我國四十年農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的回顧與思考

孫炳彥

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

近幾年來, 國內(nèi)不少學(xué)者對(duì)我國四十年農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的問題、 政策與機(jī)構(gòu)進(jìn)行回顧與展望[1-3]。本文擬對(duì)這一問題的變化脈絡(luò)進(jìn)行梳理, 從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度, 從機(jī)構(gòu)職能與政策的角度進(jìn)行深層次思考, 以期搞好農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。

1 回顧

1.1 黨的十一屆三中全會(huì)至20 世紀(jì)90年代初期

1978年以前, 我國農(nóng)村環(huán)境問題不明顯。1978年,黨的十一屆三中全會(huì)拉開了我國改革開放的序幕, 迎來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速增長期。改革開放從農(nóng)村開始, 勢不可擋, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了超常規(guī)的高速增長。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展, 1978年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值493.07

億元,1983年增加至1016.83億元, 1988年增加至6495.66 億元; 1978年職工人數(shù) 2826.56 萬人, 1983年增加到3234.64 萬人, 到 1988年達(dá)到 9545.46 萬人[4]。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)點(diǎn)多、 面廣、 布局分散、 經(jīng)營粗放、 缺乏有效監(jiān)管, 成為這一時(shí)期農(nóng)村環(huán)境污染的主要來源。與此同時(shí), 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題也開始出現(xiàn)。如化肥、 農(nóng)藥的過量使用和推廣污水灌溉帶來的環(huán)境污染, 以及過采、 過墾、 過牧、 濫砍濫伐等掠奪式的開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞。

1988年黨的十三屆三中全會(huì)決定, 1989年和1990年重點(diǎn)進(jìn)行治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境和整頓經(jīng)濟(jì)秩序, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展勢頭放緩, 進(jìn)入了探索技術(shù)進(jìn)步的整頓期。1989年至1991年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值分別為8041.82 億元、9581.11 億元、 11 621.69 億元。1990年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)數(shù)量和職工數(shù)量甚至出現(xiàn)了負(fù)增長[4]。此時(shí), 農(nóng)村環(huán)境問題從主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染過渡為農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元環(huán)境問題。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注, 在環(huán)境學(xué)界, 這一時(shí)期較有影響的科研項(xiàng)目是原國家環(huán)境保護(hù)局南京環(huán)境科學(xué)研究所承擔(dān)的 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染調(diào)查研究》, 以及原國家環(huán)境保護(hù)局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心與原國家環(huán)境保護(hù)局南京環(huán)境科學(xué)研究所合作的兩個(gè)世行項(xiàng)目 《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究》 和 《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究》。

這一時(shí)期, 最初的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作歸農(nóng)業(yè)部門管理。1985年原農(nóng)牧漁業(yè)部成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì), 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)作為專門領(lǐng)域被指定為農(nóng)業(yè)部門的職責(zé), 委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在能源環(huán)保辦公室, 1987年原農(nóng)牧漁業(yè)部能源環(huán)保辦公室改名為原農(nóng)牧漁業(yè)部能源環(huán)境保護(hù)局; 1989年又進(jìn)一步改名為環(huán)保能源司。然而從這之后在歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中被削弱[1]。與此同時(shí), 由于生態(tài)環(huán)境問題壓力迅速增加, 環(huán)境保護(hù)部門不斷得到加強(qiáng)。1982年原國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與原國家建委、 原國家城建總局、 原建工總局、 原國家測繪總局合并組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部, 內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局。1984年成立原國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì), 辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部(根據(jù) 《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》, 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé))。1988年原環(huán)境保護(hù)局由內(nèi)設(shè)二級(jí)局升格為國務(wù)院直屬的國家環(huán)境保護(hù)局(副部級(jí)機(jī)構(gòu)), 其涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)明確為 “監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治工作, 指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)工作[5], 10 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分期到位[6], 其中設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)處”。這時(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)職責(zé)開始向環(huán)境保護(hù)部門轉(zhuǎn)移。

