機構(gòu)改革新形勢下加強污染物與溫室氣體協(xié)同控制的對策研究

馮相昭, 王敏, 梁啟迪

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心, 北京 100029)

當前, 我國生態(tài)環(huán)境保護工作同時面臨著國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善、 全球氣候變化應(yīng)對等多重嚴峻挑戰(zhàn)。在2018年3月國務(wù)院機構(gòu)改革中, 應(yīng)對氣候變化職能劃入新組建的生態(tài)環(huán)境部, 從體制機制層面打通了一氧化碳和二氧化碳的管理職能, 為污染防治和氣候變化協(xié)同應(yīng)對提供了重要的機制保障。同年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會, 以及7月國務(wù)院發(fā)布的 《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》 均對污染攻堅和應(yīng)對氣候變化工作提出了更高的要求。在這種新形勢下, 如何秉承協(xié)同優(yōu)化高效原則, 統(tǒng)籌強化污染物減排與溫室氣體控制工作已成為生態(tài)環(huán)境管理部門的重點關(guān)注問題。為進一步做好職能和機構(gòu)調(diào)整后應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作, 使應(yīng)對氣候變化工作更好地融入生態(tài)環(huán)境保護工作中, 有必要對國內(nèi)污染物與溫室氣體協(xié)同控制的現(xiàn)狀進行梳理, 分析面臨的主要挑戰(zhàn), 堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向, 提出縮短機構(gòu)改革“陣痛” 期、 強化污染物與溫室氣體協(xié)同控制效果的對策建議, 以促進國內(nèi)綠色低碳發(fā)展、 提升生態(tài)文明水平和建設(shè)美麗中國諸項戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

1 協(xié)同控制現(xiàn)狀

自2001年IPCC 發(fā)布第三次氣候變化評估報告以來, 污染物與溫室氣體協(xié)同控制便成為國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。從 “十一五” 以來, 針對污染物與溫室氣體協(xié)同控制的作用機理、 政策模擬、 效益分析等方面的科學(xué)研究和成果發(fā)表日益增多, 國內(nèi)外相關(guān)機構(gòu)以重點行業(yè)、 典型城市、 重大工程等為案例分別開展了協(xié)同控制方面的分析研究[1-5]。同時, 與協(xié)同控制相關(guān)的政策法規(guī)等也得以推動發(fā)展。

1.1 協(xié)同控制政策法規(guī)起步發(fā)展

在法律層面, 2015年修訂的 《大氣污染防治法》第二條明確提出 “對顆粒物、 二氧化硫、 氮氧化物、 揮發(fā)性有機物、 氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”; 第七條規(guī)定 “公民應(yīng)當增強大氣環(huán)境保護意識,采取低碳、 節(jié)儉的生活方式, 自覺履行大氣環(huán)境保護義務(wù)”; 第四十九條對甲烷排放管理做出了規(guī)定, 即 “工業(yè)生產(chǎn)、 垃圾填埋或者其他活動產(chǎn)生的可燃性氣體應(yīng)當回收利用, 不具備回收利用條件的, 應(yīng)當進行污染防治處理”。

在規(guī)范性文件方面, 2018年7月國務(wù)院發(fā)布的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》 明確提出了 “大幅減少主要大氣污染物排放總量, 協(xié)同減少溫室氣體排放”的目標。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 能源結(jié)構(gòu)、 運輸結(jié)構(gòu)等主要任務(wù)和措施行動具有顯著的協(xié)同控制特征。

在標準規(guī)范方面, 原環(huán)境保護部先后頒布了幾個協(xié)同控制方面的標準或技術(shù)指南, 如2008年針對煤炭開采活動的甲烷排放制定了 《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標準(暫行)》 (GB 21522—2008); 為防范二氧化碳捕集、利用與封存活動潛在的環(huán)境風險, 2016年頒布了 《二氧化碳捕集、 利用與封存環(huán)境風險評估技術(shù)指南(試行)》; 為推動工業(yè)領(lǐng)域污染物與溫室氣體排放協(xié)同管控工作, 2017年發(fā)布了 《工業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施污染物去除協(xié)同控制溫室氣體核算技術(shù)指南(試行)》; 2016年12月發(fā)布、 2020年7月1日實施的 《輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》 和2018年6月發(fā)布、 2019年7月實施的 《重型柴油車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》, 提出了汽車發(fā)動機進行型式檢驗時, 須增加標準循環(huán)穩(wěn)態(tài)工況和瞬態(tài)工況條件下二氧化碳排放的測試。此外, 為開展綠色低碳認證的需要, 在 “十二五” 期間, 原環(huán)境保護部陸續(xù)發(fā)布了12 項環(huán)境標志低碳產(chǎn)品標準(主要涉及家用電動洗衣機、 照明光源、 水泥等產(chǎn)品)。

