全球視角下生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的國際經(jīng)驗(yàn)與評(píng)價(jià)

蔡晶晶，羅薇薇

（1.廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門361005；2.廈門城市職業(yè)學(xué)院財(cái)貿(mào)金融學(xué)院，福建 廈門361008）

1 導(dǎo)言

作為將外在的、非市場(chǎng)化環(huán)境價(jià)值轉(zhuǎn)化成為當(dāng)?shù)貐⑴c者提供生態(tài)服務(wù)的新型市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES）的吸引力在于其調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)主體、關(guān)聯(lián)中介、公共機(jī)構(gòu)和財(cái)政的能力，在某些情況下，它能夠向合作伙伴提供功能性、可持續(xù)性和有利可圖的安排。目前國內(nèi)對(duì)PES的定義相當(dāng)不明確，導(dǎo)致了一些誤解，例如認(rèn)為任何涉及資金轉(zhuǎn)移的環(huán)境政策工具都是PES工具；多數(shù)學(xué)者將它等同為生態(tài)補(bǔ)償，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄓ滞蝗藗兒?jiǎn)化為財(cái)政補(bǔ)貼，這無形中“矮化”了PES的內(nèi)涵和寬度。為更好地識(shí)別政府與市場(chǎng)兩端之間的多種付費(fèi)手段和機(jī)制，尤其是一些公共與私人部門、第三部門合作的多元化機(jī)制設(shè)計(jì)，本文借鑒Yann LAURANS等人（2012）的做法，將PES工具分為經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)手段兩類，這兩種類型的PES設(shè)計(jì)都有政府及市場(chǎng)不同程度的參與或合作，這樣做的目的是避免將政府或市場(chǎng)孤立，不論是經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)手段，政府與市場(chǎng)都可能嵌入其中并發(fā)揮一定的作用。按照服務(wù)提供者與支付者的自愿性與強(qiáng)制性、雙邊或多邊交易，經(jīng)濟(jì)類與非經(jīng)濟(jì)類工具三種尺度，我們對(duì)PES現(xiàn)有的各種機(jī)制進(jìn)行了細(xì)分：①雙方自愿支付（生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和生產(chǎn)者之間的自愿協(xié)議：服務(wù)供給合約、私人雙邊協(xié)議、生物勘探協(xié)議、環(huán)境認(rèn)證等），也稱為契約型PES機(jī)制；②集體自愿支付（來自社會(huì)捐贈(zèng)，補(bǔ)償產(chǎn)生生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的措施）；③強(qiáng)制雙方支付（生產(chǎn)者強(qiáng)制使用者要為所使用的資源付費(fèi)，如景區(qū)入場(chǎng)費(fèi)，特定服務(wù)的稅費(fèi)）；④強(qiáng)制集體支付（來自政府財(cái)政，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)者強(qiáng)制集體受益者因享用服務(wù)，如集體地役權(quán)而必須繳費(fèi)，用于補(bǔ)償一些稅費(fèi)和補(bǔ)貼）。以下我們根據(jù)PES資金的不同來源，對(duì)上述四種PES類型展開具體闡述。

2 PES機(jī)制在全球的實(shí)踐情況

第一類PES機(jī)制是雙方自愿支付機(jī)制，這是一種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者和提供者之間自愿達(dá)成的協(xié)議，主要有私人合約和雙邊協(xié)議、生物勘探協(xié)議、環(huán)境認(rèn)證三種做法。

