新中國成立以來我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況研究

周盈

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 新中國成立初期我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展情況

新中國成立初期，我國各個行業(yè)都面臨著重新建設(shè)的任務(wù)，為了鞏固新生的人民政權(quán)，國家在共同綱領(lǐng)指導(dǎo)精神下發(fā)起了“土改”運(yùn)動。由于之前遭受到封建土地所有制約束和戰(zhàn)爭的破壞，加上生產(chǎn)工具缺少、自然環(huán)境惡化、災(zāi)害加重，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)重前行。1949年中國人民保險公司在北京宣布成立。隔年，人保公司開始探索農(nóng)險業(yè)務(wù)的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)集體根據(jù)其具體情況自愿投保，在市場條件的不斷改善下，保險標(biāo)的物范圍逐漸升級至耕牛、馬、驢以及水稻、玉米、小麥等作物，全國農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)收入高達(dá)1 824億元；隨后一年即增長至3 270億元，保險賠付率也由7.6%增長至44.9%，當(dāng)年牲畜保險在多地試辦成功，反響良好，農(nóng)戶投保積極性隨著保險標(biāo)的物的不斷增加而增強(qiáng)。

表1 1951-1953年全國保費(fèi)收入

此階段政府對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展沒有過多干涉，由表1可見，1951-1952年，隨著保險公司增加承保種類，擴(kuò)大承保范圍，保費(fèi)收入同比增長近八成。由于缺乏農(nóng)業(yè)保險的承保經(jīng)驗(yàn)，1951-1953年處理保險賠款過程中存在農(nóng)戶賺取保費(fèi)的行為，人保公司在1953年決定對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)辦理過程中的欠費(fèi)進(jìn)行呆賬處理，賠款過程中的資金問題一切從簡，當(dāng)年賠付率飆升至438.9%。由于制度管理不善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險承保業(yè)務(wù)入不敷出被暫時叫停。

這個階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展尚不完善，保險承辦和賠付機(jī)制均存在較大漏洞。例如在牲畜保險的開辦過程中，由于盲目冒進(jìn)等問題，導(dǎo)致保險資金混亂、相關(guān)賬目不清。根據(jù)不完全統(tǒng)計，1952年的牲畜保險的賠款款項約占保費(fèi)收入的50%，其中尚未計算防疫補(bǔ)助和管理費(fèi)用。

1954年農(nóng)業(yè)保險復(fù)辦，農(nóng)戶投保熱情高漲，牲畜保險業(yè)務(wù)承保標(biāo)的物增加至近50萬頭，次年數(shù)量增加至430萬。但是承保過程中制度不完善、政府監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致保險公司經(jīng)營風(fēng)險增大，1958年人保公司決定再次停辦國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

隨著發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民公社基本上代替了原有的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，承擔(dān)起保障生產(chǎn)、防范風(fēng)險等職能。在城市中城鎮(zhèn)工商業(yè)基本是國營企業(yè)經(jīng)營，在農(nóng)村人民公社改變了原有小規(guī)模單一項目的生產(chǎn)經(jīng)營方式。有人認(rèn)為城市中的經(jīng)營可以依靠國家財政調(diào)劑方式進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)村人民公社已經(jīng)具備抗災(zāi)能力和風(fēng)險補(bǔ)償能力，農(nóng)業(yè)保險在城市和農(nóng)村的發(fā)展機(jī)遇較小。從1959年至1981年均處于停辦階段。

2 1982-2003年我國農(nóng)業(yè)保險恢復(fù)與發(fā)展情況

2.1 農(nóng)業(yè)保險恢復(fù)發(fā)展階段(1982-1992)

