大城市網(wǎng)約車政策差異化及影響因素分析※

●段琳瑛 李書巧

一、前言

網(wǎng)約車，即網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡(jiǎn)稱，它的經(jīng)營(yíng)模式主要有順風(fēng)車、快車、專車和P2P租車四種，以滿足不同層次的出行需求。網(wǎng)約車一經(jīng)出現(xiàn)，便受到民眾的追捧。它解決了傳統(tǒng)巡游出租車叫車難、易宰客等痛點(diǎn)，以及諸多產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)、失業(yè)、貧困人口的就業(yè)問題。與此同時(shí)，網(wǎng)約車的出現(xiàn)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生沖突，危害到既得利益群體的利益，造成出租者集體罷工、暴力沖突；性騷擾、兇殺案等增多；加劇交通擁堵；政府監(jiān)管真空地帶，行走在法律邊緣；隱私安全受到威脅；消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保護(hù)等。如何對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行監(jiān)管成了政府面臨的一大難題。在學(xué)術(shù)界，網(wǎng)約車的出現(xiàn)引發(fā)了學(xué)者們的廣泛關(guān)注并進(jìn)行了大量研究，但多數(shù)研究都是以理論探討和個(gè)案分析為主，更多的是關(guān)注網(wǎng)約車監(jiān)管的必要性和合規(guī)性，缺少定量分析，更缺乏對(duì)監(jiān)管政策本身以及背后影響因素的研究。

網(wǎng)約車監(jiān)管困境的一個(gè)重要原因在于政策制定的過(guò)程中未能充分協(xié)調(diào)現(xiàn)實(shí)需求、利益相關(guān)者以及政府認(rèn)知之間的矛盾。因此，本文將借助政策文本就文本內(nèi)容差異化及其背后影響因素的分析，探討不同因素的內(nèi)部屬性、互動(dòng)關(guān)系及政府行動(dòng)策略，進(jìn)而明確治理問題，提出監(jiān)管創(chuàng)新建議。

二、各地網(wǎng)約車政策的差異化比較

中央政府自2014年7月9日相繼出臺(tái)了多部政策，筆者通過(guò)對(duì)其主要內(nèi)容編碼梳理得出結(jié)論：中央政策整體上是鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的。總體上承認(rèn)了網(wǎng)約車的合法地位、鼓勵(lì)其發(fā)展；政策內(nèi)容寬松，規(guī)制較少，雖然對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)、車輛和個(gè)人均提出明確要求，但都不嚴(yán)苛；目前的政策也越來(lái)越傾向于對(duì)監(jiān)管平臺(tái)的規(guī)制。此外，將更多的權(quán)力下放給地方政府，留下了較大的自由裁量空間。

地方政策文本主要在車輛、駕駛員和平臺(tái)方面做出具體規(guī)定，為便于統(tǒng)計(jì)，筆者對(duì)車輛和駕駛員[1]要求進(jìn)行賦值，如表1所示：

根據(jù)賦值表，我們對(duì)地方網(wǎng)約車政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析，統(tǒng)計(jì)出各地網(wǎng)約車車輛及駕駛員要求寬嚴(yán)情況：

表1 賦值表

表2 網(wǎng)約車車輛及駕駛員要求寬嚴(yán)程度統(tǒng)計(jì)表

通過(guò)對(duì)網(wǎng)約車政策的賦值統(tǒng)計(jì)，可以看出地方政策差異顯著，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）與中央政策相比，地方政策整體較為嚴(yán)格，監(jiān)管過(guò)度

中央政策主要對(duì)車輛的座位數(shù)、安全性能、技術(shù)性能、行駛里程和年限以及駕駛員的犯罪記錄等作出具體規(guī)定。而地方政策在此基礎(chǔ)上提出了更多要求，對(duì)車輛的軸距、排量、車長(zhǎng)、價(jià)格、號(hào)牌以及駕駛員的身份、駕齡、年齡、健康狀況、文化程度等提出了更高要求，使得網(wǎng)約車門檻過(guò)高，很多車輛和駕駛員被拒之門外，制約了網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展。