2.1 私人合約和雙邊支付協(xié)議

自然資源的使用者自愿為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（簡(jiǎn)稱ES）的提供者付款，ES的提供者根據(jù)交換原則自愿進(jìn)入體系，但實(shí)際上他并沒有義務(wù)提供ES，所以兩者建立的經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)直接。ES使用者和提供者自愿達(dá)成的協(xié)議可被看作是私人合約，政府不需要出臺(tái)相關(guān)的環(huán)境政策，但需要為私人合約提供法律保障。典型的例子如英格蘭和蘇格蘭地區(qū)依賴于市場(chǎng)來保護(hù)環(huán)境需水的做法。他們成立了私人垂釣協(xié)會(huì)，從土地所有者手中購買垂釣權(quán)。協(xié)會(huì)獲得垂釣權(quán)后，對(duì)垂釣者收費(fèi)，將收入的一部分用于保護(hù)和改善魚類棲息地。由于垂釣權(quán)的售價(jià)高達(dá)22萬美元，擁有者有很大的動(dòng)機(jī)保護(hù)其投資。垂釣權(quán)所有者采取各種保護(hù)措施，如垂釣者合作協(xié)會(huì)承擔(dān)起監(jiān)測(cè)河流污染情況的責(zé)任，遇到問題時(shí)向管理機(jī)構(gòu)發(fā)出警示。類似的還有法國Vittel案例、納米比亞基于社區(qū)的自然資源管理（CBNRM）項(xiàng)目及將碎片化土地聯(lián)合起來的集聚獎(jiǎng)金機(jī)制等都屬于雙方自愿支付的PES機(jī)制。

在法國Vittel案例中，Vittel公司為降低其生產(chǎn)礦泉水中的硝酸鹽和農(nóng)藥的含量推出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，根據(jù)計(jì)劃，維特爾購買了大部分農(nóng)田，對(duì)為此感興趣的農(nóng)民免費(fèi)提供土地，但要求農(nóng)民采取生態(tài)良好的做法以保護(hù)水質(zhì)，并且通過中間機(jī)構(gòu)Agrivair向農(nóng)民提供金錢補(bǔ)償和技術(shù)支持。CBNRM項(xiàng)目是通過政府認(rèn)證的自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)，獲得使用自然資源的權(quán)利，在明確界定的區(qū)域內(nèi)與當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)者簽訂私人合同并開展相關(guān)的特色活動(dòng)，如“野味買賣”、“綠色旅游”等，“野味”的消費(fèi)者和游客通過中間經(jīng)營(yíng)者向保護(hù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)付費(fèi)，收入再分配給社區(qū)成員或用于資助社區(qū)項(xiàng)目。政府部門可以通過接受或拒絕當(dāng)?shù)亟⒈Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)、決定征收的稅額和活動(dòng)的事后監(jiān)督來檢測(cè)開展的項(xiàng)目活動(dòng)，但政府并未直接監(jiān)督PES機(jī)制的運(yùn)行，允許私人經(jīng)營(yíng)者自愿訂立合同條款開展相關(guān)活動(dòng)。集聚獎(jiǎng)金則是美國一些州實(shí)行的保護(hù)連片土地以為瀕危物種提供棲息地的PES自愿性激勵(lì)機(jī)制（Smith&Shogren，2012）：如果兩個(gè)土地所有者分別將共同邊界上相鄰的兩塊土地一起閑置，兩個(gè)人都可以獲得獎(jiǎng)金。這樣設(shè)計(jì)的目的是鼓勵(lì)所有人優(yōu)先閑置與鄰居閑置土地相鄰的地塊，因?yàn)檫m宜的連片的大塊土地比不連續(xù)的破碎地塊對(duì)野生動(dòng)物（如地鼠龜）能夠提供更好的棲息地，土地所有者也可以通過為地鼠龜棲息地提供基金（購買信用）的形式來發(fā)展他們自己的土地（保護(hù)銀行）。政府機(jī)構(gòu)的角色是瞄準(zhǔn)重要棲息地，在各種補(bǔ)償?shù)募戏桨钢屑{入集聚獎(jiǎng)金，但土地所有者自主決定是否參與。

2.2 生物勘探

生物勘探包括尋找新的化學(xué)成分、遺傳物質(zhì)、微生物等具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源產(chǎn)品。天然遺傳物質(zhì)的多樣性對(duì)藥物和其他商業(yè)產(chǎn)品如香水等的開發(fā)起著至關(guān)重要的作用。制藥公司和生物技術(shù)公司（種子、園藝、化妝品等）私人公司通過“中間人”向提供者付款，使其能從生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性環(huán)境中提取有用成分，二者簽訂私人合約，如果所提取成分促使藥物或其他商業(yè)產(chǎn)品的重大發(fā)明，提供者按照合約有權(quán)獲得一部分利潤(rùn)(OECD,2009)。當(dāng)生物勘探權(quán)的購買對(duì)自然資源的可持續(xù)發(fā)展管理產(chǎn)生金融激勵(lì)時(shí)，生物勘探協(xié)議屬于雙方自愿支付的PES機(jī)制。