1.2 協(xié)同控制實踐在探索推進

在統(tǒng)計核算方面, 在 “十二五” 環(huán)境統(tǒng)計指標體系中增加了溫室氣體核算相關(guān)統(tǒng)計指標, 核算了基于環(huán)境統(tǒng)計報表的全國水泥、 火電和鋼鐵三個重點行業(yè)的二氧化碳排放量。

在溫室氣體排放監(jiān)測方面, 依托內(nèi)蒙古呼倫貝爾、山東長島、 青海門源3 個溫室氣體區(qū)域背景監(jiān)測站, 以及我國內(nèi)地31 個直轄市和省會城市(自治區(qū)首府)建立的溫室氣體源區(qū)監(jiān)測站, 形成了二氧化碳、 甲烷和氧化亞氮三類溫室氣體實時上傳小時均值的自動在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。此外, 針對火電、 水泥、 硝酸等重點行業(yè)也開展了溫室氣體排放監(jiān)測試點。

在城市協(xié)同控制層面, 將 “年均PM2.5濃度下降”納入低碳試點工作績效評估體系, 對全國第一批、 第二批的42 個試點進行系統(tǒng)評估; 依托低碳城市試點, 積極推進深圳、 濟南等城市開展空氣質(zhì)量達標和碳排放達峰 “雙達標” 工作。

1.3 協(xié)同控制效果不容小覷

我國現(xiàn)階段采取的許多節(jié)能減排政策與行動, 在實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了顯著的協(xié)同減排效果。有研究表明,“十一五” 期間, 通過節(jié)能和污染物結(jié)構(gòu)減排等措施,累計實現(xiàn)約15 億噸二氧化碳、 470 萬噸二氧化硫和430萬噸氮氧化物的協(xié)同減排[6]。針對 《大氣污染防治行動計劃》 的相關(guān)評估研究結(jié)果顯示：2013—2017年期間,電力、 鋼鐵、 水泥、 平板玻璃、 焦炭等行業(yè)分別淘汰及壓減產(chǎn)能 1423 萬千瓦、 53234 萬噸、 26891 萬噸、 16903萬重量箱和8655 萬噸, 相應(yīng)減少二氧化碳排放7.367億噸[7]。

2 面臨的主要機遇和挑戰(zhàn)

實施污染物與溫室氣體協(xié)同控制面臨諸多機遇：一是國家對污染防治和應(yīng)對氣候變化工作的高度重視為協(xié)同控制提供了堅強的政治保障; 二是應(yīng)對氣候變化職能納入生態(tài)環(huán)境部, 為溫室氣體管控更好地納入污染防控體系提供了堅強的體制機制保障; 三是新時期國家針對改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系、 實施生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管的新要求為推進協(xié)同控制提供了新動能[8]; 四是二者的具體措施和工作抓手存在較大一致性, 如優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能提高能效等。

不過, 如何有效利用生態(tài)環(huán)境部在法規(guī)標準、 監(jiān)測、 統(tǒng)計、 監(jiān)管、 執(zhí)法、 宣教、 環(huán)評等方面的管理優(yōu)勢, 促進應(yīng)對氣候變化工作盡快融入生態(tài)環(huán)境保護主戰(zhàn)場并非易事, 污染物與溫室氣體協(xié)同控制仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.1 溫室氣體的屬性亟待明確

現(xiàn)有環(huán)境管理的法律和制度體系主要是針對污染風險防范、 污染物排放治理而構(gòu)建, 其管控對象為二氧化硫、 氮氧化物、 顆粒物、 揮發(fā)性有機物等常規(guī)污染物,并未包括溫室氣體中的二氧化碳、 氧化亞氮和六氟化硫等氣體。因此, 大氣污染防治的相關(guān)法律、 制度和政策很難直接用于控制溫室氣體排放工作。若認定溫室氣體為污染物, 那么將溫室氣體同常規(guī)污染物納入統(tǒng)一的監(jiān)管制度沒有障礙; 若堅持 “溫室氣體不是污染物” 的屬性判斷, 那么根據(jù)相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī), 將溫室氣體管控直接納入現(xiàn)行污染防治政策和制度體系則存在一定問題。