這一時(shí)期出臺(tái)了不少相關(guān)政策規(guī)定。1984年國務(wù)院頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 街道企業(yè)環(huán)境管理的決定》,明確指出禁止 “大城市向農(nóng)村、 大中型企業(yè)向小型企業(yè)轉(zhuǎn)嫁污染”; 同年國務(wù)院頒布了 《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》, 除明確機(jī)構(gòu)職責(zé)外, 還強(qiáng)調(diào)政府要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和街道工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo), 防治環(huán)境污染和破壞, 要積極推廣生態(tài)農(nóng)業(yè), 防止農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染和破壞; 1985年國務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于開展生態(tài)農(nóng)業(yè)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》; 1988年中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)開會(huì), 通過了 《加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的倡議書》; 1989年原農(nóng)業(yè)部要求凡是污染嚴(yán)重的地區(qū), 省、 區(qū)、 市下設(shè)處一級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)[7]; 1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》 要求農(nóng)業(yè)部門必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)和管理, 控制農(nóng)藥、 化肥、 農(nóng)膜對(duì)環(huán)境的污染, 推廣植物病蟲害的綜合防治, 根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境保護(hù)要求, 合理調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu), 積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些政策與規(guī)定對(duì)于當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染控制起到了重要作用。

總體來看, 這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展是主要任務(wù), 環(huán)境保護(hù)處于從屬地位。在環(huán)境保護(hù)中, 重點(diǎn)是抓工業(yè)污染和城市環(huán)境污染防治工作, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)沒有真正列入議事日程。

1.2 20 世紀(jì)90年代初期至世紀(jì)之交

這一時(shí)期有兩個(gè)重大事件。一是鄧小平南方談話,二是聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開。

鄧小平南方談話之后, 國內(nèi)掀起了新一輪大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè), 各地工業(yè)園區(qū)、 開發(fā)區(qū)建設(shè)快速發(fā)展, 生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重, 淮河等流域的嚴(yán)重環(huán)境污染引起了全社會(huì)的關(guān)注[8]。

這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次迎來了高速發(fā)展時(shí)期。1992年至1996年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值從17659.7 億元猛增到68343 億元,年均增長率為 41.86%。到 2001年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量達(dá)到2115.54 萬家, 從業(yè)人員達(dá)到13085.58 萬人, 總產(chǎn)值達(dá)到136047 億元[4]。同時(shí)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染凸現(xiàn)。據(jù)亞洲開發(fā)銀行有關(guān)資料, 20 世紀(jì)90年代中期,三湖流域總氮和總磷負(fù)荷來自農(nóng)業(yè)面源污染的比例分別是, 巢湖69.54%和 51.71%、 滇池 53%和 42%、 太湖流域60%和30%, 1999年我國畜禽養(yǎng)殖的廢水COD排放超過全國工業(yè)廢水和生活污水的COD 排放總量[9]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染成為環(huán)境污染的重要來源。

為了解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題, 《國家環(huán)境保護(hù) “十五” 計(jì)劃》 中明確 “將控制農(nóng)業(yè)面源污染、 農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”。1996年全國人大常委會(huì)通過了 《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》, 同年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》 中明令取締關(guān)停十五種重污染小企業(yè)(小造紙、 小染料、 土煉焦等), 原國家經(jīng)貿(mào)委、 國家發(fā)展改革委限期淘汰和關(guān)閉破壞資源、 污染環(huán)境、 產(chǎn)品質(zhì)量低劣、 技術(shù)裝備落后、 不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入了調(diào)整改革期。之后, 1997年國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)業(yè)管理?xiàng)l例》, 1999年原國家環(huán)?？偩值攘课l(fā)布了 《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》, 2000年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了 《肥料登記管理辦法》, 2001年原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了 《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》。這些法律法規(guī)和政策規(guī)定, 對(duì)于遏制農(nóng)業(yè)環(huán)境污染發(fā)揮了十分重要的作用。

