面向綠色發(fā)展的超大城市生態(tài)文明治理體系與治理能力現(xiàn)代化的成都樣本

張軍

(成都市生態(tài)環(huán)境局, 成都 610042)

黨的十八以來, 特別是全國生態(tài)環(huán)境保護大會以來, 成都市堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng), 始終把加強生態(tài)文明建設(shè)、 推動綠色發(fā)展融入治蓉興蓉各領(lǐng)域全過程, 協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護, 筑牢生態(tài)本底, 建設(shè)美麗宜居公園城市。作為生態(tài)環(huán)境部地方政策聯(lián)系樣本點, 成都市將堅持綠色驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展, 積極探索一條符合超大城市特點和規(guī)律的生態(tài)文明治理新路。

1 以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展方式全方位變革

綠色發(fā)展的關(guān)鍵和重點是推進空間、 產(chǎn)業(yè)、 能源、運輸結(jié)構(gòu)及生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。成都市第十三次黨代會以來, 市委、 市政府堅定踐行 “綠水青山就是金山銀山” 理念, 堅持生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展, 促進人與自然和諧共生, 實現(xiàn)人、 城、 境、 業(yè)和諧統(tǒng)一。

一是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略, 優(yōu)化城市空間布局。落實 “一尊重五統(tǒng)籌” 城市工作總要求和成渝城市群國家戰(zhàn)略, 修編 《城市總體規(guī)劃(2016—2035年)》, 實施“東進、 南拓、 西控、 北改、 中優(yōu)”①“東進”區(qū)域是全域發(fā)展格局中的國際門戶、產(chǎn)業(yè)新城和城市永續(xù)發(fā)展新空間?！澳贤亍眳^(qū)域是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新引擎?！拔骺亍眳^(qū)域是打牢城市生態(tài)本底、確保城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！氨备摹眳^(qū)域是保持城市特性,形成城市更新示范區(qū),工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型區(qū)。“中優(yōu)”區(qū)域是傳承巴蜀文明、發(fā)展天府文化,保持和彰顯成都的歷史文化特色。差異化功能布局,中心城區(qū)范圍由 “5+1” 擴展至 “11+2”, 面積增加3047 平方公里; 中優(yōu)區(qū)域規(guī)劃人口調(diào)減185 萬, 打造貫穿48 公里河岸的錦江公園和環(huán)繞85 公里繞城高速的錦城公園; 西控區(qū)域覆蓋面積7185 平方公里, 占全市總面積的50.1%, 規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模調(diào)減20%, 制定實施西控區(qū)域生態(tài)價值轉(zhuǎn)化二十條措施; 東進區(qū)域淮州、 簡州、 空港新城、 簡陽城區(qū)和龍泉山城市森林公園 “四城一園” 空間框架初步成型, 推動城市空間格局實現(xiàn)從“兩山夾一城” 向 “一山連兩翼” 的千年之變, 構(gòu)建“一心兩翼三軸多中心” 多層次網(wǎng)絡(luò)化城市空間體系,加快形成與城市資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特征相匹配的城市空間布局。

二是推進產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè), 重塑城市經(jīng)濟地理。落實高質(zhì)量發(fā)展要求, 創(chuàng)新經(jīng)濟工作組織方式, 先后召開了產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會和五次產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議, 堅持產(chǎn)城融合、 集約高效、 有所為有所不為理念,統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)66 個產(chǎn)業(yè)功能區(qū), 協(xié)同支撐起17 個產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈, 建立五大先進制造業(yè)、 五大新興服務(wù)業(yè)、 新經(jīng)濟的 “5+5+1” 開放型現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系, 提升資源要素集約節(jié)約水平, 增強城市經(jīng)濟和人口的承載能力。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破萬億大關(guān), 2019年前三季度GDP 達12047.26 億元, 同比增長8.1%, 增速位居19 個副省級及以上城市首位且連續(xù)11 個季度保持在8%以上。每天超過110 家新經(jīng)濟企業(yè)在成都誕生, 新經(jīng)濟活力指數(shù)躋身全國前 3 位?！笆濉?以來, 單位 GDP 能耗、 二氧化碳排放分別降低11.24%、 15.25%。