（二）各地政策寬嚴(yán)不一，標(biāo)準(zhǔn)不一致

從上表中可以看出，地方網(wǎng)約車政策存在四種情形：車輛嚴(yán)格駕駛員寬松，包括深圳、廈門、江門、石家莊、西安；車輛寬松駕駛員嚴(yán)格，如寧波、濟(jì)南、鄭州；車輛寬松駕駛員寬松，有杭州、南京、武漢、成都、蘭州等地；車輛嚴(yán)格駕駛員嚴(yán)格，以北京、上海和廣州最為典型。總體來(lái)看，地方網(wǎng)約車政策形成了這四種寬嚴(yán)不一的情形，對(duì)于每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也沒有統(tǒng)一規(guī)范，各自為政。

（三）政策內(nèi)容帶有身份保護(hù)和地域歧視色彩，矯枉過(guò)正

部分地市要求駕駛員具有本市戶籍，車輛必須是本市號(hào)牌，這就意味著外地人員無(wú)法從事網(wǎng)約車工作，具有明顯的地域保護(hù)傾向；還有駕駛員文化程度、健康狀況限制以及車輛高價(jià)格要求，都會(huì)促使這個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入門檻提高，難免矯枉過(guò)正。

（四）注重對(duì)車輛和駕駛員的規(guī)制，輕視對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管

從18個(gè)城市的政策文本分析來(lái)看，各地網(wǎng)約車政策重在對(duì)車輛以及駕駛員進(jìn)行規(guī)制，很少提及網(wǎng)約車平臺(tái)該如何監(jiān)管。而政府的工作重心恰恰應(yīng)該放在對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管上，由政府管平臺(tái)，平臺(tái)管車輛。

三、網(wǎng)約車政策差異化的影響因素分析

網(wǎng)約車監(jiān)管政策各地差異較大，與網(wǎng)約車自身的優(yōu)、劣勢(shì)有關(guān)，也與城市的發(fā)展?fàn)顩r、政府認(rèn)知有關(guān)。為進(jìn)一步探索各地網(wǎng)約車政策差異化的原因，筆者以文中的18個(gè)城市為例，對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況（主要調(diào)查統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)亟煌ㄙY源供給狀況、城市擁堵程度、失業(yè)率）以及政府利益偏好（主要是既得利益群體施壓能力、城市發(fā)展政策）進(jìn)行分析。

（一）各城市交通資源供給情況

圖1 各大城市出租車萬(wàn)人擁有輛統(tǒng)計(jì)圖

根據(jù)住建部對(duì)城市出租車數(shù)量的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（大城市萬(wàn)人擁有量不得低于20），調(diào)查的18個(gè)城市中只有北京、上海、蘭州3個(gè)城市出租車萬(wàn)人擁有輛[2]達(dá)標(biāo)，這意味著大多數(shù)城市的出租車供給率遠(yuǎn)低于正常需求。

表3 公共交通供給情況統(tǒng)計(jì)

從表6可以看出，北京、上海、廣州、深圳軌道交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施完備，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到全國(guó)軌道交通里程總數(shù)的46.3%，公交車數(shù)量也較多。廈門在建4條軌道交通線路，總里程達(dá)到169.2千米。武漢、無(wú)錫軌道交通線路較少、里程較短，公交車數(shù)量也不多；洛陽(yáng)和蘭州的軌道交通正處于規(guī)劃和建設(shè)初期，投入運(yùn)營(yíng)有待時(shí)日。

總體來(lái)看，東部發(fā)達(dá)的一線城市交通出行資源供給較為充裕，設(shè)施完善，能夠更好地滿足人們的需求；而中西部省會(huì)城市人口較多，與之相對(duì)的交通資源供給不足，產(chǎn)生的供需矛盾更加突出。因此，北京、上海、廣州更傾向于采取嚴(yán)格的網(wǎng)約車政策，而武漢、成都、無(wú)錫、洛陽(yáng)等更可能采取寬松的網(wǎng)約車政策。

（二）各城市擁堵狀況

表4 各大城市交通擁堵與延時(shí)指數(shù)統(tǒng)計(jì)