這一時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置又有變化。1994年國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中明確, 原農(nóng)業(yè)部 “環(huán)保能源司按分工管理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、 農(nóng)村能源建設(shè)和節(jié)能工作, 研究制訂農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、 農(nóng)村能源建設(shè)的方針、政策、 法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施, 提出農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和能源建設(shè)的規(guī)劃及重大技術(shù)措施并負(fù)責(zé)試點(diǎn)、 示范、 推廣的組織管理工作, 負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的控制與防治”[10]。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革, 原國家環(huán)境保護(hù)局升格為原國家環(huán)境保護(hù)總局, 此時(shí), 原國家環(huán)境保護(hù)局中鄉(xiāng)鎮(zhèn)處被撤銷, 于2000年在原國家環(huán)境保護(hù)總局中成立農(nóng)村處, 負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù), 并將當(dāng)時(shí)高速發(fā)展的小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作并入農(nóng)村處一并管理[11]。在這一輪機(jī)構(gòu)改革中, 原農(nóng)業(yè)部只保留了國家法律、 行政法規(guī)規(guī)定以及國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中賦予的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)職能, 相應(yīng)地環(huán)保能源司被撤銷, 其保留的相關(guān)職能被劃入新組建的科技教育司, 在科技教育司分別設(shè)立資源環(huán)境處和農(nóng)村能源處[1]。需要特別指出的是這一時(shí)期環(huán)境保護(hù)部門職責(zé)中由原國家環(huán)境保護(hù)局 “監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治工作, 指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)工作” 改變?yōu)閲噎h(huán)境保護(hù)總局 “負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù), 指導(dǎo)全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)也產(chǎn)生了深刻的影響。1992年6月, 中國派團(tuán)參加了聯(lián)合國召開的環(huán)境與發(fā)展大會(huì), 同年8月我國制定了 《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》, 強(qiáng)調(diào)指出大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)是我國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。隨后國家又制定了 《中國21 世紀(jì)議程——中國21 世紀(jì)人口、 環(huán)境和發(fā)展白皮書》, 提出中國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展, 其中把 “加強(qiáng)食物安全監(jiān)測, 發(fā)展無污染的綠色食品” 列為一項(xiàng)重要行動(dòng)方案。

為了在實(shí)踐中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略, 解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題, 原國家環(huán)境保護(hù)局開展了歷時(shí)十多年的各類生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。1994年, 原國家環(huán)境保護(hù)局組織制定了 “全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃”, 1995年3月發(fā)布了 《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》, 并在國家“九五” 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中提出了有關(guān)目標(biāo)。從1995年到2002年, 原國家環(huán)境保護(hù)總局分七批批準(zhǔn)建立了314 個(gè)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn), 其中, 生態(tài)市(地、 盟、 州)40個(gè), 生態(tài)縣(市、 區(qū)、 旗)264 個(gè), 其他類型 10 個(gè); 批準(zhǔn)海南省、 吉林省、 黑龍江省、 福建省四個(gè)生態(tài)省創(chuàng)建試點(diǎn)。與此同時(shí), 在近20 個(gè)省區(qū)市開展了省級(jí)生態(tài)示范區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作。到 2002年, 山東省、 吉林省、 安徽省、 四川省、 陜西省的生態(tài)示范區(qū)面積分別占到該省國土面積的 58.8%、 45%、 31%、 25.4%和 25%。經(jīng)過幾年建設(shè), 這些試點(diǎn)地區(qū)在改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的同時(shí), 探索并建立了一批符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式。北京市為迎接2008年舉辦奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì), 加強(qiáng)了農(nóng)村環(huán)境綜合整治, 連續(xù)十多年開展了生態(tài)示范區(qū)、鄉(xiāng)、 村的創(chuàng)建活動(dòng)。實(shí)踐證明, 生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建是促使基層進(jìn)行生態(tài)脫貧[12]、 生態(tài)修復(fù)[13], 實(shí)現(xiàn)既要 “綠水青山” 又要 “金山銀山” 工作目標(biāo)的有效途徑, 是農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要舉措, 并且對(duì)于在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施持續(xù)的、 形象化的宣傳和普及環(huán)保知識(shí), 提高全民環(huán)境意識(shí)具有重要作用。