三是強化清潔能源替代, 優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格能源消耗總量和強度 “雙控”, 打好清潔能源替代攻堅戰(zhàn), 制定14 條能源利用政策, 重點推進生產(chǎn)制造、 交通運輸、 商業(yè)公服、 家庭電器四大領(lǐng)域電能替代, 大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、 載能新材料、 電子信息、 新型電池、 氣體制備、 高端制造等綠色高載能產(chǎn)業(yè), 加快發(fā)展清潔能源及替代裝備、 產(chǎn)品制造, 動態(tài)整治 “散亂污” 企業(yè)1.4萬余家, 淘汰落后產(chǎn)能, 化解過剩產(chǎn)能, 水泥、 平板玻璃、 火電等傳統(tǒng)行業(yè)實現(xiàn)超低排放, 2019年清潔能源占比將提升至60%以上。

四是打造空鐵海立體通道, 完善交通運輸結(jié)構(gòu)?！耙粠б宦贰?建設(shè)推動成都由內(nèi)陸腹地躍升為開放前沿, 確立國際門戶樞紐城市戰(zhàn)略定位, 著力構(gòu)建以空中絲路和陸海聯(lián)運雙走廊為支撐的立體通道網(wǎng)絡(luò)。“14+48+30”國際航空客貨運戰(zhàn)略大通道②覆蓋全球48 個重要航空樞紐城市、經(jīng)濟中心城市的精品商務(wù)航線;形成覆蓋法蘭克福、芝加哥、辛辛那提、阿姆斯特丹等14 個全球重要物流節(jié)點城市的國際全貨運航線;形成30 條服務(wù)對外交往、國際消費的優(yōu)質(zhì)文化旅游航線,提高到全球商務(wù)城市、新興市場和旅游目的地的航班密度,實現(xiàn)至全球門戶機場“天天有航班”。、 “7+5” 國際鐵海聯(lián)運大通道加快形成③7 條國際鐵路通道和5 條國際鐵海聯(lián)運通道,形成以國際鐵路班列、國際鐵海聯(lián)運班列為支撐的陸上物流體系,優(yōu)化國際班列“四向拓展”網(wǎng)絡(luò)布局,通過推動實施豐富班列產(chǎn)品、優(yōu)化運行線路等措施,拓展國際班列線路覆蓋范圍,打造品牌優(yōu)勢。。中歐班列(成都)串聯(lián)26 個海外城市,開行數(shù)量連續(xù)三年領(lǐng)跑全國。成都雙流國際機場開通國際(地區(qū))航線121 條, 天府國際機場2021年上半年通航后將躋身全球十大航空樞紐。加快智能交通和公交都市、慢行交通系統(tǒng)建設(shè), 2019年底軌道交通運營里程達300公里以上, 2020年將達500 公里以上, 公交專用道里程達953 公里。累計推廣應(yīng)用新能源汽車9.2 萬輛, 投放共享單車約145 萬輛, 公共出行分擔(dān)率達53%。

五是培育低碳環(huán)保意識, 引導(dǎo)綠色生活方式。挖掘道法自然、 愛護環(huán)境的城市歷史特質(zhì), 積極構(gòu)建成都生態(tài)文化體系。倡導(dǎo)節(jié)能行動、 低碳出行、 垃圾分類、 綠色消費、 綠色創(chuàng)建, 全面實行居民水、 電、 氣階梯價格, 騎行減排量居全球12 個樣板城市第3 位, 獲批國家首批裝配式建筑示范城市, 政府綠色采購比例達95%, 居民生活垃圾分類覆蓋率49.25%。5 個區(qū)縣創(chuàng)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū), 14 個區(qū)(市)縣、 193 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5 個村分別創(chuàng)國家生態(tài)縣、 生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 生態(tài)村。培育志愿服務(wù), 在全國率先建立環(huán)保志愿服務(wù)聯(lián)合會, 形成50 余萬名志愿者隊伍, 廣泛開展公益服務(wù)活動。

