生態(tài)文明制度體系建設(shè)與環(huán)境法律體系轉(zhuǎn)型所面臨的幾個基本問題

王鳳春

(全國人民代表大會環(huán)境與資源保護(hù)委員會, 北京 100805)

冷戰(zhàn)結(jié)束后, 東西方分裂的世界經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)入了加速全球化的時代。但在經(jīng)歷了20 多年的全球化擴(kuò)張之后, 目前正在面臨一個重要的 “逆全球化” 的過程, 各種反對現(xiàn)有世界經(jīng)濟(jì)體系的力量, 包括各種環(huán)境運(yùn)動和反環(huán)境運(yùn)動在內(nèi)的力量, 正在對抗貿(mào)易和資本的全球化過程, 全球環(huán)境治理不確定性相應(yīng)增加。但在氣候變化、 生物多樣性等全球性、 區(qū)域性環(huán)境問題影響及相關(guān)新興綠色技術(shù)的推動下, 全球各國的環(huán)境治理基于技術(shù)革命和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型, 也許開始處于一個新的經(jīng)濟(jì)、 社會同環(huán)境更加融合的治理模式轉(zhuǎn)型過程。

在過去30年的全球化過程中, 中國經(jīng)歷了快速的工業(yè)化、 城市化和市場轉(zhuǎn)型的過程, 并在應(yīng)對工業(yè)化、城市化所帶來的嚴(yán)重環(huán)境挑戰(zhàn)中, 把本土經(jīng)驗(yàn)做法同外來法律制度移植相結(jié)合, 參照西方環(huán)境治理模式和法律制度與標(biāo)準(zhǔn), 逐步建立起了一套有中國特色的環(huán)境治理體系和相應(yīng)的環(huán)境法律制度及實(shí)施體系。其中中國特色主要表現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)同行政主導(dǎo)、 市場輔助的相互結(jié)合上, 體現(xiàn)在黨和國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策、 規(guī)劃同法律制度及其實(shí)施的 “黨政多軌體系” 中, 其中特別突出體現(xiàn)在黨在環(huán)境戰(zhàn)略方向、 目標(biāo)、 重大政策及其推進(jìn)上的核心領(lǐng)導(dǎo)作用上, 突出體現(xiàn)在環(huán)境行政管理部門在日常環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用上。這種環(huán)境治理的黨政同責(zé)和中西合璧的 “混合治理模式”, 在應(yīng)對我國超常的工業(yè)化、 城市化所帶來的環(huán)境壓力, 特別是在應(yīng)對出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的大規(guī)模、 災(zāi)難性的環(huán)境事件方面, 發(fā)揮了顯著的階段性作用。但隨著中國經(jīng)濟(jì)總量及其資源消耗開始進(jìn)入高平臺期, 生產(chǎn)過程的環(huán)境壓力持續(xù)不減, 消費(fèi)過程的環(huán)境壓力急劇攀升, 環(huán)境問題日趨全球化、 區(qū)域化和復(fù)雜化, 原有的以污染企業(yè)和城市為主要治理對象的環(huán)境法律制度及實(shí)施體系, 在面對這些源自技術(shù)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)本身和整個生產(chǎn)消費(fèi)鏈條的環(huán)境問題時, 已不能再發(fā)揮有效的環(huán)境治理作用, 出現(xiàn)了一定程度的環(huán)境行政管理 “失靈” “失效” 問題。為此, 在從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的過程中, 黨和國家在戰(zhàn)略思想和理論層面提出了 “生態(tài)文明建設(shè)” 和 “生態(tài)文明制度體系”,在規(guī)劃和實(shí)施層面推出了 “三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 和 “中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察” 等措施, 力圖通過更有效發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用, 通過更嚴(yán)格實(shí)施黨政同責(zé)制度和更強(qiáng)硬采取黨政合一政策手段, 以期推動環(huán)境治理體系的全面轉(zhuǎn)型, 并在中短期內(nèi)在環(huán)境治理能力和效率方面取得重大進(jìn)展。在這一體制和政策措施的重要轉(zhuǎn)型過程中, 新的生態(tài)文明制度的理論和政策已開始全面突破原有的環(huán)境法律框架和法律制度體系。目前從生態(tài)文明制度建設(shè)和環(huán)境法律體系調(diào)整的相互關(guān)系和相互過程的角度來看,這個轉(zhuǎn)型過程仍然面臨幾個重大的問題。

1 有關(guān)生態(tài)文明制度的概念和規(guī)范進(jìn)入環(huán)境法律后, 新舊法律概念和規(guī)范的交叉重復(fù)及沖突的問題

近年來, 為適應(yīng) “三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 和生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求, 全國人大常委會先后修改了環(huán)境保護(hù)法、 大氣污染防治法、 水污染防治法, 制定了土壤污染防治法, 并正在審議固體廢物污染環(huán)境防治法修改草案?？疾爝@些新修改和制定的法律, 可以看出基本上是把一些新的生態(tài)文明制度的概念和規(guī)范納入了法律條文中, 把一些黨中央、 國務(wù)院文件規(guī)定的內(nèi)容直接寫在了法律規(guī)定中, 這些新的概念和規(guī)范同原有的法律觀念和規(guī)范基本上還沒有重組、 融合, 尚沒有形成清晰、 協(xié)調(diào)的法律概念和制度體系。在新的法律文本框架下, 哪些是主要法律制度, 哪些是配套的法律制度, 還不夠明確; 各項(xiàng)法律制度如何實(shí)施, 也主要取決于當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門的主要工作目標(biāo)和中心工作任務(wù)。比如目前法律中有關(guān) “生態(tài)紅線” “河長制” 等規(guī)定, 同原有法律概念和制度到底有什么區(qū)別和聯(lián)系, 到底是組合還是替代的關(guān)系, 在法律實(shí)施中如何把握, 在法律文本上都沒有給出清楚的答案。這種情況客觀上帶來了新舊法律概念和規(guī)范的交叉重復(fù)及沖突問題, 增大了法律制度的破碎化和可能的實(shí)施成本。如何把生態(tài)文明制度的原則規(guī)定同原有各項(xiàng)具體法律銜接起來, 形成完整系統(tǒng)的法律框架和制度體系, 是今后進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