1978年我國開啟家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，明確了生產(chǎn)過程中小農(nóng)戶的生產(chǎn)主體地位，同時也意味著農(nóng)戶應(yīng)對風(fēng)險的能力相對被減弱。1982年，中國人民保險公司重新開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，這一時期的體系改革主要圍繞農(nóng)村金融體系的構(gòu)建和職能的完善，基本依靠外部行政力量推動運(yùn)行。人保公司在之前牲畜保險的基礎(chǔ)上汲取經(jīng)驗(yàn)重新完善農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，在1986年增加農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的物近百種個，政府給予部分地域開辦保險資金支持，主推當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。人民保險公司壟斷農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)，政府職責(zé)的隱性推動也促進(jìn)著農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展，盡管政府沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，但是也根據(jù)具體的發(fā)展情況給予了政策性的補(bǔ)助和意見。此時人保公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)仍被劃分在商業(yè)保險領(lǐng)域，后續(xù)發(fā)展證明了農(nóng)業(yè)保險若單純以商業(yè)保險的模式發(fā)展虧損較大，企業(yè)難以承擔(dān)風(fēng)險。1982年至1992年農(nóng)業(yè)保險發(fā)展呈階梯式上升，保費(fèi)收入增長的同時賠款額度也隨之增長，更有幾年農(nóng)業(yè)保險賠款額度超過年收入。賠付率在這十年大體維持在95%，1986年突破總體趨勢至135.86%。究其原因，農(nóng)業(yè)保險一直在商業(yè)保險的框架下發(fā)展，政府雖然給予了政策性補(bǔ)助和發(fā)展意見，但并對明確立法給予其規(guī)范性政策。

圖1 1982-1992年農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況

2.2 農(nóng)業(yè)保險發(fā)展萎縮階段（1993-2003）

1992年中共十四大確定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度沿著市場經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展，但農(nóng)業(yè)保險并未跟隨時代發(fā)展的潮流。由商業(yè)機(jī)構(gòu)完全承保農(nóng)業(yè)保險并非是長久之計，該階段,商業(yè)化經(jīng)營機(jī)構(gòu)不斷退出,農(nóng)業(yè)保險收入占比一直呈下降趨勢。2000年起農(nóng)業(yè)保險發(fā)展更是出現(xiàn)大滑坡。2001年我國加入世界貿(mào)易組織，全國農(nóng)業(yè)保險收入僅占1998年收入的半成。國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策被劃分為了四種類型，綠箱政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了更大的支持同時也對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的細(xì)節(jié)給予了嚴(yán)格的規(guī)定。

圖2 1993-2003年農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營情況

3 2004-2018我國農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)健與創(chuàng)新并重發(fā)展

2004年，政策性農(nóng)業(yè)保險的開辦開啟了保險業(yè)新的紀(jì)元，保費(fèi)補(bǔ)貼的政策也提高了農(nóng)戶的投保熱情（張燕媛）[1]。2004—2007年的中央一號文件均側(cè)重政策性農(nóng)業(yè)保險種類的不斷探索和體制的進(jìn)一步完善。保監(jiān)會也給對農(nóng)業(yè)保險類事務(wù)的處理開啟綠色優(yōu)先通道，此外各地先后成立農(nóng)業(yè)保險公司助推產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇。2006年為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保監(jiān)會降低對保險公司的管費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至1.8‰以緩和公司資金緊張問題。由圖3可知，在此期間農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基礎(chǔ)仍然較弱，功能和作用發(fā)揮不充分，保費(fèi)收入漲幅波動較小。此階段我國對如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度的農(nóng)業(yè)保險制度體系雖未形成規(guī)劃,但多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)已展開[2]。

圖3 2004-2013農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營狀況

2013年我國實(shí)施《農(nóng)業(yè)保險條例》。一方面給予了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展法律支持，對保險合同進(jìn)行了約束，另一方面及時獲取市場信息并對保險市場進(jìn)行有效的監(jiān)督，及時有效地規(guī)范發(fā)展過程中的問題。隨著農(nóng)業(yè)保險體系的不斷建設(shè)，2016年國務(wù)院對條例進(jìn)行了進(jìn)一步完善，在保證農(nóng)戶的基礎(chǔ)生產(chǎn)上將生產(chǎn)風(fēng)險降到最低。2015年中央一號文件首次提出創(chuàng)新“保險+期貨”的新模式。隨著保險加法模式的不斷完善推進(jìn)，將保險公司的經(jīng)營風(fēng)險與期貨市場捆綁，有效地了保證農(nóng)產(chǎn)品保值。單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的政府補(bǔ)貼僅能在一定程度上保障農(nóng)戶的基本收入，基于長期發(fā)展的角度，單純的農(nóng)業(yè)保險不能激發(fā)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性。在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基礎(chǔ)上引進(jìn)金融工具，能夠有效地規(guī)避因自然因素導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格波動，將風(fēng)險引渡到期貨市場。2019年文件主要聚焦于農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，不斷創(chuàng)新保險產(chǎn)品，全面深化農(nóng)村改革。積極探索農(nóng)業(yè)保險新產(chǎn)品,能夠加快與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同步的農(nóng)業(yè)保險改革進(jìn)程[3]。由圖4可知2013—2018年農(nóng)業(yè)保險的簡單賠付率基本維持在60%~70%，保險發(fā)展穩(wěn)步上升。未來幾年,政府的財政補(bǔ)貼政策可能做出適當(dāng)?shù)暮侠淼恼{(diào)整,特別是補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)會更加合理和符合各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求和財政負(fù)擔(dān)能力[4]。