2 以公園城市取向推動治理體系全方位完善

習(xí)近平總書記在成都首先提出 “公園城市” 理念。我們確立建設(shè)美麗宜居公園城市的戰(zhàn)略目標(biāo), 極大地增強了城市美譽度、 市民幸福感。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善, 超大城市生態(tài)文明治理體系不斷完善。習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上對成都強化頂層設(shè)計抓生態(tài)文明建設(shè)的舉措和成效給予了充分肯定。

一是 “綠水青山就是金山銀山” 的治理理念牢固樹立。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神, 市第十三次黨代會部署鐵腕治霾、 重拳治水、 科學(xué)治堵、 全域增綠“三治一增”; 市委作出加快推進高質(zhì)量發(fā)展、 建設(shè)美麗宜居公園城市的決定, 召開全市生態(tài)環(huán)境保護大會, 制定全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)實施意見, 打響污染防治 “十大攻堅戰(zhàn)”; 市人大出臺加強環(huán)境保護推進美麗中國典范城市建設(shè)的決定。加快推動公園城市理論研究和實踐創(chuàng)新, 召開公園城市論壇發(fā)布成都共識, 擬訂 《成都市美麗宜居公園城市建設(shè)條例》,科學(xué)編制公園城市規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則、 行動方案、 指標(biāo)體系, 形成了一批理論成果和實踐經(jīng)驗。

二是 “生態(tài)環(huán)境保護一盤棋” 的治理格局基本形成。制定成都市環(huán)境保護職責(zé)分工方案, 全面落實 “黨政同責(zé)、 一崗雙責(zé)、 失職追責(zé)”。優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法, 設(shè)立50 項綠色發(fā)展評價指標(biāo)和25 項生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo), 將區(qū)(市)縣、 市級部門生態(tài)環(huán)境保護考核指標(biāo)權(quán)重分別提高到23%、 15%以上。完成生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革和省以下垂直管理改革, 在副省級城市中率先實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)環(huán)保機構(gòu)全覆蓋, 推進環(huán)保網(wǎng)格與綜治網(wǎng)格服務(wù)整合, 構(gòu)建市、 縣、 鄉(xiāng)、 村四級環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管體系。加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系, 已對21 個行業(yè)核發(fā)5301 張排污許可證, 環(huán)境信用評價已覆蓋1500 余家企業(yè), 新的《環(huán)境保護法》 實施以來共查處環(huán)境違法案件8823 件,處罰金額4.69 億元, 資源環(huán)境刑事違法起訴248 起601人, 構(gòu)建起 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府主導(dǎo)、 企業(yè)主體、 公眾參與” 的生態(tài)環(huán)境治理格局。

三是 “用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”的治理制度日益完善。出臺 《成都市加快推進生態(tài)文明建設(shè)實施方案》 《成都市生態(tài)文明體制改革方案》, 統(tǒng)籌推進20余項改革任務(wù), 體系框架初步構(gòu)建。創(chuàng)新環(huán)評審批 “承諾制”, 全市環(huán)評報告表 “承諾制” 項目和登記表 “備案制” 項目占比達92%。出臺11 部地方性法規(guī)和規(guī)章, 《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)保護條例》 是首個為城市特定區(qū)域生態(tài)保護出臺的地方條例。嚴(yán)肅問題整改, 落實 “清單制+責(zé)任制+銷號制”, 中央環(huán)保督察反饋意見問題192項整改措施中已完成118項。

