國家公園體制下自然保護地建設(shè)社區(qū)參與研究

秦添男，賈衛(wèi)國

(南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，南京210037)

截至2018年，我國共有自然保護地1.18萬處，在生物多樣性保護、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善及國家生態(tài)安全維護方面發(fā)揮了重要作用。2018年國家公園進行試點工作，國家公園成為加快我國生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的的重要舉措。然而不管是國家公園還是自然保護區(qū)，其建立和管理在一定程度上都對當?shù)厣鐓^(qū)造成一定影響[1-3]。為具體了解國家公園與保護區(qū)社區(qū)參與情況與差異，本文選取四川大熊貓國家公園及金寨天馬自然保護區(qū)作為案例點，通過半開放訪談與農(nóng)戶問卷，對兩地的企業(yè)、政府、農(nóng)戶等參與主體的參與情況進行調(diào)查，期望了解目前兩地社區(qū)參與情況，從而發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參與存在的問題，并根據(jù)問題提出具有操作性的意見。

1 研究區(qū)概況

1.1 大熊貓國家公園試點

1.1.1 區(qū)域分布

大熊貓國家公園試點（以下簡稱大熊貓國家公園）跨川、陜、甘三省，其中四川園區(qū)占地20 177km2，占總面積的74.36%擁有自然保護區(qū)、森林公園、森工企業(yè)等各類自然保護區(qū)167個。四川片區(qū)正式的規(guī)劃在擬定中，面積和區(qū)域范圍會略作調(diào)整?？紤]到大熊貓國家公園范圍較大，本文選取其范圍內(nèi)的蜂桶寨國家級自然保護區(qū)（以下簡稱蜂桶寨）和夾金山國家森林公園（以下簡稱夾金山）開展實地調(diào)研。

1.1.2 管理體制及機構(gòu)構(gòu)成

目前大熊貓國家公園實行“國家管理局——四川省管理局——管理分局”分級管理體制，采用國家林業(yè)和草原局與省政府雙重領(lǐng)導，以省政府管理為主的管理方式。四川省管理局下設(shè)置7個市管理分局，作為其派出機構(gòu)，主要承擔生態(tài)修復、組織實施特許經(jīng)營和社會參與等，實行四川省管理局與市（州）政府雙重領(lǐng)導，以市（州）政府管理為主的管理方式。此外在綜合考慮山系、臨近相似區(qū)域、自然邊界和行政區(qū)劃及相關(guān)機構(gòu)職責情況的基礎(chǔ)上，對保護地各類機構(gòu)進行優(yōu)化整合，實現(xiàn)一塊牌子、一個管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理。

國家管理局下設(shè)置社區(qū)發(fā)展處、法律監(jiān)督處、科研教育處、基礎(chǔ)建設(shè)處、棲息地保護處5個處。2019年初四川省7個管理分局已掛牌。其中雅安分局掛牌于蜂桶寨國家級自然保護區(qū)管理局，目前機構(gòu)、人員、編制等正在落實中。

1.1.3 社區(qū)與居民

目前大熊貓國家公園涉及四川省7個市（州）19個縣。其中蜂桶寨和夾金山所在的雅安寶興縣共有5.9萬居民居住，初期規(guī)劃將有86%的面積被劃入國家公園范圍內(nèi)，其中蜂桶寨約390km㎡，夾金山約1 650km㎡。區(qū)域內(nèi)原住居民較少，村鎮(zhèn)多集中于周邊地區(qū)。此外區(qū)域內(nèi)有16個森工企業(yè)和37個林場，因此如何對這些員工進行轉(zhuǎn)型是面對的重要問題[4]。

1.2 天馬國家級自然保護區(qū)

1.2.1 區(qū)域分布

金寨天馬自然保護區(qū)（簡稱天馬保護區(qū)）位于皖西大別山腹地，鄂、豫、皖三省交界處，包括天堂寨和馬鬃嶺兩個省級自然保護區(qū)，窩川、鮑家窩、九峰尖、康王寨四個國有林區(qū)和天堂寨鎮(zhèn)集體林林區(qū)。保護區(qū)總面積28 913.7 hm2，核心區(qū)、緩沖區(qū)及實驗區(qū)分別占總面積的20%，28%和52%。目前保護區(qū)內(nèi)有1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個行政村、3個國有林場（天堂寨、馬宗嶺、九寨峰），耕地面積1 363 hm2，林地面積24 935 hm2。