圖4 2013-2018農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營狀況

4 研究展望

對政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展既要進(jìn)行監(jiān)管又要實(shí)行管理，是有該保險的性質(zhì)決定的[5]。農(nóng)業(yè)保險將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，保險公司再利用其他金融衍生品進(jìn)一步風(fēng)險轉(zhuǎn)移，在此過程中金融市場的監(jiān)管以及保險市場的技術(shù)要求需要被不斷重視。政府以財政稅收和保費(fèi)補(bǔ)貼輔佐保險業(yè)發(fā)展，政府的職責(zé)也需要不斷被強(qiáng)化。2020年世界范圍內(nèi)的新冠肺炎疫情嚴(yán)峻，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生了巨大的影響，在嚴(yán)峻疫情交通封鎖的情況下有學(xué)者指出農(nóng)業(yè)發(fā)展可以考慮多種發(fā)展模式如循環(huán)經(jīng)濟(jì)等[6]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險在不斷積累，對此，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)盡快發(fā)展相關(guān)對策。

4.1 農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展

目前我國農(nóng)業(yè)保險承保的標(biāo)的物基本覆蓋了各個領(lǐng)域，但是林業(yè)保險種類相對較少。由于森林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，林戶對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)知錯誤，森林保險參保率在農(nóng)業(yè)保險體系中相對較低。保險業(yè)發(fā)展前提是大數(shù)據(jù)法則，極少數(shù)的參保額度不能夠支持風(fēng)險分散。保險公司要積極開展地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，根據(jù)地域發(fā)展特色制定財政補(bǔ)貼政策，加快金融產(chǎn)品與金融服務(wù)創(chuàng)新[7]。除了應(yīng)對自然災(zāi)害導(dǎo)致的風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該覆蓋非自然風(fēng)險的規(guī)避,例如價格波動的風(fēng)險等[8]。所以保險機(jī)構(gòu)應(yīng)在在保險+金融衍生品的試行模式下，進(jìn)一步完善投保機(jī)制，加強(qiáng)與期貨公司互動合作，合理利用保費(fèi)資金，完善與其他金融機(jī)構(gòu)的對接機(jī)制。強(qiáng)化宣傳體制，切合實(shí)際了解消費(fèi)者參保需求，強(qiáng)化消費(fèi)者參保意識。

4.2 引入人才提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量

近幾年國家不斷推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵建立多層次農(nóng)業(yè)保險體系深入推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品“保險+期貨”市場的試點(diǎn)發(fā)展。引入人才有利于不斷汲取外界積極思想和先進(jìn)技術(shù)，更加有效地學(xué)習(xí)黨中央指導(dǎo)思想和國內(nèi)外的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。通過整合資金、技術(shù)、人才等市場資源，提高企業(yè)的抗風(fēng)險能力，緩解內(nèi)部問題導(dǎo)致經(jīng)營周轉(zhuǎn)不良等狀況。人才的引入為企業(yè)發(fā)展提供創(chuàng)新動力和生存活力。

4.3 明確政府職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任意識

農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險發(fā)生后的賠償以及勘察定損的效率，均需要相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督保障，以免出現(xiàn)發(fā)展初期資產(chǎn)負(fù)債不明確的問題。相對其他保險種類，我國農(nóng)業(yè)保險的法律支持并不完善，對各級政府應(yīng)有明確文件規(guī)定其職能，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)用過程中發(fā)現(xiàn)的問題不斷優(yōu)化文件條約。在農(nóng)業(yè)保險運(yùn)營過程中存在的政府職責(zé)越位和缺位的現(xiàn)象，上級部門要加強(qiáng)政府人員的思想建設(shè)和工作引導(dǎo)，保證每個崗位各司其職。