我國實施環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品控制政策的思考

曹鳳中

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

從世界各國環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展歷史來看, 初期大都采取末端控制的辦法, 例如排污收費制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 污染治理技術(shù)不斷發(fā)展, 污染控制政策不斷完善。

隨著經(jīng)濟(jì)的增長和人們生活水平的提高, 人們對產(chǎn)品和服務(wù)的需求和消費量呈不斷上升趨勢, 與產(chǎn)品的使用和處置相關(guān)的環(huán)境問題也日漸凸現(xiàn)出來。而我們長期實施的工藝導(dǎo)向環(huán)境政策是以解決點源污染為主, 在解決產(chǎn)品等非點源污染方面很難有所作為, 不斷加劇的產(chǎn)品環(huán)境問題呼喚環(huán)境政策的創(chuàng)新。在這種情況, 根據(jù)生命周期分析理論, 對產(chǎn)品進(jìn)行從搖籃到墳?zāi)沟娜^程控制政策將逐步得到發(fā)展。

1 我國環(huán)境污染控制政策的發(fā)展趨勢

1.1 傳統(tǒng)的 “工藝導(dǎo)向的環(huán)境政策” 存在不足

傳統(tǒng)的環(huán)境政策以生產(chǎn)工藝的改善為中心, 主要關(guān)注的是點源污染的治理, 如控制企業(yè)的污染物達(dá)標(biāo)排放, 確實對解決我國的環(huán)境問題做出了重要貢獻(xiàn)。但是我國環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻, 尤其霧霾問題嚴(yán)重。根據(jù)發(fā)達(dá)國家解決霧霾的經(jīng)驗, 英國從1952年的 “霧都事件” 到重現(xiàn)藍(lán)天用了50 多年, 德國用了30 多年,日本用了20 多年。而中國是一個發(fā)展中大國, 近14 億人口, 剛剛超過50%的城市化率, 高達(dá)50%的第二產(chǎn)業(yè)比重, 出口帶動的增長模式, 以及以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)等等, 使得中國的環(huán)境問題比其他國家嚴(yán)重程度更深,范圍更大, 牽扯面更廣, 原因更復(fù)雜, 治理起來更困難。但是我們采取嚴(yán)格的執(zhí)法手段, 僅用了10年左右時間就取得了明顯好轉(zhuǎn)。

與此同時, 產(chǎn)品環(huán)境問題卻沒有引起足夠的重視。例如農(nóng)藥的污染, 我國蔬菜中的主要污染物有農(nóng)藥殘留、 硝酸鹽、 重金屬等。其中農(nóng)藥是目前生產(chǎn)品種最多、 使用量最大、 也最可能引起強(qiáng)烈中毒反應(yīng)的污染物。塑料的污染已經(jīng)污染了海洋, 直接威脅到人體健康。

前幾年我國多地發(fā)生反對建設(shè)PX 項目的公眾參與事件, 說明人們不但關(guān)注污染物的污染, 更關(guān)心產(chǎn)品的污染。因此, 探討對產(chǎn)品的環(huán)境污染控制, 成為公眾的緊迫需求, 也是環(huán)境保護(hù)政策亟待發(fā)展的重點領(lǐng)域[1]。

1.2 我國產(chǎn)品控制政策(環(huán)境保護(hù)綜合名錄)亟待發(fā)展

隨著產(chǎn)品環(huán)境問題日益突出和人們對產(chǎn)品環(huán)境影響認(rèn)識的深化, 產(chǎn)品在當(dāng)代環(huán)境政策中的重要性逐步得到強(qiáng)化, 如環(huán)境保護(hù)綜合名錄中的環(huán)境友好產(chǎn)品、 環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品正在發(fā)展。

眾所周知, 油性涂料是形成霧霾的主要因素之一,屬于高污染、 高風(fēng)險產(chǎn)品。在發(fā)達(dá)國家, 水性漆的普及率已達(dá)80%以上, 我國水性涂料發(fā)展也很快[2]。