2 有關(guān)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督如何納入環(huán)境法律文本, 如何同環(huán)境法律的行政法基本屬性調(diào)和的問題

在我國的現(xiàn)有法律體系框架中, 環(huán)境法律在法律分類上基本屬于行政法范疇, 基本上是以規(guī)范政府及有關(guān)行政部門的行政管理行為為主要內(nèi)容的。從近現(xiàn)代國家行政管理及相關(guān)行政法的基本屬性來看, 它是以行政中立、 專業(yè)化為主要特征的。中國改革開放早期, 在構(gòu)筑環(huán)境法律的過程中基本上是參照西方的行政法模式, 按照黨政分開的原則建立環(huán)境法律框架和制度體系的, 黨的核心作用主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)法律起草和推動法律實(shí)施上, 就法律文本而言, 法律同黨規(guī)有著比較清楚的界線。當(dāng)前, 在強(qiáng)調(diào)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用和黨政同責(zé)、 黨政合一的環(huán)境治理體系構(gòu)架下, 如何把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督體現(xiàn)、 融合到環(huán)境法律中, 并使環(huán)境法律同相關(guān)黨規(guī)有效銜接, 確定黨政環(huán)境職責(zé)和法律責(zé)任的恰當(dāng)歸屬,是當(dāng)前環(huán)境法律轉(zhuǎn)型所面臨的重要挑戰(zhàn)。比如中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、 河長制、 領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任追究等, 在法律文本及其實(shí)施中, 都可能存在這類黨政環(huán)境職責(zé)和法律責(zé)任恰當(dāng)歸屬問題。如何在環(huán)境治理體系及法律體系同國家監(jiān)察及法律體系的銜接上, 找到處理這些問題的突破口, 也是今后進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

3 有關(guān)生態(tài)文明制度建設(shè)的普遍要求同地方環(huán)境治理實(shí)際能力差距擴(kuò)大的問題

近年來, 隨著生態(tài)文明制度一系列概念、 理論和制度措施的提出, 隨著有關(guān)生態(tài)文明制度試點(diǎn)示范工作取得一定階段性成果, 隨著各種生態(tài)文明制度的普遍推行, 一系列新的生態(tài)文明制度不斷被快速引入法律, 成為強(qiáng)制實(shí)施的法律制度規(guī)范, 但這些制度是否能夠在全國普遍實(shí)施, 是否能在市縣基層有效實(shí)施, 就相應(yīng)地成為一個普遍存在的問題。以全國各地的情況來看, 除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者環(huán)境保護(hù)領(lǐng)先的地區(qū), 大多數(shù)地區(qū)事實(shí)上很難具備相應(yīng)的環(huán)境治理能力去全面推行各項(xiàng)新的生態(tài)文明制度措施, 并且隨著各項(xiàng)生態(tài)文明制度的不斷推進(jìn), 其制度建設(shè)的普遍要求同地方環(huán)境治理實(shí)際能力差距還有擴(kuò)大的問題, 特別是一些復(fù)雜的、 技術(shù)要求高的制度更難以成為市縣基層政府部門可操作的法律制度措施。比如 “自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)” “生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究” 等, 涉及復(fù)雜的環(huán)境價值評估工作, 需要耗費(fèi)大量行政經(jīng)費(fèi)和大量專業(yè)人員投入, 在沒有大幅度簡化制度規(guī)范的情況下, 能否成為市縣基層部門的日常環(huán)境治理手段和措施, 是存在很大疑問的。事實(shí)上在目前生態(tài)文明制度建設(shè)中一直存在這樣一個矛盾, 即生態(tài)文明制度體系的完整體系性同行政管理簡便易行性的矛盾, 這一矛盾在試點(diǎn)示范階段尚可借助集中行政部門和研究單位的力量加以解決, 在全面推行后就會面臨市縣基層能力不足的困境。如何在生態(tài)文明制度建設(shè)同行政管理簡便易行的結(jié)合上, 找到解決這些問題的突破口,也是進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

2020年是 “三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 的重要節(jié)點(diǎn), 也是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn), 如何實(shí)事求是地總結(jié)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)” 和生態(tài)文明體系建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法, 把中央頂層設(shè)計(jì)同地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)一步有效地結(jié)合起來, 構(gòu)筑形成中國特色的環(huán)境治理體系, 并進(jìn)一步把各地實(shí)踐中行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法總結(jié)提煉并逐步納入各項(xiàng)環(huán)境法律, 是一項(xiàng)非常重要的工作, 這不僅關(guān)乎如何在近期內(nèi)經(jīng)濟(jì)有效地實(shí)現(xiàn)國家總體發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo), 更關(guān)乎如何扎實(shí)推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)任務(wù)。