哥斯達(dá)黎加擁有豐富的生物多樣性資源，在生物勘探領(lǐng)域位居世界領(lǐng)先。1989年成立的國家生物多樣性研究機(jī)構(gòu)（National Biodiversity Institute,INBio）對(duì)生物勘探的發(fā)展起至關(guān)重要的作用，該國所有的生物勘探協(xié)議都必須通過它。INBio與環(huán)境能源部間簽訂合約，允許INBio在政府的保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)生物資源，作為回報(bào)，環(huán)境能源部有權(quán)獲得一部分的研究預(yù)算和潛在收入并將其投資于保護(hù)項(xiàng)目，而INBio的經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要來自于科研機(jī)構(gòu)和私人公司。實(shí)際上，制藥公司等通過INBio組織向政府購買生物多樣性資源的使用權(quán)。1991年，全球最大的制藥公司默克公司和INBio簽訂第一個(gè)國際生物多樣性合約后，推動(dòng)了后續(xù)許多生物勘探合約的簽訂，但成功的案例較少。有研究指出原因可能是潛在資源的盜用、經(jīng)濟(jì)回報(bào)不足以彌補(bǔ)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本以及生物勘探公司與服務(wù)提供者的談判缺乏透明度等(OECD,2009)。

2.3 環(huán)境認(rèn)證

環(huán)境認(rèn)證是一種使消費(fèi)者能夠購買經(jīng)環(huán)境友好認(rèn)證產(chǎn)品的機(jī)制。認(rèn)證通常由私人機(jī)構(gòu)自愿進(jìn)行，但它們有可能受到私人組織或公共機(jī)構(gòu)等“中間人”的支持，對(duì)機(jī)制的實(shí)施起到關(guān)鍵作用。案例如柬埔寨基于社區(qū)的農(nóng)業(yè)環(huán)境支付項(xiàng)目和國際水準(zhǔn)的森林認(rèn)證機(jī)制等。

2007年，柬埔寨開展了基于社區(qū)的農(nóng)業(yè)環(huán)境支付項(xiàng)目，自愿參加該項(xiàng)目的水稻種植者同意采取改良的生產(chǎn)方式并停止狩獵，他們通過村委會(huì)將產(chǎn)品以優(yōu)惠的價(jià)格賣給市場(chǎng)協(xié)會(huì)，市場(chǎng)協(xié)會(huì)在開放的市場(chǎng)和旅游酒店銷售其直接認(rèn)證的環(huán)境友好型米飯，同時(shí)為水稻種植者提供培訓(xùn)和技術(shù)支持。森林認(rèn)證是比較典型的環(huán)境認(rèn)證機(jī)制，也是促進(jìn)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的一種市場(chǎng)機(jī)制。通過對(duì)森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估，將"綠色消費(fèi)者"與尋求提高森林經(jīng)營(yíng)水平和擴(kuò)大市場(chǎng)份額，以求獲得更高收益的生產(chǎn)商聯(lián)系在一起。主要的目的是促進(jìn)農(nóng)林產(chǎn)品生產(chǎn)者保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)，減少破壞森林用于種植農(nóng)林產(chǎn)品。例如，在中南美洲和非洲，采取單一種植園的方式種植咖啡需要清除掉大面積的原始森林，破壞當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有?，而在樹冠下面種植咖啡盡管能維護(hù)生物多樣性，但是會(huì)降低產(chǎn)量，影響農(nóng)戶的收入。通過對(duì)生物多樣性友好型咖啡進(jìn)行認(rèn)證授予生態(tài)標(biāo)志，農(nóng)戶在出售咖啡時(shí)能夠獲取更高的市場(chǎng)價(jià)格，彌補(bǔ)產(chǎn)量減少造成的損失。但環(huán)境認(rèn)證也存在一定弊端。嚴(yán)格的環(huán)境認(rèn)證可能會(huì)導(dǎo)致物價(jià)嚴(yán)重上漲，認(rèn)證的產(chǎn)品被貼上“奢侈品”的標(biāo)簽，難以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