2.2 應(yīng)對氣候變化法律基礎(chǔ)薄弱

自2009年全國人大常委會在關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議中明確提出加強應(yīng)對氣候變化的法治建設(shè)以來, 有關(guān)部門機構(gòu)在推進應(yīng)對氣候變化立法進程中做了大量努力, 但迄今尚未出臺任何形式的應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī), 且根據(jù)2018年9月十三屆全國人大常委會對外公布的未來五年立法規(guī)劃, 氣候變化立法也沒有包含在三類116 件立法項目中。目前應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的專項法律法規(guī)缺失, 且現(xiàn)有的多為效力較低的規(guī)范性文件和部門規(guī)章, 控制溫室氣體的重大制度、 法律責任等缺乏法律支撐, 不利于相關(guān)政策的實施, 并在一定程度上也制約著協(xié)同控制工作的開展。

2.3 控制溫室氣體排放的綜合協(xié)調(diào)職能弱化

由于應(yīng)對氣候變化的工作重點是控制能源領(lǐng)域的二氧化碳排放, 以往國內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、 節(jié)能、 能效管理等政策措施具有較多協(xié)同, 而此次機構(gòu)改革將會導(dǎo)致能源領(lǐng)域方面工作推進由原先部內(nèi)協(xié)調(diào)變?yōu)椴侩H協(xié)調(diào), 協(xié)調(diào)管理難度增大。短期內(nèi)可能會影響 《 “十三五” 控制溫室氣體工作方案》 的部門分工落實成效[8], 長期來看, 承擔議事協(xié)調(diào)職能的國家應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組(一個機構(gòu)兩塊牌子)若未進行實質(zhì)性改革, 優(yōu)化成員單位職責分工, 將有可能弱化能源領(lǐng)域的溫室氣體控制力度。

2.4 現(xiàn)有制度銜接存在較大難度

現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量管理體系有兩個重要特征：一是管理目標以環(huán)境質(zhì)量改善為核心, 逐步淡化之前的總量控制制度; 二是管理體系以排污許可制度為核心, 其他制度都將逐步與排污許可制度銜接協(xié)調(diào), 且相關(guān)制度所需要的環(huán)境管理數(shù)據(jù)都會從排污許可制度中獲取。而碳排放交易作為國內(nèi)應(yīng)對氣候變化的核心工作, 目前覆蓋的行業(yè)范圍也是以固定排放源為主, 溫室氣體排放核算、MRV 制度建設(shè)與排污許可、 環(huán)境統(tǒng)計、 環(huán)境監(jiān)測、 評價考核、 環(huán)境執(zhí)法等業(yè)務(wù)工作交集頗多, 理論上可為協(xié)同監(jiān)管提供諸多選擇。不過, 由于碳交易與排污許可制度的制度架構(gòu)、 監(jiān)管思路、 核算方法、 測量報告等方面存在較大差異, 可直接實現(xiàn)統(tǒng)一管理的環(huán)節(jié)有限, 兩項制度的協(xié)同推進亟須機制創(chuàng)新、 科學(xué)評估。

2.5 地方推進協(xié)同控制工作動能不足

污染物與溫室氣體協(xié)同控制最終需要地方政府擔負主體責任。不過, 現(xiàn)階段地方生態(tài)環(huán)境管理部門污染防治壓力較大, 溫室氣體管控意識不強、 能力不足、 人力財力配備有限, 推進污染物與溫室氣體協(xié)同控制難免會力不從心, “木桶效應(yīng)” 凸顯, 短板亟待補齊。

3 未來加強污染物與溫室氣體協(xié)同控制的對策建議

針對加強污染物與溫室氣體協(xié)同控制面臨的挑戰(zhàn)和機遇, 建議以優(yōu)化高效為目標導(dǎo)向, 堅持分類施策、 務(wù)實重行、 漸次推進的工作思路, 具體建議如下：

3.1 摒棄零和博弈思維, 擱置溫室氣體屬性爭議

目前, 關(guān)于溫室氣體是否為污染物的屬性判斷仍存在一定爭議, 現(xiàn)實情況下建議暫時擱置關(guān)于溫室氣體是否為污染物的討論, 以提高溫室氣體排放管理效率為出發(fā)點, 以務(wù)實推進應(yīng)對氣候變化工作為目標指引。

