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)事實(shí)上已經(jīng)超出了政黨自治規(guī)范的范疇，表現(xiàn)出明顯不同于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)以及其他政黨的自治規(guī)范的特殊規(guī)范屬性。從這層意義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)的劃分也可以說是一種特殊法與一般法之間的關(guān)系，但區(qū)別于國家法律對(duì)“特別法”與“一般法”的理解。

五、結(jié)語

秉持“法多元主義”思維邏輯，可以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，以便于在法規(guī)范的邏輯框架下對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性進(jìn)行探討?！吨贫l例》第三條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍的界定可視為劃分黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型的基準(zhǔn)，以此為基準(zhǔn)可將黨內(nèi)法規(guī)劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。囿于文章的主旨，這兩種規(guī)范類型的劃分僅作為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性進(jìn)行類型化分析的基本框架，實(shí)則還可以進(jìn)行更加細(xì)致的分類。在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)類型劃分的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)出的國家治理功能與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)出的黨內(nèi)治理功能進(jìn)行了闡述，并進(jìn)一步延伸到了對(duì)兩種規(guī)范類型的規(guī)范屬性的探討。不過，這種探討更多的是在一種應(yīng)然狀態(tài)下的討論。因?yàn)閷?shí)然狀態(tài)下的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐是極其復(fù)雜的，想要在黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)及其治理功能之間劃出一道清晰的界限存在一定困難。不過，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與效力邊界確實(shí)超出黨內(nèi)界限而擴(kuò)大到黨外，這種溢出既有效應(yīng)上的，也有效力上的。按照綜合概念或者廣義概念下對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的理解，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)還包括數(shù)量眾多的規(guī)范性文件。在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐中，這些規(guī)范性文件所發(fā)揮的重要作用不言而喻，但學(xué)者們普遍對(duì)其關(guān)注程度并不高。因此，未來圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所展開的研究勢必會(huì)成為黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究的重要內(nèi)容。

注釋：

①參見張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第83頁。

②羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第8頁。

③姜明安：《論中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第3期。

⑦劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。

⑧徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》2017年第2期。

⑨王宏哲：《黨規(guī)的規(guī)范屬性及其中國特征》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2019年第3期。