第二種PES機(jī)制是集體自愿支付機(jī)制，這是基于不同付款人（不一定是受益者）自愿有意識(shí)的貢獻(xiàn)，以支付提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的措施，通常情況下資金來源于捐獻(xiàn)者（如公共部門或非盈利組織）的捐助，以及其他途徑如保護(hù)地役權(quán)和土地信托，生物多樣性信用額度交易等。

①公部門或非盈利組織的補(bǔ)貼或捐助。由于自然資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)往往具有正外部效應(yīng)，私人缺乏采取保護(hù)性行為的完全激勵(lì)，公部門的財(cái)政補(bǔ)貼或非盈利組織的捐助是應(yīng)用最為廣泛的工具，如稅收減免、貼息貸款、通過向下游用戶收取使用費(fèi)以支援上游對(duì)水質(zhì)保護(hù)的居民等。比較典型的實(shí)踐案例有玻利維亞水文服務(wù)的PES機(jī)制。

玻利維亞的Amboro國家公園是一個(gè)生物多樣性非常豐富的生態(tài)系統(tǒng)，公園和地區(qū)處于非法入侵造成的巨大壓力之中。周圍高地遷來的移民得到當(dāng)?shù)卣晤I(lǐng)導(dǎo)人的鼓勵(lì)，采伐公園內(nèi)的木材，清理土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，沒有其他選擇方案，由于木材采伐量不斷增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，Los Neros河流的斷流出現(xiàn)得比過去更早，危及當(dāng)?shù)匾蕾嚭恿鞴喔鹊纳鐓^(qū)。一個(gè)名為“自然玻利維亞”（Nature Bolivia）的環(huán)保組織幫助當(dāng)?shù)鼐用襁_(dá)成了PES付費(fèi)協(xié)議，資金大部分來源于美國魚類和野生動(dòng)物服務(wù)處的自愿捐贈(zèng)：下游水資源使用者要為流域內(nèi)原生植被的保護(hù)付費(fèi)，但支付形式不是資金補(bǔ)償，而是對(duì)每10 hm2受保護(hù)的云霧林補(bǔ)償一個(gè)蜂箱，并提供蜂蜜生產(chǎn)培訓(xùn)。2003年，農(nóng)民得到了60個(gè)蜂箱作為保護(hù)600 hm2云霧林的補(bǔ)償，2004年，政府又為農(nóng)民提供11個(gè)蜂箱，截止2006年，2 100 hm2的云霧林得到了保護(hù)。Los Negros計(jì)劃正在緩慢建立一個(gè)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，幫助界定該地區(qū)的產(chǎn)權(quán)。2006年，當(dāng)更新合同的時(shí)候，一些農(nóng)戶要求用鐵絲網(wǎng)代替蜂箱，幫助他們加強(qiáng)土地的確權(quán)（Asquith,N.,2006）。

②保護(hù)地役權(quán)和土地信托。保護(hù)地役權(quán)是在決定資源的使用方式時(shí)，將森林被低估的外部正效益內(nèi)部化的一種方法。如美國大自然保護(hù)協(xié)會(huì)從私人木材公司（梅溪木材公司）購買了蒙大拿州農(nóng)村和野生布萊克富特山谷土地中總計(jì)69 179英畝重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的土地，通過土地的再銷售（如出售給美國林務(wù)局等公共組織），為組織提供額外的資金從而保護(hù)更多的土地。生態(tài)效益的保護(hù)管理權(quán)交易附帶成為土地買賣契約中的條款。

