《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》實(shí)踐中的困惑與思考

郭盼盼，王文歡，劉建華，戚融冰，陳 爽，梅 凡，張 梅

（1.北京市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 100044；2.北京市通州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京 101104）

《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》（以下稱《辦法》）自2009 年1 月1 日施行以來，共約11 萬人通過全國執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試取得了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格，為規(guī)范獸醫(yī)執(zhí)業(yè)行為，提升國家獸醫(yī)服務(wù)水平，保障獸醫(yī)“四個(gè)安全”提供了強(qiáng)有力的人才支撐[1]。隨著依法治國理念的深入貫徹及動(dòng)物診療行業(yè)蓬勃發(fā)展，《辦法》在執(zhí)法實(shí)踐中逐漸暴露出一定問題，筆者在查閱、調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)定位、執(zhí)業(yè)注銷管理以及部分罰則難以滿足執(zhí)法需要存在一些困惑，同時(shí)對(duì)執(zhí)業(yè)活動(dòng)管理進(jìn)行了思考，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1 執(zhí)法實(shí)踐中的問題

1.1 執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師的法律適用不清

《辦法》第十四條規(guī)定，“取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師資格證書，從事動(dòng)物診療活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)向注冊(cè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)注冊(cè)；取得執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師資格證書，從事動(dòng)物診療輔助活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)向注冊(cè)機(jī)關(guān)備案；”第二十六條第（二）項(xiàng)規(guī)定，“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中按照技術(shù)操作規(guī)范從事動(dòng)物診療和動(dòng)物診療輔助活動(dòng)?！备鶕?jù)文義表明執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師可從事動(dòng)物診療輔助活動(dòng)?！掇k法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)從事動(dòng)物診療和動(dòng)物保健活動(dòng)的獸醫(yī)人員適用本辦法?！眲?dòng)物診療活動(dòng)不包括診療輔助活動(dòng)，那么從事動(dòng)物診療輔助活動(dòng)的執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師就不適用本辦法，這顯然違背了立法初衷。

上述內(nèi)容提示應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)厘清執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師的定位，明確在中華人民共和國境內(nèi)從事動(dòng)物診療、動(dòng)物診療輔助活動(dòng)和動(dòng)物保健活動(dòng)的獸醫(yī)人員適用本辦法。

1.2 動(dòng)物診療輔助活動(dòng)定義不明

動(dòng)物診療過程中，打針、輸液、住院護(hù)理等此類操作行為是否屬于動(dòng)物診療輔助活動(dòng)。如果屬于，意味著從事這類行為的人員須取得助理獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書；如果不屬于，對(duì)于從事這類操作的人員存有監(jiān)管空白。

建議明確動(dòng)物診療輔助活動(dòng)的定義，并對(duì)從事打針、輸液、住院護(hù)理等行為的定義以及相關(guān)人員的管理進(jìn)行明確規(guī)定。

1.3 執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注銷管理不完善

《辦法》第三十二條、第三十四條列舉了收回、注銷獸醫(yī)師（助理獸醫(yī)師）執(zhí)業(yè)證書的情形，但未明確規(guī)定注銷執(zhí)業(yè)證書的流程。當(dāng)前各地標(biāo)準(zhǔn)不一或者無相關(guān)規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，且對(duì)于收回、注銷執(zhí)業(yè)證書后能否再注冊(cè)、如何再注冊(cè)并無相關(guān)說明。此外，在實(shí)際工作中曾遇到2 種情形，均導(dǎo)致執(zhí)業(yè)獸醫(yī)因無法辦理注銷手續(xù)而無法再注冊(cè)從業(yè)：執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)之間存在糾紛，執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)不出具同意執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注銷的證明；執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)已注銷動(dòng)物診療許可證或已停業(yè)并不再繼續(xù)經(jīng)營，但不辦理執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的注銷手續(xù)。

這提示應(yīng)由有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以便于執(zhí)行。從尊重執(zhí)業(yè)獸醫(yī)本人意愿和注冊(cè)機(jī)關(guān)權(quán)力角度出發(fā)，將以下內(nèi)容納入辦理注銷注冊(cè)情形：（1）依本人意愿主動(dòng)申請(qǐng)的；（2）所在執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)已注銷動(dòng)物診療許可證或有證據(jù)表明執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)已停業(yè)并不再繼續(xù)經(jīng)營的，注冊(cè)機(jī)關(guān)可收回、注銷獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書或者助理獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。