1.3 世紀(jì)之交至黨的十八大

2001年, 我國正式加入世界貿(mào)易組織。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和市場化、 國際化程度的提高, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的特點(diǎn)。2006年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各類園區(qū)達(dá)到5661 個(gè), 入園企業(yè)累計(jì)約84 萬家, 園區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值占鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值的22.74%[4]。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始向依托 “特色產(chǎn)業(yè)” 和延長、 集聚產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展。另一方面, 由于我國人多地少, 生產(chǎn)規(guī)模小, 生產(chǎn)成本高, 沒有比較優(yōu)勢, 加入WTO 使政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)控空間和力度受到影響, 國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品面臨世界市場的沖擊和挑戰(zhàn)。為了保護(hù)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收以及國家的糧食安全, 在短時(shí)期內(nèi), 化肥作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 其施用量明顯增長。化肥消費(fèi)量2000年達(dá)到4146.40 萬噸, 2010年達(dá)到 5561.7 萬噸,年均增長3.1%, 并呈現(xiàn)出逐年直線增加的態(tài)勢。2000年我國單位農(nóng)地面積化肥施用量平均為300.0kg/hm2, 2010 平均為411.3kg/hm2, 較2000年增加了111.3kg/hm2, 增幅為37.1%[14]。過量施用化肥在保證了我國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和糧食安全的同時(shí), 卻帶來了更為嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。同時(shí), 畜禽養(yǎng)殖業(yè)也成為農(nóng)業(yè)面源的最大排放源。2007年《第一次全國污染源普查公報(bào)》 顯示, 畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的COD和氨氮分別占農(nóng)業(yè)源排放總量的95.8%和78.1%, 占全國COD 和氨氮排放量的41.9%和41.5%。

這一時(shí)期, 環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步加強(qiáng), 2008年原國家環(huán)境保護(hù)總局升格為原環(huán)境保護(hù)部, 正式成為國務(wù)院組成部門。對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的職責(zé)來說, 原國家環(huán)境保護(hù)總局 “負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù), 指導(dǎo)全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)” 修訂為原環(huán)境保護(hù)部“組織指導(dǎo)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的環(huán)境綜合整治工作” “協(xié)調(diào)指導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。簡而言之, 由 “負(fù)責(zé)” 修訂為“組織指導(dǎo)”, 由 “指導(dǎo)” 修訂為 “協(xié)調(diào)指導(dǎo)”。顯然,有一部分職責(zé)回到了農(nóng)業(yè)部門。

這一時(shí)期出臺(tái)了一系列重要文件, 如 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》 (國發(fā)〔2000〕 24 號(hào))、 《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》 (中華人民共和國環(huán)境保護(hù)總局令第9 號(hào))、 《中華人民共和國防沙治沙法》 (中華人民共和國第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議于2001年8月31日通過公布)、 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》 (2002年中華人民共和國第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議于 2002年12月28日修訂通過)、 《中共中央、 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》 (中發(fā)〔2006〕 1 號(hào))、 《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》 (環(huán)發(fā)〔2006〕 151 號(hào))、 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》(國辦發(fā) 〔2007〕 63 號(hào))、 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)秸稈綜合利用禁止秸稈焚燒的緊急通知》 (農(nóng)辦機(jī) 〔2007〕 20 號(hào))、《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》 (環(huán)發(fā)〔2007〕 130 號(hào))、 《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》 (中發(fā) 〔2007〕 1 號(hào))、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 (中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于2008年8月29日通過, 自 2009年1月1日起施行)、《關(guān)于實(shí)行 “以獎(jiǎng)促治” 加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)施方案》 (國辦發(fā) 〔2009〕 11 號(hào))、 《中共中央、 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》 (中發(fā) 〔2010〕 1 號(hào))、 《中華人民共和國水土保持法》 (中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議于2010年12月25日修訂通過), 特別是 《 “十二五” 國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》 明確把治理農(nóng)藥、 化肥、 農(nóng)膜、 畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染作為農(nóng)村環(huán)境綜合整治的重點(diǎn)領(lǐng)域, 要求2015年農(nóng)業(yè)COD