2 歐盟整合性產(chǎn)品政策的發(fā)展

歐盟在20 世紀(jì)90年代末, 為解決產(chǎn)品的環(huán)境影響問題, 推出了整合性的產(chǎn)品政策, 致力于在產(chǎn)品生命周期的各個階段, 持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品[3]。整合性產(chǎn)品政策是當(dāng)代環(huán)境政策的重要發(fā)展趨勢。早在1999年歐盟非正式環(huán)境部長會議上就突出了 “整合” 的重要性, 并對“整合” 的含義進(jìn)行了解釋, 具體包括四個方面的整合,即 “整合不同的環(huán)境載體、 整合產(chǎn)品生命周期、 整合多種方法工具、 整合各個領(lǐng)域的政策”。

歐盟整合性產(chǎn)品控制政策大致經(jīng)歷了從醞釀萌芽、改革發(fā)展到最終形成三個發(fā)展階段。早在20 世紀(jì)90年代初期, 歐盟委員會就召開討論會, 研討有關(guān)整合性產(chǎn)品政策的目標(biāo)、 概念及適用領(lǐng)域等問題。后又于1999年在歐盟非正式環(huán)境部長會議上, 將整合性產(chǎn)品政策確定為其工作重心, 隨后關(guān)于產(chǎn)品整合性政策的政府間會議多次進(jìn)行, 為歐盟制定整合性產(chǎn)品政策奠定了堅實的基礎(chǔ), 提供了政策上的支持。經(jīng)過充足的研討和準(zhǔn)備,歐盟委員會于2001年以 “綠皮書” 的形式發(fā)布了有關(guān)整合性產(chǎn)品政策的政治性討論文件, 隨后又發(fā)表了一份官方 “通訊”, 明確歐盟及其成員國發(fā)展和實施整合性產(chǎn)品政策的整體性戰(zhàn)略, 初步構(gòu)建起整合性產(chǎn)品政策的基本框架。

在歐盟整合性產(chǎn)品政策演進(jìn)與實踐過程中, 相繼形成了其特有的運作機(jī)制和法規(guī)體系, 如生命周期管理機(jī)制、 經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制、 產(chǎn)品環(huán)境信息傳遞機(jī)制和產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計機(jī)制, 并相繼推行了 《歐盟包裝與包裝廢棄物法》《歐盟電子廢棄物法》 和 《歐盟耗能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計法》等具體法案。這些運作機(jī)制和相關(guān)法案共同致力于持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品整個生命周期總的環(huán)境影響。因此, 通過對歐盟整合性產(chǎn)品政策的研究, 能夠解決因法律政策層面和管理層面碎片化所導(dǎo)致的產(chǎn)品環(huán)境負(fù)效應(yīng), 對發(fā)展我國與產(chǎn)品相關(guān)的環(huán)境政策具有重要的意義。

在該政策不斷演進(jìn)與實踐過程中, 相繼形成了其特有的運作機(jī)制和法規(guī)體系, 對于研究和解決我國日益嚴(yán)峻的產(chǎn)品環(huán)境問題, 對于環(huán)境保護(hù)綜合名錄的發(fā)展具有十分重要的借鑒意義

在歐盟委員會 “綠皮書” 中, 整合性產(chǎn)品(既包括人工制成品也包括服務(wù))政策是通過政策整合的方式,對產(chǎn)品從生產(chǎn)源頭、 生產(chǎn)過程到銷售、 使用和廢棄各個階段進(jìn)行協(xié)同管理, 以減低產(chǎn)品的負(fù)環(huán)境影響。整合性產(chǎn)品政策對產(chǎn)品環(huán)境影響的作用, 不僅在于其整合的手段或形式, 更在于其內(nèi)含的理念和原則。整合不僅是一個靜態(tài)的規(guī)則, 也是一個在整合理念指導(dǎo)下的動態(tài)規(guī)制。以下期望通過對其內(nèi)涵的分析, 汲取歐盟整合性產(chǎn)品政策的真諦。