根據(jù)城市公共交通智能化交通運(yùn)輸行業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與高德地圖聯(lián)合編制的《2016年度中國(guó)主要城市公共交通大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》[3]顯示，北京、濟(jì)南、蘭州全天擁堵指數(shù)最高且北京、濟(jì)南、上海、廣州、深圳、杭州交通延時(shí)指數(shù)最高，意味著這些城市交通擁堵情況嚴(yán)重，出行耗時(shí)較長(zhǎng)；而寧波、南京、無(wú)錫、石家莊、洛陽(yáng)等地交通擁堵與延時(shí)指數(shù)較低，城市交通舒緩。政策寬松會(huì)導(dǎo)致進(jìn)入該城市的網(wǎng)約車數(shù)量大幅增加，加劇交通擁堵；政策嚴(yán)格則會(huì)提高門檻，減少城市網(wǎng)約車數(shù)量，緩解城市交通壓力。因此，交通擁堵嚴(yán)重的城市可能更傾向于采取嚴(yán)格的網(wǎng)約車政策，而交通舒緩的城市更傾向于采取寬松的網(wǎng)約車政策。

（三）城市失業(yè)率調(diào)查

表5 城鎮(zhèn)登記失業(yè)率

2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局[4]公布的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.02，調(diào)查中的所有城市均達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)表5可知，北京、無(wú)錫、鄭州失業(yè)率遠(yuǎn)低于其他城市。而上海、廈門、石家莊、武漢失業(yè)率相對(duì)偏高，尤其是上海市已經(jīng)超過(guò)全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)約車的發(fā)展帶來(lái)新的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此可以推測(cè)，上海、廈門、石家莊、武漢等城市更傾向于采取寬松的網(wǎng)約車政策，而北京、鄭州、杭州可能更傾向于采取寬松的網(wǎng)約車政策。

（四）既得利益群體的的抗?fàn)?/h3>

新經(jīng)濟(jì)模式的出現(xiàn)往往會(huì)對(duì)一部分既得利益群體產(chǎn)生影響，造成雙方的利益抗?fàn)?，形成不同的利益集團(tuán)[5]。而網(wǎng)約車的出現(xiàn)對(duì)巡游出租車產(chǎn)生了很大的利益沖擊，引起雙方矛盾，如出租車罷工、聚眾斗毆，共同對(duì)政府施壓。因此，政府必須出臺(tái)相應(yīng)的政策規(guī)范雙方行為、劃分利益奶酪。在這種形勢(shì)下，政府的政策制定往往更傾向于勢(shì)力較強(qiáng)、影響較廣泛的利益集團(tuán)一方。據(jù)調(diào)查，北京、上海、武漢、成都等城市的出租車公司數(shù)量均超過(guò)100家，南京有20家、無(wú)錫26家、廈門5家，因此前幾個(gè)城市更容易受到巡游出租車公司相關(guān)利益群體的施壓而妥協(xié)，出臺(tái)嚴(yán)格的網(wǎng)約車政策；后者更容易依據(jù)客觀需要出臺(tái)相應(yīng)的政策。

（五）城市發(fā)展政策與政府認(rèn)知

當(dāng)前，全國(guó)各地都在進(jìn)行人才大戰(zhàn)，通過(guò)補(bǔ)貼、放松落戶限制等方式吸引人才，如武漢、西安；但與此同時(shí)一些超大型城市人口紅利已經(jīng)不復(fù)存在，人口與資源的矛盾凸顯，不得不采取限制人口的發(fā)展政策，如北京、上海、廣州。如果網(wǎng)約車政策寬松，便會(huì)促使更多人口流入，為城市發(fā)展帶來(lái)更大的壓力。網(wǎng)約車作為一個(gè)新興事物，它的發(fā)展壯大是好是壞？是要做第一個(gè)吃螃蟹的人還是慢慢觀望？更新法律法規(guī)的成本有多大？后果能否承擔(dān)得了？利益相關(guān)者的施壓、對(duì)乘車安全和信息泄露的擔(dān)憂等等，都成為政府制定網(wǎng)約車政策的考量。