③生物多樣性信用額度交易。生物多樣性信用額度交易是生態(tài)服務(wù)信用額度交易的一種，采用信用額度交易對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制。美國瀕危物種銀行是這方面的一個(gè)典型實(shí)踐。中介機(jī)構(gòu)將瀕危物種銀行項(xiàng)目下的土地所提供的生物多樣性保護(hù)服務(wù)換算為可銷售的一定量的信用，每一個(gè)信用對(duì)應(yīng)一定數(shù)量的棲息地服務(wù)供應(yīng)，可以用于交易。項(xiàng)目的支持方可以從保護(hù)銀行一次性購買信用來完成《瀕危物種法案》要求其承擔(dān)的義務(wù)。這方面的案例有美國的地鼠龜保護(hù)銀行。美國亞拉巴馬州莫比爾縣由于土地破碎化，對(duì)地鼠龜?shù)臈⒌卦斐赏{，2001年莫比爾區(qū)域水與污水系統(tǒng)（MAWSS）通過建立保護(hù)銀行，在允許其他地方繼續(xù)發(fā)展的同時(shí)，恢復(fù)與永久保護(hù)了一塊更適合地鼠龜?shù)拈L(zhǎng)葉松林棲息地。MAWSS擁有2 835 hm2森林，能夠緩沖與保護(hù)莫比爾縣的水資源供給。根據(jù)保護(hù)銀行的規(guī)定，MAWSS放棄了89.91 hm2土地的發(fā)展權(quán)，作為地鼠龜棲息地的保護(hù)區(qū)?！稙l危物種法案》規(guī)定，想要在莫比爾縣其他地鼠龜棲息地上進(jìn)行開發(fā)的土地所有者，應(yīng)承擔(dān)保護(hù)小塊土地的責(zé)任，而通過向銀行購買信用，這一責(zé)任可以得到免除（Environmental Defense’s Center for Conservation Incentives,2003)。

另一個(gè)例子是濕地緩解銀行。通過濕地生物多樣性額度的市場(chǎng)交易提供激勵(lì)，建立異地等效的濕地服務(wù)，為濕地和其他水生資源的化學(xué)、物理和生物功能損害提供功能代償。但是，濕地緩解銀行采取的是由第三方負(fù)責(zé)成功地實(shí)施補(bǔ)償性緩解，而不是法律要求承擔(dān)緩解責(zé)任的對(duì)濕地造成負(fù)面影響的人。根據(jù)與濕地管理機(jī)構(gòu)簽訂的正式協(xié)議，政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、NGO或其他實(shí)體可以成立緩解銀行，通過生態(tài)評(píng)估對(duì)申請(qǐng)信用的區(qū)域提供的指定生態(tài)功能進(jìn)行認(rèn)證，確定可供出售的信用數(shù)量，付給土地所有者一部分資金以確保服務(wù)的供給。需要指出的是，濕地緩解銀行與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（DTT）的做法都有一個(gè)共同的弊端，多數(shù)項(xiàng)目未能嚴(yán)格保證棲息地交易保持同等的價(jià)值和功能，大多數(shù)被批準(zhǔn)的棲息地交易簡(jiǎn)單以等面積土地為交換，將濕地的生態(tài)功能忽略不計(jì)（Saltzman and Ruhl，2006）。

第三種PES支付類型是強(qiáng)制雙方支付制度。這類機(jī)制僅對(duì)資源的使用者征收相關(guān)稅費(fèi)用于生產(chǎn)方式的改變，大多發(fā)生在水資源管理方面，如哥倫比亞對(duì)發(fā)電公司和水利發(fā)電廠的收入征收3%的稅款用于支付給上游流域的農(nóng)民使其改變耕作方式；由于對(duì)流域上游土地的日益密集利用導(dǎo)致必須通過保護(hù)集水區(qū)來維持該區(qū)域的供水，墨西哥政府對(duì)供水公司強(qiáng)制征稅支付給森林擁有者使其保護(hù)森林的覆蓋率以保證供水(Pirard,2010)；印尼通過對(duì)用水戶強(qiáng)制繳納0.1美元/m3的水稅，用于Braulio Carrillo國家公園森林保護(hù)項(xiàng)目和哥斯達(dá)黎加中央谷三個(gè)集水區(qū)的重新造林等。

第四種PES支付體系是強(qiáng)制集體支付制度。強(qiáng)制集體支付的PES機(jī)制，資金不再由一群資源使用者提供，而是來源于納稅人集體繳納的稅費(fèi)（國家政府預(yù)算），付款人不一定是受益人，與特定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)沒有直接關(guān)系。但并非所有的強(qiáng)制征稅都能構(gòu)成PES機(jī)制，僅當(dāng)資金為自愿提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生產(chǎn)者提供金融激勵(lì)使其采用環(huán)境保護(hù)措施時(shí)才能構(gòu)成PES機(jī)制，如美國濕地保護(hù)計(jì)劃和密歇根州集體保護(hù)地役權(quán)案例、哥斯達(dá)黎加的“生態(tài)稅”項(xiàng)目。