3 中國產(chǎn)品控制政策的創(chuàng)新——環(huán)境保護(hù)綜合名錄

3.1 環(huán)境保護(hù)綜合名錄政策的發(fā)展

自2007年以來, 原國家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)開展了綜合名錄編制工作。2017年發(fā)布的綜合名錄包含兩部分：一是 “高污染、 高環(huán)境風(fēng)險” 產(chǎn)品(簡稱“雙高” 產(chǎn)品)名錄, 包括 885 項 “雙高” 產(chǎn)品; 二是環(huán)境保護(hù)重點設(shè)備名錄, 包括72 項設(shè)備。其中, “雙高” 產(chǎn)品包含50 余種生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量污染物(如二氧化硫、 氮氧化物、 化學(xué)需氧量、 氨氮)的產(chǎn)品、 40 多種產(chǎn)生大量揮發(fā)性有機(jī)污染物(VOCs)的產(chǎn)品、 200 余種涉重金屬污染的產(chǎn)品和570 余種高風(fēng)險產(chǎn)品。綜合名錄從全生命周期角度提出這些 “雙高” 產(chǎn)品和與此對應(yīng)的環(huán)境友好產(chǎn)品。

3.2 環(huán)境保護(hù)綜合名錄的本質(zhì)特征

(1)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制是實施環(huán)境保護(hù)綜合名錄政策的外力

環(huán)境保護(hù)綜合名錄政策需要以市場為基礎(chǔ), 注重市場作用的發(fā)揮, 采取環(huán)境稅、 環(huán)境補貼、 綠色貸款等多種經(jīng)濟(jì)激勵措施, 從而改變過去無償使用環(huán)境并轉(zhuǎn)嫁環(huán)境成本的作法, 最大可能地實現(xiàn)環(huán)境、 經(jīng)濟(jì)與社會的持續(xù)發(fā)展。

(2)生命周期分析、 全過程控制是環(huán)境保護(hù)綜合名錄政策發(fā)展的內(nèi)力

生命周期分析是對產(chǎn)品進(jìn)行從搖籃到墳?zāi)沟娜^程控制, 即對產(chǎn)品從原材料生產(chǎn)開始, 直至最終處置的環(huán)境影響的關(guān)鍵因素和對環(huán)境的潛在影響, 以及資源利用對人體健康的影響等的關(guān)注與分析。

4 環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品控制政策的發(fā)展思路

4.1 探討環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品控制政策的理論基礎(chǔ), 進(jìn)行頂層設(shè)計

產(chǎn)品導(dǎo)向環(huán)境政策是當(dāng)代環(huán)境政策的重要發(fā)展方向, 它以產(chǎn)品為中心和出發(fā)點, 旨在降低產(chǎn)品整個生命周期總的環(huán)境影響, 為當(dāng)代環(huán)境保護(hù)提供了一種新的政策范式。

隨著產(chǎn)品環(huán)境問題的發(fā)展和人們對產(chǎn)品環(huán)境影響認(rèn)識的深化, 產(chǎn)品在當(dāng)代環(huán)境政策中的重要性得到強(qiáng)化,并開始替代生產(chǎn)工藝成為當(dāng)代環(huán)境政策的新視點。產(chǎn)品導(dǎo)向環(huán)境政策以產(chǎn)品為中心, 通過對產(chǎn)品整個生命周期環(huán)境影響進(jìn)行全面考慮, 不僅能夠有效防止產(chǎn)品環(huán)境影響跨媒介和跨生命周期轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象, 彌補傳統(tǒng)工藝導(dǎo)向環(huán)境政策的不足, 而且還能在多個方面促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的深入發(fā)展, 為當(dāng)代環(huán)境保護(hù)提供了一種綜合性的政策方法。

在此基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計, 從而完善產(chǎn)品控制政策的運行機(jī)制。

4.2 構(gòu)建政府跨部門協(xié)同運行機(jī)制

跨政府職能部門的治理目標(biāo)均是旨在提高治理的能力和水平以增進(jìn)公眾利益。如果各部門之間溝通不暢和協(xié)同不足, 環(huán)境污染治理的行政行為難以整合, 則會影響環(huán)境保護(hù)綜合名錄的實際成效。各不同職能部門之間應(yīng)以平等合作的形式開展相關(guān)工作。

從三氯吡啶酚鈉雙定向工藝的推廣來看, 中央生態(tài)環(huán)保督察后, 少數(shù)地方環(huán)境污染行為又死灰復(fù)燃, 一些污染企業(yè)又開始生產(chǎn)。例如, 2018年初中央生態(tài)環(huán)保督察后, 某農(nóng)藥廠本應(yīng)淘汰的三氯吡啶酚鈉工藝技術(shù), 還在生產(chǎn)中應(yīng)用。