四是 “以人民為中心” 的治理方式精準(zhǔn)有力。在全國副省級及以上城市中率先創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市, 深入開展國家低碳城市建設(shè)和環(huán)境與健康管理試點, 發(fā)揮四川 “主干城市” 作用推動成都平原經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境保護一體化。聚焦污染防治攻堅戰(zhàn)主戰(zhàn)場, 制定實施成都 “治霾十條” 和大氣污染防治 “650” 工程、“治水十條” 和水污染防治 “626” 工程、 “增綠十條”和土壤污染防治 “620” 工程④“650”工程：壓減燃煤、治污減排、控車減油、清潔降塵、綜合執(zhí)法、科技治霾“六大行動”?！?26”工程：嚴(yán)重污染水體掛牌整治、污水收集處理設(shè)施建設(shè)與提標(biāo)、農(nóng)村面源污染綜合治理、工業(yè)企業(yè)治污減排、城市水生態(tài)提升工程、飲用水水源地規(guī)范建設(shè)。“620”工程：土壤環(huán)境監(jiān)測預(yù)警、農(nóng)用地分類管控、建設(shè)用地風(fēng)險防范、綜合整治、綜合執(zhí)法、土壤污染治理修復(fù)。。2019年空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù) 287 天、 同比增加 36 天, PM10、 PM2.5濃度分別為68 微克/立方米和43 微克/立方米, 同比分別下降5.6%和6.5%; 2019年全市地表水水質(zhì)總體呈優(yōu), 107 個地表水?dāng)嗝鎯?yōu)良水體比例為90.7%。榮獲全球首批綠色低碳領(lǐng)域先鋒城市 “藍天獎”, 餐飲門店清潔能源改造入選聯(lián)合國教科文組織推廣案例, 在全國率先建立非道路移動機械備案和標(biāo)志管理制度。大力推進1.69 萬公里、世界最長的天府綠道和1275 平方公里、 全球最大龍泉山城市森林公園等標(biāo)志性生態(tài)工程, 加快構(gòu)建生態(tài)區(qū)、綠道、 公園、 小游園、 微綠地五級城市綠化體系。累計建成天府綠道3144 公里, 2018年人均公園綠地面積13.35 平方米, 全市森林覆蓋率達39.5%。

五是 “產(chǎn)業(yè)支撐、 科技賦能、 信息驅(qū)動” 的治理手段不斷提升。監(jiān)管部門大抓環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 實施 “一展、 一會、 一館、 一院、 一基金、 三基地” 措施, 推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。2019年6月, 與全球最大環(huán)保展商德國慕尼黑國際環(huán)保博覽會合作, 成功舉辦首屆中國環(huán)境博覽會成都展、 環(huán)保產(chǎn)業(yè)高峰論壇, 規(guī)模在全球慕尼黑系列展會中排名第四; 規(guī)劃建設(shè)一座專業(yè)性的環(huán)保科技館, 探索建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院, 設(shè)立成都市環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金; 推動環(huán)保裝備、 環(huán)保服務(wù)、 環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)“三大基地” 集群發(fā)展, 龍泉長安靜脈產(chǎn)業(yè)園成功創(chuàng)建國家級資源循環(huán)利用示范基地。2018年, 成都市344 戶節(jié)能環(huán)保規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)主營收入782 億元, 2020年將躋身千億級產(chǎn)業(yè)集群。擁有空氣質(zhì)量自主預(yù)測預(yù)報能力, 7日預(yù)測準(zhǔn)確率達90%, 建立了成都大氣復(fù)合污染研究與防控院士(專家)工作站, 獲批設(shè)立國家環(huán)境保護機動車污染控制與模擬重點實驗室(成都基地)。強化信息化大數(shù)據(jù)平臺、 污染源動態(tài)清單、 環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系 “三大基礎(chǔ)” 建設(shè), 成都數(shù)智環(huán)境系統(tǒng)在第二屆數(shù)字中國建設(shè)峰會榮膺全國六個優(yōu)秀案例之一。整合全市企業(yè)工商、 用電、 稅務(wù)數(shù)據(jù), 編制11 大類27 萬余戶固定污染源動態(tài)清單, 與騰訊公司合作開發(fā)污染源電子地圖。在更大范圍推廣3D 氣溶膠激光雷達、 多尺度噴(淋)系統(tǒng)、 VOCs 走航等科技治污技術(shù)。

3 以超大城市特點導(dǎo)引治理能力全方位提升

成都當(dāng)前服務(wù)人口2128 萬, 邁入超大城市行列。成都市將認(rèn)真落實黨的十九屆四中全會精神, 堅持和完善四個方面制度, 全面提升八大治理能力, 力爭走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的生態(tài)文明治理新路。