和氨氮排放相比2010年要分別下降8%和10%。這是國家規(guī)劃中首次對(duì)農(nóng)業(yè)污染排放做出約束性要求[2]。

這些政策的頒布和執(zhí)行, 雖然起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、 搞好農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的效果, 但是, 這一時(shí)期總的形勢是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)得到加強(qiáng), 環(huán)境保護(hù)工作負(fù)重前行, 仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展[15]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題此起彼伏, 面源污染持續(xù)加重, 農(nóng)業(yè)政策起主導(dǎo)作用。

1.4 黨的十八大至今

這一時(shí)期, 重大的背景事件是黨的十八大和黨的十九大召開, 黨中央、 國務(wù)院制定 “大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)” 的戰(zhàn)略決策, 提出 “堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、 保護(hù)優(yōu)先、 自然恢復(fù)為主的方針” “著力推進(jìn)綠色發(fā)展、 循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展” “從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”, 劃時(shí)代地提出了生態(tài)文明建設(shè)和進(jìn)行生態(tài)文明體制改革, 對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)具有里程碑的重要意義, 為從根本上解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題明確了指導(dǎo)思想和大政方略。

這一時(shí)期, 在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域, 出臺(tái)了一系列重要的政策規(guī)定。中共中央、 國務(wù)院在 2012年和2013年連續(xù)發(fā)布了 《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》 《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》。2014年, 黨中央一號(hào)文件針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制, 提出八項(xiàng)重點(diǎn)工作[3], 發(fā)布了 《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。在全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上, 更明確提出了農(nóng)業(yè)面源污染治理 “一控兩減三基本” (

農(nóng)業(yè)用水總量控制; 化肥、 農(nóng)藥施用量減少; 地膜、 秸稈、 畜禽糞便基本資源化利用)目標(biāo)。2015年, 國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》, 發(fā)布了《關(guān)于大力開展糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)的意見》; 有關(guān)部門先后制定了《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃(2014—2018年)》《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》等政策文件。2016年, 國務(wù)院印發(fā)了 《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》。2017年, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》, 原農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)實(shí)施了畜禽糞污資源化利用、 果菜茶有機(jī)肥替代化肥、 東北地區(qū)秸稈處理、 農(nóng)膜回收和以長江為重點(diǎn)的水生生物保護(hù)行動(dòng)等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)。同年還印發(fā)了 《農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程規(guī)劃(2016—2020年)》 等一系列的綠色農(nóng)業(yè)政策, 標(biāo)志著生態(tài)、 環(huán)保已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展自身的內(nèi)在要求, 農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)進(jìn)入了工程規(guī)劃階段。

與此同時(shí), 2014年修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》 在農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測、 農(nóng)村環(huán)境綜合整治、 農(nóng)藥化肥污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染防治以及農(nóng)村生活污染防治等方面做出了較全面的規(guī)定, 為適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的開展奠定了法律基礎(chǔ)[2]。2015年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》, 細(xì)化了農(nóng)業(yè)面源污染防治的 “一控兩減三基本” 目標(biāo)。國家發(fā)展改革委等四部門發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作的通知》, 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等10 部委還聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》。2016年國務(wù)院印發(fā)了《“十三五” 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》, 國家發(fā)展改革委、 原農(nóng)業(yè)部、 原林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》, 原環(huán)境保護(hù)部、 原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的通知》。

這一階段, 盡管全國農(nóng)業(yè)污染形勢還很嚴(yán)重,“2015年農(nóng)村生活污水處理率僅18%” “2016年長江干流中總磷已經(jīng)上升為首要污染物, 其中約七成來自農(nóng)業(yè)面源”[16], 但是, 重大形勢在變化, 一系列有針對(duì)性的政策措施使農(nóng)業(yè)污染出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)的趨勢。