1.2.2 管理體制

保護區(qū)實行管理局——管理站——管護點（檢查站）三級垂直管理體系。管理局下包括辦公室、計劃財務(wù)科、保護管理科、科技管理科、社區(qū)教育科等內(nèi)設(shè)機構(gòu)。天堂寨、馬宗嶺與九寨峰已設(shè)管理站，天堂寨保護站負責管理工作的運轉(zhuǎn)與區(qū)域環(huán)境與野生動物保護，接受管理局指導，保護站人、財、物劃歸天堂寨鎮(zhèn)管理。其余管理站實際由國有林場、林業(yè)站代管，未形成管理局與管理站之間垂直統(tǒng)一的管理模式。

1.2.3 社區(qū)與居民

節(jié)能降耗、提產(chǎn)提質(zhì)是鋁電解永恒的話題。不同大小的鋁電解槽的散熱情況見圖2，隨著鋁電解槽的大型化，單槽散熱損失也隨之增加，綜合圖1、圖2可以看出，鋁電解槽余熱回收具有巨大意義。

目前天馬保護區(qū)共有8個行政村、181個居民組、4 559戶居民、17 484人居住，每個村設(shè)有村委會承擔社區(qū)工作，進行宣傳、聽取居民意見、開展活動等工作。對于保護區(qū)內(nèi)部的居民，雖然陸續(xù)采取了遷移補貼的手段，但是目前仍有16 000多農(nóng)業(yè)人口未遷出[5]。

2 研究區(qū)社區(qū)參與自然保護地建設(shè)情況分析

2019年4月分別對兩地進行為期一周的調(diào)研，共召開座談會7次，村級訪談3次，農(nóng)戶問卷121份。

2.1 大熊貓國家公園社區(qū)參與

保護區(qū)管理機構(gòu)及其員工構(gòu)成國家公園保護、管理和運行工作的參與主體。區(qū)域內(nèi)雖然沒有原住村民，但周邊居民的生活與國家公園的運行、監(jiān)管等動息息相關(guān)，是部分環(huán)節(jié)的參與主體。下文將對蜂桶寨和夾金山實地調(diào)研結(jié)果進行介紹。

2.1.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

①設(shè)立環(huán)節(jié)。大熊貓國家公園是自上而下推動設(shè)立的，蜂桶寨主要由中央及地方政府主導設(shè)立，當?shù)厣鐓^(qū)與居民表示并未參與其中。這是因為上世紀80年代初，公眾尚未對自然資源保護有足夠的認識和理解，政府主導設(shè)立在地方起到示范作用，對破壞行為起到禁止作用。夾金山林業(yè)局的設(shè)立由當?shù)仄笫聵I(yè)單位主導組建，當?shù)鼐用褚参磪⑴c。

②建設(shè)環(huán)節(jié)。蜂桶寨啟動了天然林資源保護工程、退耕還林試點工程等項目，并積極推進集體林權(quán)制度改革。保護區(qū)還與世界自然基金會（WWF）等社會組織合作監(jiān)測大熊貓棲息地、調(diào)查社區(qū)經(jīng)濟情況等，與全球環(huán)境基金（GEF）的資助下幫助居民修建沼氣池。夾金山開展了林下資源采伐、養(yǎng)殖及生態(tài)旅游等建設(shè)項目。此外保護區(qū)周邊的部分居民在不干擾保護區(qū)的情況下開展了以農(nóng)家樂、藏家樂為主的旅游接待項目。

④監(jiān)督環(huán)節(jié)。大熊貓國家公園相關(guān)地方政府部門嚴格依據(jù)《建立國家公園體制總體方案》實施保護監(jiān)督與科普宣傳工作。目前，蜂桶寨已具備完整的監(jiān)測指標和體系，監(jiān)測工作主要由當?shù)丨h(huán)保局執(zhí)行。夾金山已進行了監(jiān)測的硬件建設(shè)和調(diào)試，即將正式運行。此外，監(jiān)督環(huán)節(jié)重視并鼓勵當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與，截止至2018年，社區(qū)居民共協(xié)助辦理了44起相關(guān)案件。

2.1.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

①參與決策。根據(jù)訪談與問卷顯示，當?shù)厣鐓^(qū)、居民基本沒有參與大熊貓國家公園的設(shè)立與決策環(huán)節(jié)。涉及投資建設(shè)項目的情景下，當?shù)仄髽I(yè)、具有一定投資資源的居民在當?shù)卣闹С趾凸膭钕戮哂幸欢ǖ膮⑴c度。大熊貓國家公園建立之后，各相關(guān)方在建設(shè)項目決策過程中的參與程度及方式，還需待大熊貓國家公園正式運行后進一步確定。