1.4 罰則難以滿足執(zhí)法需要

1.4.1 違法所得認(rèn)定 根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部函復(fù)（農(nóng)辦政函〔2010〕9 號(hào)）：《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）第八十一、八十二條規(guī)定的“違法所得”，是指違反《動(dòng)物防疫法》規(guī)定從事動(dòng)物診療活動(dòng)所取得的全部收入。執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違法所得認(rèn)定有不同理解：一是通過處方、化驗(yàn)單等收費(fèi)認(rèn)定全部收入；二是個(gè)人違法所得根據(jù)實(shí)際情況，通過工資、提成等來認(rèn)定，處方、化驗(yàn)單等是醫(yī)院的總收入，不能算是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違法所得。如執(zhí)業(yè)獸醫(yī)開具處方但未拿到工資的情形下，用動(dòng)物醫(yī)院取得的全部收入認(rèn)定為執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的違法所得，情理上并不合理。筆者認(rèn)為，為避免不同執(zhí)法機(jī)關(guān)因?qū)Α斑`法所得”理解上的偏差，造成對(duì)同一種違法行為采用不同處罰標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在修改法規(guī)時(shí)從實(shí)際出發(fā)，明確界定個(gè)人與受聘動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)的責(zé)任與違法所得，且應(yīng)當(dāng)對(duì)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)聘用未經(jīng)注冊(cè)的人員（執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和非執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）這種違法行為設(shè)置罰則。

1.4.2 不規(guī)范使用處方箋的罰則 《獸醫(yī)處方格式及應(yīng)用規(guī)范》對(duì)處方箋格式、內(nèi)容及書寫要求進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。處方箋格式（規(guī)格和樣式）、內(nèi)容是對(duì)處方箋的規(guī)范，處方書寫要求則是對(duì)使用處方箋的規(guī)范。使用不規(guī)范處方箋的違法行為，可以按照《辦法》第三十五條第（二）項(xiàng)規(guī)定對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行處罰。不規(guī)范使用處方箋的違法行為，目前只有未在處方箋簽名這類違法行為，可以按照《辦法》第三十五條第（二）項(xiàng)規(guī)定對(duì)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行處罰，而對(duì)于其他規(guī)范書寫要求如未填寫臨床診斷情況、未書寫獸藥規(guī)格、數(shù)量、用法、用量及休藥期等行為并無相應(yīng)的罰則。建議增加執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師不規(guī)范使用處方箋的罰則。

1.4.3 執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師開具處方的罰則 執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師開具處方的違法行為，能否按照第三十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定“超出注冊(cè)機(jī)關(guān)核定的執(zhí)業(yè)范圍從事動(dòng)物診療活動(dòng)的”進(jìn)行處罰產(chǎn)生爭議。目前，注冊(cè)機(jī)關(guān)核定的執(zhí)業(yè)范圍只有動(dòng)物診療和水生動(dòng)物疫病診療，對(duì)于執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師未作區(qū)分，由此建議執(zhí)業(yè)證書上登記的執(zhí)業(yè)范圍與后續(xù)的罰則相聯(lián)系，便于實(shí)際操作。執(zhí)業(yè)證書上的登記事項(xiàng)應(yīng)區(qū)分執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)范圍，包括動(dòng)物診療、動(dòng)物診療輔助以及水生動(dòng)物診療、水生動(dòng)物診療輔助。

2 執(zhí)業(yè)活動(dòng)管理的思考

2.1 推進(jìn)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)信息化管理，構(gòu)建高效管理模式

按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，亟需推進(jìn)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)信息化管理，通過信息化手段精簡申報(bào)材料，縮短辦理時(shí)間，優(yōu)化注冊(cè)流程，有效提高行政審批辦理效率。隨著信息化水平不斷提高，信息共享和大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要手段，在注冊(cè)過程中收集、整理和分析各種數(shù)據(jù)，有利于構(gòu)建執(zhí)業(yè)獸醫(yī)執(zhí)業(yè)全過程、動(dòng)態(tài)化和高效能的管理模式，提高獸醫(yī)醫(yī)療服務(wù)精細(xì)化管理水平。

建議完善執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)電子化注冊(cè)管理改革，開通網(wǎng)上申報(bào)，進(jìn)行線上線下并行審批。一是改進(jìn)原有注冊(cè)模式，采用網(wǎng)上“一站式”服務(wù)，方便辦理注冊(cè)、變更、注銷等，精簡辦理注冊(cè)所提交的材料；二是完善執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理信息系統(tǒng)，將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)信息與執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)名錄進(jìn)行對(duì)接，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)通過管理信息系統(tǒng)網(wǎng)上提交申請(qǐng)，擬執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)接收確認(rèn)，注冊(cè)機(jī)關(guān)備案；三是適當(dāng)放開管理權(quán)限，獸醫(yī)主管部門有修改權(quán)限，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有查看權(quán)限，方便監(jiān)管；四是實(shí)行注冊(cè)內(nèi)容公開制和查詢制，通過提供執(zhí)業(yè)獸醫(yī)注冊(cè)信息查詢服務(wù)，既加強(qiáng)政務(wù)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，又便于社會(huì)公眾自主選擇動(dòng)物診療服務(wù)。

2.2 放開執(zhí)業(yè)獸醫(yī)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，提升動(dòng)物診療整體水平