四、結(jié)論

綜合各個(gè)因素的分析可知，各地網(wǎng)約車政策差異化與城市交通供需矛盾、交通壓力、就業(yè)狀況、利益集團(tuán)和政府認(rèn)知存在莫大的關(guān)系：（1）就交通供需矛盾來(lái)看，當(dāng)城市出租車保有量大、公交車和軌道交通供應(yīng)充分、供需平衡時(shí)，發(fā)展網(wǎng)約車的必要性低，政策嚴(yán)格；當(dāng)城市出租車保有量小、公交車和軌道交通供應(yīng)短缺、供需失衡時(shí)，則政策寬松；（2）交通擁堵與延時(shí)指數(shù)越高，城市交通壓力越大，政策越嚴(yán)格；城市交通舒緩，政策越寬松；（3）以就業(yè)情況來(lái)衡量，城市失業(yè)率低、就業(yè)充分則政策嚴(yán)格；失業(yè)率高、就業(yè)崗位少則政策寬松；（4）既得利益集團(tuán)在一定程度上影響政府的政策傾向，巡游出租車?yán)婕瘓F(tuán)的勢(shì)力與影響力越大，政策越嚴(yán)格，反之亦然；（5）城市發(fā)展政策與政府認(rèn)知：兩者相一致，政策寬松；兩者相悖，則政策嚴(yán)格。具體而言，地方保護(hù)主義色彩濃厚、過(guò)度擔(dān)憂安全性問題、監(jiān)管難度大帶來(lái)的抵制情緒高漲，或人口過(guò)多引起城市發(fā)展負(fù)面效應(yīng)時(shí)政策就趨向于嚴(yán)格，反之亦然。以上因素并非單獨(dú)作用，它們往往形成不同的排列組合，共同影響政府的政策變通。

表6 影響因素與政策寬嚴(yán)程度的組合

如表6所示，政策各個(gè)影響因素及其寬嚴(yán)程度可組合成32種情形，地方政府會(huì)對(duì)各項(xiàng)因素進(jìn)行測(cè)評(píng)，并賦予一定權(quán)重，在此基礎(chǔ)上制定或?qū)捤苫驀?yán)格的網(wǎng)約車政策，測(cè)評(píng)綜合結(jié)果越趨近于1，政策越嚴(yán)格。其中，北京市最為典型：北京交通資源供給充足、交通擁堵嚴(yán)重、城市失業(yè)率低、既得利益集團(tuán)勢(shì)力強(qiáng)大、城市發(fā)展政策與網(wǎng)約車發(fā)展相悖，因此各影響因素賦值為1，綜合測(cè)評(píng)結(jié)果為：A＊權(quán)重+B＊權(quán)重+C＊權(quán)重+D＊權(quán)重+E＊權(quán)重=1，政策“嚴(yán)格”。以上只是在分析各因素綜合影響政府網(wǎng)約車政策寬嚴(yán)程度基礎(chǔ)上對(duì)政府決策方式的一種可能性分析，也為政府決策提供了一種量化分析的思路，其科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性還有待進(jìn)一步探索。

網(wǎng)約車政策的制定與變通往往取決于多重因素的共同作用，既包括客觀因素，也包括政府的利益偏好與社會(huì)認(rèn)知等主觀因素。由于政策執(zhí)行的主觀性以及政策投放的客體性，中央的同一政策投放到不同地區(qū)可能與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況和政策需求不完全吻合，地方政府憑借自由裁量權(quán)根據(jù)利益偏好進(jìn)行政策變通，造成政策或?qū)捇驀?yán)，差異巨大，偏離初衷。因此，地方政府的政策變通必須控制在政策界線規(guī)定的適度范圍內(nèi)，排除利益偏好，審慎調(diào)查分析，進(jìn)行科學(xué)決策。無(wú)論政策是嚴(yán)是寬，其最終目標(biāo)都應(yīng)該服務(wù)于民眾的需要、城市的發(fā)展，并隨著社會(huì)環(huán)境的變化、經(jīng)驗(yàn)的積累，不斷調(diào)整現(xiàn)行政策中不相適應(yīng)的內(nèi)容。