②參與管理?，F(xiàn)階段大熊貓國家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護方面的管理工作，主要由國土部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門參與執(zhí)行，周邊村民主要作為被管理的對象。地方政府、森工和旅游企業(yè)是旅游產(chǎn)業(yè)的管理主體，主要負責規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管理、規(guī)范游客行為等，當?shù)鼐用癫粎⑴c旅游項目的管理。當?shù)鼐用駥ΡＷo區(qū)管理的參與僅限于向村委會及政府提出自己的意見與建議，社區(qū)居民基本沒有參與到保護區(qū)的管理中，也難以保證自己的意見反饋到相關(guān)部門。

③參與分享。目前，自然保護區(qū)的建設(shè)和運行已對社區(qū)與居民產(chǎn)生一定程度的影響[10-11]。在參與分享方面，部分社區(qū)居民和原林場的員工通過擔任護林員、巡視員等相關(guān)工作和進入生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)獲益，原森工企業(yè)的員工也通過與政府、旅游公司合作進入旅游產(chǎn)業(yè)，但還有約45.8%的居民表示保護區(qū)對他們的生活造成較大的影響，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)活動受限導致種植畜牧業(yè)收益降低、收入減少、野生動物傷害等。此外還有一部分原從事旅游產(chǎn)業(yè)的居民表示收入受到一定的沖擊。

2.2 安徽天馬國家級自然保護區(qū)社區(qū)參與

2.2.1 社區(qū)參與環(huán)節(jié)分析

①設(shè)立環(huán)節(jié)。保護區(qū)的設(shè)立主要經(jīng)過以下幾個過程.1958年馬宗嶺、天堂寨等國有林場建立。1982年，安徽省人民政府批準建立馬宗嶺省級自然保護區(qū)，1990年安徽省人民政府批準建立天堂寨省級自然保護區(qū)。1998年國務(wù)院批準組建成安徽天馬國家級保護區(qū)（國函【1998】68號），在天堂寨、馬宗嶺兩個省級自然保護區(qū)的基礎(chǔ)上，新增鮑家窩、窩川、九峰尖、康王寨四個國有林區(qū)和天堂寨鎮(zhèn)集體林區(qū)。

②建設(shè)環(huán)節(jié)。在政府層面，保護區(qū)進行了生態(tài)旅游、桃園、漂流及光伏電站等項目建設(shè)。在企業(yè)層面，天堂寨景區(qū)于2004年交由安徽旅游集團進行管理。景區(qū)總計投入3個億用于防雷預(yù)警裝置、電車進出道路等景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目與生態(tài)恢復項目。景區(qū)擴建索道規(guī)劃于2015年通過批準，現(xiàn)暫停建設(shè)。在社區(qū)與當?shù)鼐用駥用妫迕穹e極參與農(nóng)家樂、旅館、農(nóng)副產(chǎn)品銷售等旅游服務(wù)，約9%的居民表示自己的收入來源主要依靠旅游產(chǎn)業(yè)。以千坪村為例，該村22戶從事農(nóng)家樂，平均3-5萬/年，此外該村村政府還對農(nóng)家樂面積規(guī)模、接待收費標準等進行了嚴格的規(guī)定。

③運行環(huán)節(jié)。在天馬自然保護區(qū)的運行管理方面，目前采用部門協(xié)同管理、同時介入的方式，參與部門包括林業(yè)局、國土局、旅游局、環(huán)保局等。在政府層面，旅游項目的運行主要體現(xiàn)地方政府及林業(yè)部門在對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及對景區(qū)、村民旅游項目的管理，包括旅游規(guī)劃方案的實施、投資引資、項目審批等。在企業(yè)層面，景區(qū)內(nèi)旅游公司履行項目申請、建設(shè)、管理、維護、盈利等行為。

④監(jiān)督環(huán)節(jié)。監(jiān)督工作涉及政府行為、保護區(qū)建設(shè)、企業(yè)行為、游客行為等。政府主要依照保護條例對保護區(qū)內(nèi)的活動進行監(jiān)督與限制。保護區(qū)內(nèi)的護林、巡護工作主要由管理站員工負責，部分由周邊居民擔任。環(huán)保部門對保護區(qū)使用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，每月監(jiān)測、每年兩次對保護區(qū)內(nèi)是否有生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、核心區(qū)是否有人為活動等進行反饋。對于存在的問題采取“無理由、無資金、不解釋就追責”的原則處理。社區(qū)居民可以通過向村委反映或網(wǎng)站反饋的方式進行監(jiān)督。

2.2.2 社區(qū)參與途徑與方式分析

①參與決策方面。保護區(qū)的設(shè)立及相關(guān)建設(shè)項目的決策主要由各級政府主導，保護區(qū)內(nèi)景區(qū)的建設(shè)規(guī)劃由保護區(qū)管理局主導決策，旅游企業(yè)則在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，主導旅游開發(fā)、經(jīng)營項目的決策。針對保護區(qū)的建設(shè)和運行，保護區(qū)主要采用后期宣傳的方式告知社區(qū)和村民，未參與前期決策。