在一系列綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)政策發(fā)布實(shí)施的基礎(chǔ)上, 迎來了新一輪機(jī)構(gòu)改革, 2018年, 組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和生態(tài)環(huán)境部, 將過去分散在各有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)加以整合, 確立了生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督者職責(zé), 為解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題確立了組織保證。

2 思 考

我國四十年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題的梳理表明, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染具有明顯的時(shí)代特征, 化肥農(nóng)藥污染長期存在, 且日積月累成為不少水域的主要環(huán)境問題; 村莊環(huán)境綜合整治直到2016年也不足20%[16], 問題不少。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題一直沒有得到很好的解決, 原因很多,諸如投資不足、 管理缺失等, 但筆者認(rèn)真深入思考發(fā)現(xiàn)主要有以下兩方面深層次的原因：一是政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工的問題; 二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景對(duì)整體環(huán)境保護(hù)工作的影響。

2.1 政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工的問題

就我國國情而言, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的工作模式是政府主導(dǎo), 包括企業(yè)、 市場、 公眾、 社會(huì)等在內(nèi)的多元共治。政府在環(huán)境保護(hù)中的作用包括立法、 執(zhí)法、 依靠監(jiān)測和信息統(tǒng)計(jì)實(shí)施監(jiān)督檢查和仲裁、 實(shí)施財(cái)政支持和稅費(fèi)政策、 進(jìn)行市場調(diào)節(jié)等。環(huán)境保護(hù)歸根到底是發(fā)展模式問題, 調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)、 轉(zhuǎn)變發(fā)展模式, 必須要由政府主導(dǎo)、 主動(dòng)作為。換言之, 環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程, 需要社會(huì)各方面的共同努力、 共同參與。其中主導(dǎo)社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)、 民生、 法制等各方面發(fā)展或建設(shè), 政府及其相關(guān)部門起著關(guān)鍵性作用。政府作用發(fā)揮得如何, 決定著環(huán)境保護(hù)、 環(huán)境治理的最終效果。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作也不例外。政府行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)是以職能為基礎(chǔ), 具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制上, 或者說, 政府職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù), 政府機(jī)構(gòu)是實(shí)施政府職能的物質(zhì)載體。

四十年來, 就政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工而言, 最初涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的職責(zé)主要在農(nóng)業(yè)部門, 從20 世紀(jì)70 代起到20 世紀(jì)80年代末, 農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)越來越強(qiáng)。單純加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)職能職責(zé), 容易陷入 “既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員, 又當(dāng)裁判員” 的窘境, 影響政策效力。隨著全國生態(tài)環(huán)境壓力增大, 環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)得到加強(qiáng), 農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的職責(zé)向環(huán)境保護(hù)部門轉(zhuǎn)移, 直到成立原國家環(huán)境保護(hù)總局 “負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù), 指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)”。實(shí)踐證明, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)涉及很多部門的工作, 環(huán)境保護(hù)部門有責(zé)任沒有抓手, 推動(dòng)工作主要靠協(xié)調(diào), 責(zé)任主體力量薄弱, 協(xié)調(diào)時(shí)很容易出現(xiàn) “公對(duì)公, 說不清” 的情況。就農(nóng)業(yè)建設(shè)而言, 由于不負(fù)責(zé)管理相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù), 致使責(zé)權(quán)脫節(jié)和指導(dǎo)無力。如前所述, 2008年成立原環(huán)境保護(hù)部后, 環(huán)境保護(hù)部的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)職責(zé)由 “負(fù)責(zé)” 修訂為“組織指導(dǎo)”, 生態(tài)農(nóng)業(yè)職責(zé)由 “指導(dǎo)” 修訂為 “協(xié)調(diào)指導(dǎo)”。然而, 在具體工作中如何組織指導(dǎo)? 如何協(xié)調(diào)指導(dǎo)? 由于職能交叉分散, 難以形成合力, 甚至還出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

2.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景對(duì)整體環(huán)境保護(hù)工作的影響