一是全面提升領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌 “高站位” 能力。堅決擔(dān)起“公園城市” 首提地的政治責(zé)任, 加強理論研究和舉措創(chuàng)新, 以 “景觀化、 景區(qū)化、 可進入、 可參與” 規(guī)劃設(shè)計管理理念建設(shè)美麗宜居公園城市, 加快制定實施公園城市建設(shè)條例, 優(yōu)化完善公園城市建設(shè)目標(biāo)考核, 加快建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)。

二是全面提升綠色發(fā)展 “高質(zhì)量” 能力。全面落實國土空間協(xié)調(diào)管控制度, 建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制, 完善主體功能區(qū)差異化目標(biāo)考核機制。構(gòu)建“5+5+1” 現(xiàn)代化開放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 積極培育鄉(xiāng)村旅游、體育賽事、 商務(wù)展覽、 文化創(chuàng)意等綠色消費業(yè)態(tài), 加快建設(shè) “三城三都”⑤“三城三都”：世界文創(chuàng)名城、旅游名城、賽事名城,國際美食之都、音樂之都、會展之都。, 形成以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。

三是全面提升產(chǎn)品供給 “高品質(zhì)” 能力。打好打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)等十大攻堅戰(zhàn), 加快建設(shè) “五級” 城市公園體系, 力爭2020年底前成功創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范市。探索建立以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)、 覆蓋全域的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度體系, 積極推動大熊貓國家公園體制試點, 構(gòu)建保護珍稀野生動植物的長效機制。建立推進龍門山、 龍泉山、 都江堰精華灌區(qū)和川西林盤重要生態(tài)屏障保護和生態(tài)涵養(yǎng)功能提升制度。

四是全面提升生態(tài)價值 “高轉(zhuǎn)換” 能力。以天府綠道、 龍泉山城市森林公園、 川西林盤等地域特色生態(tài)資產(chǎn)為切口, 堅持政府主導(dǎo)、 市場主體、 商業(yè)化邏輯, 植入新業(yè)態(tài)、 新消費、 新場景, 推進生態(tài)價值多元轉(zhuǎn)化,拓展 “兩山論” 創(chuàng)新實踐。加快推進 “碳惠天府” 計劃, 構(gòu)建碳減排量交易機制。建立多元化補償機制, 逐步擴大實施生態(tài)激勵補償政策領(lǐng)域, 結(jié)合主體功能區(qū)定位完善轉(zhuǎn)移支付制度。

五是全面提升監(jiān)管執(zhí)法 “高震懾” 能力。擬定近中遠(yuǎn)期地方立法計劃, 加快推進美麗宜居公園城市建設(shè)、大氣污染防治、 道路交通管理、 濕地保護、 生態(tài)環(huán)境宣傳教育等立法進程, 完善行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入、 污染治理、 達標(biāo)排放等環(huán)境管理制度, 加大執(zhí)法力度, 維護生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)制度的剛性和權(quán)威。

六是全面提升科技創(chuàng)新 “高水平” 能力。堅持創(chuàng)新突破、 強化科技支撐, 建設(shè)一批國內(nèi)領(lǐng)先的重點實驗室、 工程研究中心、 技術(shù)創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺, 積極爭取國家大氣污染防治聯(lián)合攻關(guān)中心等分支機構(gòu)落戶成都, 加快建立成都市生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)基金, 出臺資金獎勵、 稅收優(yōu)惠等政策激發(fā)企業(yè)技術(shù)自主創(chuàng)新活力。

七是全面提升風(fēng)險防控 “高標(biāo)準(zhǔn)” 能力。堅持把生態(tài)環(huán)境安全放在維護城市和區(qū)域安全的重要位置, 對重點領(lǐng)域、 重點流域、 重點區(qū)域常態(tài)化組織安全隱患排查專項檢查行動, 建立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè) “鄰避效應(yīng)” 妥善處理機制, 強化重點領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對防護。

八是全面提升社會動員 “高凝聚” 能力。強化公眾生態(tài)環(huán)保價值認(rèn)可, 開展綠色家庭、 綠色學(xué)校、 綠色社區(qū)、 綠色出行、 綠色商場等創(chuàng)建行動, 強制實行全面垃圾分類, 形成全民參與、 全社會自覺促進綠色發(fā)展的良好風(fēng)尚與強大合力。