3.2 加快機制創(chuàng)新, 健全應(yīng)對氣候變化管理決策機制以適應(yīng)新形勢要求

在應(yīng)對氣候變化決策部署環(huán)節(jié), 建議深入踐行污染物與溫室氣體協(xié)同減排的戰(zhàn)略思維。對 “二合一” 的國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成、 成員職責分工以及議事決策機制應(yīng)擇機調(diào)整, 強化應(yīng)對氣候變化主管部門綜合協(xié)調(diào)職能, 充實調(diào)整國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的國家應(yīng)對氣候變化專家委員會, 增補熟悉氣候變化領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護專家。

3.3 借力污染防治攻堅戰(zhàn)和藍天保衛(wèi)戰(zhàn), 確保能源領(lǐng)域溫室氣體排放管理不放松要求

為打好污染防治攻堅戰(zhàn)和打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn), 生態(tài)環(huán)境部通過建立有效的跨部門協(xié)作機制、 良好的工作機制、 詳細的實施方案、 高效的保障機制, 加上推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 能源結(jié)構(gòu)改善、 運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化等重要舉措均可以實現(xiàn)污染物與溫室氣體協(xié)同控制。因此建議在實踐中, 承擔應(yīng)對氣候變化和污染防治攻堅重任的業(yè)務(wù)部門要強化合作, 務(wù)實推進能源領(lǐng)域協(xié)同減排工作。同時,為平衡能源活動二氧化碳減排壓力, 應(yīng)加強甲烷等非二氧化碳類溫室氣體管控, 特別是煤礦開發(fā)、 油氣開發(fā)以及廢棄物處置領(lǐng)域的溫室氣體排放管控, 研究制定非二氧化碳類溫室氣體總量控制方案, 分階段明確非二氧化碳類溫室氣體減排目標和監(jiān)管范圍。

3.4 協(xié)同推進碳交易與排污許可制度建設(shè)

固定源 “一證式” 管理是整合排污許可和碳排放權(quán)交易的最佳手段, 可實現(xiàn)總量控制、 測量報告核查體系、 監(jiān)督監(jiān)管的有機結(jié)合。建議加強相關(guān)制度研究, 探討將我國溫室氣體減排統(tǒng)一納入排污許可的 “一證式”管理, 實現(xiàn)排污許可、 排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易制度的有機融合。結(jié)合溫室氣體排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理需求, 完善環(huán)境統(tǒng)計核算體系, 增加企業(yè)碳排放核算所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標, 促進協(xié)同控制數(shù)據(jù)共享體系建設(shè)。推動排污許可和碳交易數(shù)據(jù)支撐平臺的信息整合, 加快數(shù)據(jù)監(jiān)測核證工作的有機融合, 強化環(huán)境資源要素優(yōu)化配置和市場監(jiān)管效率。

3.5 以移動源為切入點, 循序推進污染物與溫室氣體協(xié)同控制標準體系建設(shè)

針對 《重型柴油車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》 有關(guān)二氧化碳和甲烷相關(guān)內(nèi)容進行研究, 適時將其變?yōu)閺娭菩砸?。該重型柴油車污染物排放限值標準中提?“有關(guān)二氧化碳排放的要求將適時發(fā)布”, 二氧化碳排放和油耗已被列入型式檢驗項目。在發(fā)動機標準循環(huán)排放限值中, 瞬態(tài)工況(WHTC)下甲烷指標已經(jīng)被納入, 同時明確提出, “在同一次發(fā)動機標準循環(huán)測試時, 應(yīng)同時測定發(fā)動機的二氧化碳排放和燃油消耗量, 并同時記錄測量結(jié)果”。這些為二氧化碳和甲烷的強制管控奠定了非常好的基礎(chǔ)。所以建議以移動源管控和重型車污染攻堅為突破口, 盡快將有關(guān)二氧化碳和甲烷排放的限值要求適時發(fā)布并作為強制執(zhí)行要求。

3.6加強地方生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力建設(shè)

應(yīng)對氣候變化工作目前存在 “上熱中溫下涼” 的境況, 地方層面是氣候變化工作的短板, 特別是氣候變化職能歸入生態(tài)環(huán)境部門時間不長, 地方生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)對氣候變化方面能力更是欠缺。溫室氣體和污染物協(xié)同控制是地方應(yīng)對氣候變化工作的重要抓手。應(yīng)以地方機構(gòu)改革為契機, 協(xié)調(diào)編制, 增加應(yīng)對氣候變化的機構(gòu)設(shè)置, 加強人才隊伍建設(shè)。要加強市、 縣生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)對氣候變化能力建設(shè), 積極開展氣候變化宣傳教育和培訓(xùn)活動。同時要上下聯(lián)動, 加強對地方協(xié)同控制工作的指導(dǎo)和支持。