在美國濕地保護(hù)計(jì)劃下，為了恢復(fù)已經(jīng)退化或消失的濕地生態(tài)功能，美國農(nóng)業(yè)部(USDA)向農(nóng)民購買長(zhǎng)期地役權(quán)(如保育地役權(quán)的期限為30年)，為同意恢復(fù)農(nóng)田內(nèi)濕地的農(nóng)民分擔(dān)開支(MAP,2009)。這些開支的75%都由美國農(nóng)業(yè)部支付，并承擔(dān)占最終成本75%的修復(fù)費(fèi)用。在密歇根州保護(hù)地役權(quán)計(jì)劃中，土地所有者永久保留自然保育地役權(quán)，不得出售或轉(zhuǎn)讓給任何其他實(shí)體，自愿禁止或限制任何可能降低農(nóng)地價(jià)值的活動(dòng)。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)被視為生態(tài)捐贈(zèng)，可以為土地所有者帶來稅收減免。哥斯達(dá)黎加環(huán)境和能源部于1991年設(shè)立了國家森林金融基金(FONAFIFO)，以促進(jìn)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。20世紀(jì)90年代末，F(xiàn)ONAFIFO建立了ES支付計(jì)劃，并建立自己的管理結(jié)構(gòu)和董事會(huì)。通過這個(gè)項(xiàng)目，小型天然林土地所有者和森林種植園主可以直接獲得費(fèi)用補(bǔ)償，這項(xiàng)計(jì)劃的主要資金來源是燃油稅，也被稱為“生態(tài)稅”。

3 總結(jié)與探討：PES全球?qū)嵺`的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)

通過對(duì)不同類型的PES機(jī)制在全球的實(shí)踐應(yīng)用案例評(píng)析，我們可以就各國運(yùn)用PES的主要做法和面臨的共同挑戰(zhàn)做出如下總結(jié)。

第一，在政府出臺(tái)的法律法規(guī)要求下，生態(tài)環(huán)境服務(wù)的需求方推動(dòng)著PES機(jī)制的建立，建立方式既有自下而上模式，也有自上而下模式，但大部分是由小規(guī)模實(shí)施開始，再加以推廣。幾乎所有的PES系統(tǒng)都是在非政府組織、協(xié)會(huì)等的主動(dòng)參與下組織起來的，很少有經(jīng)濟(jì)主體在沒有中介的情況下直接建立關(guān)系，治理環(huán)境糾紛。因此“中間人”經(jīng)常被認(rèn)為是建立和管理PES機(jī)制不可或缺的催化劑，他們組織協(xié)商談判過程、幫助確定合約條款、克服體制缺陷、促進(jìn)金融交易等（Lelmona,B.,E.Lee,2009）。這些非盈利組織，社區(qū)工作小組，基金會(huì)等是PES實(shí)施過程重要的中介，逐漸與公部門形成一種合作性的伙伴關(guān)系。

第二，在成功的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)案例中，土地和森林具有明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這是中美洲國家PES機(jī)制取得成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。明晰的合同能夠避免提供商剝削付款人，但付款期限至關(guān)重要也備受爭(zhēng)議。PES機(jī)制合同的期限一般在一至五年間變化，但也有例外。對(duì)水域生態(tài)系統(tǒng)來說，5年期的合同較常見，但生物多樣性保護(hù)需要長(zhǎng)期有效的PES機(jī)制以觀察環(huán)境質(zhì)量的變化。短期付款期限適合旨在實(shí)現(xiàn)即時(shí)結(jié)果而不要求持續(xù)性的情況，長(zhǎng)期付款期限更適合預(yù)防性行動(dòng)，如有利于生物多樣性保護(hù)的做法。最重要的是，所建立的規(guī)則要能隨時(shí)間的推移而相應(yīng)改變（Corbera,E.,C.et，al.，2009）。PES機(jī)制的成功依賴于國家的監(jiān)管作用，完善的所有權(quán)制度和有效的司法制度是協(xié)議進(jìn)行的前提。發(fā)展中國家體制的缺陷是制約PES發(fā)展的主要因素，完善相關(guān)法律體制、加強(qiáng)國家主權(quán)是一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