這說明中央生態(tài)環(huán)保督察工作需要建立長效機(jī)制。長效機(jī)制建設(shè)離不開制度構(gòu)建, 應(yīng)積極深化研究環(huán)保專項督察機(jī)制[4]; 推進(jìn)大數(shù)據(jù)與大生態(tài)建設(shè)的大融合, 實施環(huán)保大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化、 全覆蓋管理; 構(gòu)建環(huán)境保護(hù)信息系統(tǒng), 建立群眾舉報處理常態(tài)化機(jī)制等。

4.3 建立環(huán)境保護(hù)綜合名錄信息傳遞機(jī)制

為了保障消費者的產(chǎn)品環(huán)境信息知情權(quán), 我們應(yīng)采取多種保障措施, 保證產(chǎn)品環(huán)境信息及時和有效地傳遞。產(chǎn)品環(huán)境信息傳遞措施能夠使消費者充分了解產(chǎn)品所傳遞出來的環(huán)境信息, 保障消費者 “綠色” 消費, 從而調(diào)動消費者參與環(huán)境保護(hù)的積極性。同時, 能夠激勵生產(chǎn)者 “綠色” 生產(chǎn), 鼓勵生產(chǎn)者沿著生產(chǎn)鏈不斷提供關(guān)鍵的環(huán)境信息給消費者。

4.4 向有關(guān)法律領(lǐng)域延伸

歐盟的產(chǎn)品環(huán)境信息傳遞機(jī)制和產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計機(jī)制, 相繼在 《歐盟包裝與包裝廢棄物法》 《歐盟電子廢棄物法》 和 《歐盟耗能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計法》 等具體法案中推行和落實。這些運作機(jī)制和相關(guān)法案共同致力于持續(xù)改進(jìn)產(chǎn)品設(shè)計。例如, 可以結(jié)合水漆發(fā)展的情況, 制定相關(guān)法律法規(guī)。

4.5 建立我國的產(chǎn)品控制政策

在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)綜合名錄向深度發(fā)展并在環(huán)境保護(hù)綜合名錄工作的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)領(lǐng)跑者政策(主要針對產(chǎn)品), 完善環(huán)境標(biāo)志政策[5]。同時整合有關(guān)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品控制政策, 構(gòu)建我國的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品控制政策[6]。

5 研究小結(jié)

綜上所述, 從世界各國環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展歷史來看, 初期大部分國家和地區(qū)都采取末端控制的辦法。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高, 人們對產(chǎn)品和服務(wù)的需求和消費量呈不斷上升趨勢, 與產(chǎn)品的使用和處置相關(guān)的環(huán)境問題也日漸凸現(xiàn)出來。與此同時環(huán)境污染控制政策也隨著不斷完善和發(fā)展。我們長期實施的工藝導(dǎo)向環(huán)境政策是以解決點源污染為主, 在解決產(chǎn)品等非點源污染方面很難有所作為, 不斷加劇的產(chǎn)品環(huán)境污染問題呼喚環(huán)境政策的創(chuàng)新。在這種社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下, 根據(jù)生命周期分析理論, 對產(chǎn)品進(jìn)行從搖籃到墳?zāi)沟娜^程控制政策將逐步得到發(fā)展。

本文在回顧和論述環(huán)境保護(hù)綜合名錄發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上, 基于歐盟整合性產(chǎn)品政策的實施經(jīng)驗, 即通過政策整合的方式, 對產(chǎn)品從生產(chǎn)源頭、 生產(chǎn)過程到銷售、使用和廢棄各個階段進(jìn)行協(xié)同管理, 以減低產(chǎn)品的負(fù)環(huán)境影響, 分析了中國產(chǎn)品控制政策的創(chuàng)新手段——環(huán)境保護(hù)綜合名錄的本質(zhì)特征, 并提出了未來進(jìn)一步推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的產(chǎn)品控制政策相關(guān)建議：第一, 探討環(huán)境保護(hù)綜合名錄工作的理論基礎(chǔ), 進(jìn)行頂層設(shè)計; 第二, 構(gòu)建政府跨部門協(xié)同運行機(jī)制; 第三, 建立環(huán)境保護(hù)綜合名錄信息傳遞機(jī)制; 第四, 制定的目錄政策需要向法律延伸。