②參與管理方面。當?shù)卣敛?、環(huán)保部和林業(yè)部是保護區(qū)管理工作的主體，主要負責管理保護區(qū)生態(tài)、規(guī)范企業(yè)建設(shè)和管理、規(guī)范游客行為等。除部分居民以林業(yè)部門職工的身份參與外，當?shù)鼐用裰饕鳛楸还芾淼膶ο?。雖然網(wǎng)絡(luò)意見反饋平臺已經(jīng)開通，但當?shù)鼐用裰饕ㄟ^向村委會及政府提出自己的意見與建議，雖然有42.3%的居民表示曾向村委會提出意見但大部分居民表示并不清楚自己的意見是否得到考量。

③參與分享方面。保護區(qū)的發(fā)展在帶來利益的同時也帶來了損失。首先，保護區(qū)給予社區(qū)參與分享更好的生態(tài)環(huán)境的機會，但同時給居民帶來了野生動物破壞的損失。其次，保護區(qū)給社區(qū)提供了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)分享的機會。天堂寨景區(qū)除了領(lǐng)導人從總部分配而來，其余200多個員工都是當?shù)厝?。但同時也給原本就在旅游行業(yè)的居民與企業(yè)帶來一定的行業(yè)競爭壓力。最后，給部分居民的生產(chǎn)生活帶來不便?？衫昧值販p少、采集種植限制、非公益林缺乏補償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求無法滿足等都是居民參與保護區(qū)負面影響的體現(xiàn)[8-10]。

3 結(jié)論與啟示

通過對大熊貓國家公園與天馬保護區(qū)的區(qū)域概況與社區(qū)參與情況進行分析之后，發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)參與主要存在以下幾點問題與差異：

①參與對集中在運行與分享方面，對建設(shè)與監(jiān)督有所涉及，但較少參與設(shè)立、決策與管理環(huán)節(jié)。其中監(jiān)督環(huán)節(jié)雖然有所涉及，但監(jiān)督主體主要是國土、環(huán)保等部門與政府，居民主要通過網(wǎng)站進行舉報，但意見較難達到。決策與管理則主要由政府與管理部門進行，居民基本沒有參與，這極易導致選擇的理性缺失。

②兩地在管理主體上存在多頭管理、多單位并存等現(xiàn)象。國土、安全、環(huán)保、旅游等部門都是管理的主體，由于各部門的管理目標存在不同，容易導致各自為政、低效管理等問題的出現(xiàn)。

③兩地重點關(guān)注的社區(qū)參與主體有所不同。大熊貓國家公園的保護更注重差異化劃區(qū)與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的原住民較少，人與保護的矛盾較為舒緩。而天馬保護區(qū)的保護更關(guān)注區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，區(qū)域內(nèi)居民較多，矛盾較為激烈。因此前者的重點應(yīng)該放在管理部門上，而后者的重點應(yīng)該放在居民參與上。

為此針對兩地的問題，提出以下幾點建議：

①堅持中央層面的統(tǒng)一管理。針對大熊貓國家公園管理體制問題，可以在中央之下設(shè)立省級—市級—縣級管理，實現(xiàn)垂直管理模式。同時可以整合不同保護地，并重新進行功能分區(qū)簡化管理機

構(gòu)[11]。

②實行社區(qū)共管機制。政府部門可以通過社區(qū)共管部門發(fā)布保護地相關(guān)信息同時了解居民的意見，確保居民的知情權(quán)，提高居民的信賴度。同時社區(qū)共管部門可以收集并總結(jié)居民的問題，減輕政府部門的工作負擔，并及時反映居民問題。

③加強社區(qū)參與能力建設(shè)。被調(diào)研居民中近90%的居民處于初中及以下學歷，總體教育水平較低，難以參與保護地相關(guān)項目并解決生計問題。因此要通過知識、觀念與技能三個部分的學習，提高居民的參與能力，培養(yǎng)居民自主就業(yè)能力，鼓勵發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，減輕競爭壓力[12-15]。

④提高社區(qū)發(fā)展的公平性。主要體現(xiàn)在以旅游發(fā)展為主的利益公平獲得、生態(tài)補償制度的完善和落實以及獲取與非政府機構(gòu)合作社區(qū)發(fā)展項目的機會三方面。旅游方面需要探索更多旅游形式，擴大居民參與機會。生態(tài)補償方面完善非公益林補償機制，減少因差別對待造成的補償不平等。在項目發(fā)展方面應(yīng)拓寬視野通過與外部機構(gòu)合作的模式，探索社區(qū)發(fā)展的新方向[16-17]。