機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工只是一方面, 另一方面, 政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的行政效率, 還受大形勢背景的影響。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)界, 至少在20 世紀(jì)80年代初就提出環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展, 但當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主張 “有水快流”, 環(huán)境與經(jīng)濟(jì)很難協(xié)調(diào)。聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后, 國家提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略; 黨的十七大提出了 “科學(xué)發(fā)展觀” (具體內(nèi)容是以人為本的發(fā)展觀、 全面發(fā)展觀、 協(xié)調(diào)發(fā)展觀、 可持續(xù)發(fā)展觀), 并且黨的第十七次全國代表大會(huì)決定把科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章。這在理論上是正確的, 具有里程碑的意義。但是, 自20 世紀(jì)80年代初以來, 中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入近20年年均10%左右的高速增長期[15], 從 “環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”, 到“環(huán)境保護(hù)服從、 服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”, 再到 “環(huán)境保護(hù)負(fù)重前行, 仍滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[15]。高速度發(fā)展一定程度上意味著粗放式發(fā)展模式, 在經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展時(shí)期,整體環(huán)境保護(hù)工作(包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù))沒有很多話語權(quán)。這種形勢直接影響著有關(guān)環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工所產(chǎn)生的行政效率。

2012年這種困境開始得到緩解。黨的十八大提出生態(tài)文明體制改革, 提出 “堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、 保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針” “著力推進(jìn)綠色發(fā)展、 循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展” “從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”。2018年通過機(jī)構(gòu)改革組建了生態(tài)環(huán)境部, 確立了生態(tài)環(huán)境部的主要職責(zé)是, 制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、 規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn), 統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作, 監(jiān)督管理污染防治、 核與輻射安全, 組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等[17]。同時(shí)成立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部, 確立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要職責(zé)是, 統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施 “三農(nóng)” 工作戰(zhàn)略、 規(guī)劃和政策, 監(jiān)督管理種植業(yè)、 畜牧業(yè)、 漁業(yè)、 農(nóng)墾、 農(nóng)業(yè)機(jī)械化、 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全, 負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投資管理等[17]。這次機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則, 從本質(zhì)上理順了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。環(huán)境保護(hù)工作開始發(fā)揮指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。這并不意味著生態(tài)環(huán)境部去直接指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的工作, 而是要求生態(tài)環(huán)境部做好監(jiān)督者, 要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在統(tǒng)籌研究和組織實(shí)施 “三農(nóng)” 工作時(shí), 做到生態(tài)優(yōu)先, 統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護(hù), 要綠色發(fā)展, 要從高速度發(fā)展變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展。從源頭上解決環(huán)境污染, 真正做到在發(fā)展中求保護(hù), 通過保護(hù)促發(fā)展。隨即出臺(tái)了一系列重要文件, 如中共中央、 國務(wù)院印發(fā)了 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了 《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018—2030年)》, 生態(tài)環(huán)境部、 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了 《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》 等。

在一系列重要政策的推動(dòng)下, 化肥作為保證農(nóng)民增產(chǎn)增收和國家糧食安全的戰(zhàn)略物資, 其施用量實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì), 2016年我國農(nóng)用化肥用量5984 萬噸(折純)、 比 2015年減少 38 萬噸, 這是我國農(nóng)用化肥用量自1974年以來首次實(shí)現(xiàn)負(fù)增長[18]。據(jù)2017年中國環(huán)境生態(tài)公報(bào), 我國農(nóng)藥使用量連續(xù)三年負(fù)增長。化肥、 農(nóng)藥實(shí)現(xiàn)負(fù)增長, 標(biāo)志著農(nóng)業(yè)由過度依賴資源消耗向追求綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作艱巨繁雜, 任重道遠(yuǎn), 但是在黨中央和國務(wù)院高度重視下, 在全黨全國人民努力開展生態(tài)文明建設(shè)的重大背景下, 有這次機(jī)構(gòu)改革的組織保證, 有一系列利好政策的推動(dòng), 我國搞好農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作擁有了根本好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和條件。