在人才、資源、信息共享的大環(huán)境下，衛(wèi)生健康領(lǐng)域已全面放開醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的流動(dòng)性應(yīng)主要由市場(chǎng)來決定，其流動(dòng)也能促進(jìn)整體動(dòng)物診療水平的提升。

建議：一是明確多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的資格條件，按照《辦法》規(guī)定注冊(cè)取得獸醫(yī)師執(zhí)業(yè)證，就可以申請(qǐng)開展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，其注冊(cè)的機(jī)構(gòu)為其第一執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，增加備案的機(jī)構(gòu)依次為第二、第三執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)。二是對(duì)擬增加的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案管理，簡化備案程序。三是細(xì)化多點(diǎn)執(zhí)業(yè)備案變更與注銷手續(xù)，申請(qǐng)取消多點(diǎn)執(zhí)業(yè)地點(diǎn)的獸醫(yī)師，應(yīng)當(dāng)?shù)皆瓊浒笝C(jī)關(guān)申請(qǐng)取消該執(zhí)業(yè)地點(diǎn)，需明確提交材料；獸醫(yī)師變更已注冊(cè)的第一執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)按照《辦法》規(guī)定重新辦理注冊(cè)，變更后其多點(diǎn)執(zhí)業(yè)備案同時(shí)失效。變更后需要繼續(xù)開展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。四是明確監(jiān)督管理職責(zé)，縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)獸醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的監(jiān)督工作。多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的獸醫(yī)師在動(dòng)物診療活動(dòng)中發(fā)生違法行為的，由違法行為發(fā)生地所在的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)依法懲處。

2.3 開放執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師權(quán)限，促進(jìn)人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)

實(shí)行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度是養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求。《辦法》對(duì)配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的規(guī)定主要集中在寵物診療方面，僅要求飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或鄉(xiāng)村獸醫(yī)服務(wù)人員，但未明確應(yīng)當(dāng)配備執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的具體崗位和人員比例，大部分飼養(yǎng)場(chǎng)所配備的獸醫(yī)力量薄弱[2]。規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)聘用1 名或數(shù)名執(zhí)業(yè)獸醫(yī)全面駐場(chǎng)，但不能對(duì)外開展獸醫(yī)執(zhí)業(yè)活動(dòng)，而鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)殖場(chǎng)戶，則由于薪酬待遇、生活條件、職業(yè)成長平臺(tái)等因素制約，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)受聘意愿較低，這部分養(yǎng)殖戶的動(dòng)物疫病防控主要由鄉(xiāng)村獸醫(yī)或村級(jí)防疫員把控[3]。

《辦法》第二十三條規(guī)定，執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師在執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師指導(dǎo)下協(xié)助開展獸醫(yī)執(zhí)業(yè)活動(dòng)，協(xié)助活動(dòng)并無實(shí)際意義。據(jù)悉，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擬適當(dāng)開放在鄉(xiāng)村從事診療服務(wù)的助理獸醫(yī)師權(quán)限，即在鄉(xiāng)村從事動(dòng)物診療服務(wù)活動(dòng)的執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師具有處方權(quán)，以提高執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師備案率，促進(jìn)執(zhí)業(yè)助理獸醫(yī)師向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

目前，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)力量主要集中在以寵物為主的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)村從事動(dòng)物診療服務(wù)的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人數(shù)不能滿足養(yǎng)殖業(yè)的實(shí)際需求，而計(jì)劃施行的一點(diǎn)注冊(cè)、3 個(gè)以下執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)行醫(yī)的多點(diǎn)執(zhí)業(yè)政策仍然限制了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的流動(dòng)。為符合現(xiàn)代養(yǎng)殖行業(yè)需求，對(duì)于在鄉(xiāng)村從事動(dòng)物診療服務(wù)活動(dòng)的執(zhí)業(yè)（助理）獸醫(yī)師，筆者建議打破一點(diǎn)注冊(cè)、3 個(gè)以下執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)行醫(yī)的束縛，為更多的養(yǎng)殖場(chǎng)戶提供技術(shù)服務(wù)，能夠保證薪資的同時(shí)不限定執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的自由，達(dá)到吸引并留住人才的目的。一是鼓勵(lì)大型龍頭養(yǎng)殖企業(yè)注冊(cè)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的技術(shù)服務(wù)，從注冊(cè)地?cái)U(kuò)大到集團(tuán)內(nèi)部所有養(yǎng)殖場(chǎng)戶，建立整套獸醫(yī)服務(wù)體系；二是鼓勵(lì)大型龍頭養(yǎng)殖企業(yè)或獸藥生產(chǎn)企業(yè)為養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的客戶（如合作社）提供產(chǎn)品服務(wù)的同時(shí)，提供注冊(cè)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的技術(shù)服務(wù)；三是鼓勵(lì)第三方組成獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司聘用注冊(cè)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，為所有養(yǎng)殖場(chǎng)戶提供技術(shù)服務(wù)。