第三，PES機(jī)制更多的是一種遵循受益者付費(fèi)原則的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，與遵循排污者付費(fèi)原則的懲罰機(jī)制相對(duì)應(yīng)。這種獎(jiǎng)勵(lì)需要保證一定的資金來源，并且避免對(duì)地方規(guī)則和社會(huì)規(guī)范等保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)機(jī)造成“擠出效應(yīng)”。公共部門補(bǔ)貼是最為常見的資金來源，因規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低交易成本，但不利之處是更容易受到公共政策和選舉策略變化的影響(Bond,2009)，政府可以在任何時(shí)候暫?；蚪K止補(bǔ)貼，無法確保資金的可持續(xù)性。又如集體自愿支付PES機(jī)制，項(xiàng)目資金一般來源于捐助者，雖能從新的捐贈(zèng)者處籌集更多資金，但收入來源不穩(wěn)定，需要考慮借助信托基金的形式。并且資金要通過非政府組織等中介結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目的有效性取決于中介機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，與直接的雙方自愿協(xié)議相比，增加了交易成本。因此，靈活運(yùn)用多元的支付工具有利于拓寬PES的資金來源渠道。從支付方式看，現(xiàn)有的政策框架已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償，勞動(dòng)力交換、類支付（payment in-kind）等新型方式逐漸形成。具體包括：提供非排他性的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)備、灌溉設(shè)施等）；提供排他性的公共服務(wù)，如工資補(bǔ)助、教育獎(jiǎng)學(xué)金、技術(shù)援助與培訓(xùn)等。

第四，PES實(shí)施過程中可能存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。例如搭便車問題，尤其當(dāng)PES項(xiàng)目以提供公共服務(wù)或公共物品等類支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)（如為服務(wù)提供者建設(shè)和完善道路、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施），由于公共基礎(chǔ)設(shè)施不具排他性，使得部分農(nóng)民未履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，也能享受收益，存在“搭便車”的風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上削弱了生態(tài)服務(wù)提供方參與的積極性，不利于項(xiàng)目的執(zhí)行。其次，PES補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)成本會(huì)增加。一方面，未來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本的上升，進(jìn)而制約PES機(jī)制的推廣。另一方面，PES機(jī)制是將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)納入環(huán)境保護(hù)中的嘗試，但扶貧與環(huán)境優(yōu)先事項(xiàng)并不總是一致的。PES設(shè)計(jì)者通常根據(jù)環(huán)境狀況和生態(tài)分配標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償對(duì)象，但是這些標(biāo)準(zhǔn)可能排除有資格獲得補(bǔ)償?shù)呢毨恋負(fù)碛姓?；最初為農(nóng)村貧窮人口設(shè)計(jì)的PES機(jī)制目前越來越多地被用于使用公共用地的富有的合約持有人，這加大了他們攫取補(bǔ)償資金的機(jī)會(huì)主義行為，使得項(xiàng)目的扶貧和環(huán)保目標(biāo)未能達(dá)成一致。

最后，PES作為一種短期的財(cái)政激勵(lì)手段，能否將保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的行為固定、內(nèi)化為一種更加長(zhǎng)期的社會(huì)行為呢？如果PES僅僅被理解為一種市場(chǎng)支付手段，對(duì)其所“嵌入”的集體行動(dòng)、社區(qū)生計(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)缺乏更加深入和持續(xù)的影響，很可能導(dǎo)致短期效應(yīng)或流于形式。在對(duì)中國退耕還林項(xiàng)目的一項(xiàng)評(píng)估研究中(Jintao Xu，Scott Rozelle,2004），調(diào)查結(jié)果顯示由于人均土地?fù)碛辛亢艿?，如果在退耕還林項(xiàng)目停止支付前，沒有能找到非農(nóng)勞動(dòng)生計(jì)，貴州的受訪者表示期望將自己的閑置土地重新轉(zhuǎn)化為耕地，從而降低整個(gè)項(xiàng)目的可持續(xù)性。CCICED(2002)分析指出，如果退耕還林后的土地收益低于原來的收益，農(nóng)民可能將土地重新投入耕作。產(chǎn)權(quán)的不確定性也可能阻礙參與的農(nóng)民管理樹木的積極性，從而減少該計(jì)劃的長(zhǎng)期環(huán)境效益。這些問題都需要在今后的研究中進(jìn)一步加以分析。