生態(tài)環(huán)境政策統(tǒng)籌發(fā)展思考

夏光

生態(tài)環(huán)境政策是國(guó)家為了完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)而制定的各種制度規(guī)范和保障條件。本文所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境政策主要是指法律法規(guī)之外、 由政府機(jī)關(guān)制定實(shí)施的生態(tài)環(huán)境政策。制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策是一項(xiàng)需要從宏觀構(gòu)架和微觀落地等多層面進(jìn)行統(tǒng)籌思考的系統(tǒng)性工作, 是一篇需要集中廣泛智慧共同來(lái)做的 “大文章”。

1 生態(tài)環(huán)境政策是重要的 “傳動(dòng)系統(tǒng)”

生態(tài)環(huán)境政策在當(dāng)前具有特殊重要性, 這是由生態(tài)環(huán)境政策的特定功能和作用決定的。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)和宏大事業(yè)。如果我們把生態(tài)環(huán)境保護(hù)看作是一部不斷前進(jìn)的 “戰(zhàn)車(chē)”, 那么高層決策部署是 “發(fā)動(dòng)機(jī)”, 改善環(huán)境是 “車(chē)輪轉(zhuǎn)動(dòng)”, 生態(tài)環(huán)境政策就是連接發(fā)動(dòng)機(jī)與車(chē)輪之間的 “傳動(dòng)系統(tǒng)” — “擋位”。我們知道, 對(duì)于一部完整的戰(zhàn)車(chē), 必須各個(gè)系統(tǒng)功能完善才能正常作戰(zhàn)。如果傳動(dòng)系統(tǒng)缺失(掛空擋), 那么即使馬達(dá)轟鳴,車(chē)輛也紋絲不動(dòng)?？梢哉f(shuō), 中央關(guān)于污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和建設(shè)美麗中國(guó)的決策部署相當(dāng)于提供了強(qiáng)大動(dòng)力, 制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策就相當(dāng)于 “掛擋”, 把這個(gè)動(dòng)力傳輸?shù)桨ǖ胤健?部門(mén)、 企業(yè)、 公眾等在內(nèi)的各個(gè)行動(dòng)主體上去。

當(dāng)前, 我國(guó)已進(jìn)入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)決勝之年和為 “十四五” 生態(tài)環(huán)境保護(hù)謀篇布局之年, 生態(tài)環(huán)境政策擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)既有目標(biāo)任務(wù)、 同時(shí)為未來(lái)生態(tài)環(huán)保發(fā)展提供儲(chǔ)備措施的重任。特別是當(dāng)前處在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后階段, 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》 提出了明確的理念、 目標(biāo)和任務(wù), 尤其需要生態(tài)環(huán)境政策的支撐?？梢哉f(shuō), 污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的理念、 目標(biāo)、 任務(wù)等大政方針已定, 政策的重要性凸顯, 這是一個(gè)政策為“王” 的時(shí)代。

目前我國(guó)已經(jīng)建立了比較完整的生態(tài)環(huán)境政策體系, 發(fā)揮了重要的作用, 就是說(shuō), “政策” 這個(gè)傳動(dòng)系統(tǒng)是存在的, 但政策完善永無(wú)止境, 打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和建設(shè)美麗中國(guó)的新目標(biāo)新任務(wù)要求進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境政策體系。

2 按 “三大動(dòng)力” 思路完善生態(tài)環(huán)境政策體系

中央關(guān)于污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和建設(shè)美麗中國(guó)的決策部署提供了開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的強(qiáng)大動(dòng)力, 這些動(dòng)力可以分為 “推動(dòng)力、 拉動(dòng)力、 行動(dòng)力”, 相應(yīng)地, 完善生態(tài)環(huán)境政策就是要從完整地傳遞這三大動(dòng)力來(lái)著手。

(1)推動(dòng)力是指以各種制度規(guī)范來(lái)推動(dòng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者、 企業(yè)家等承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任, 其特點(diǎn)是限制性和強(qiáng)制性, 具有底線要求的含義, 又稱為 “從嚴(yán)從緊的管制政策”。這些政策的實(shí)現(xiàn)形式是產(chǎn)業(yè)政策、 生態(tài)環(huán)境管理政策(如環(huán)評(píng)、 達(dá)標(biāo)管理、 生態(tài)紅線等)、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度等。這類政策通常以政治約束、 行政管理和法治管理等方式來(lái)實(shí)施, 需要付出較高的監(jiān)管成本。

(2)拉動(dòng)力是指對(duì)人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為給予正面激勵(lì), 引導(dǎo)出現(xiàn) “誰(shuí)環(huán)保誰(shuí)受益, 越環(huán)保越受益” 的局面, 其特點(diǎn)是引導(dǎo)性和自愿性等, 又稱為 “綠色環(huán)保的激勵(lì)政策”。這類政策包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)建活動(dòng)(生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、 生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)等)、 生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理優(yōu)惠政策、 財(cái)政補(bǔ)貼、 環(huán)保裝備減免稅、 環(huán)境損害賠償、 綠色金融、 綠色環(huán)保創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、 干部升遷激勵(lì)等。通常以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、 技術(shù)支持、 干部任用等方式來(lái)實(shí)施, 政策實(shí)施的成本較低。

(3)行動(dòng)力是指增強(qiáng)全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境意識(shí), 鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)環(huán)保行動(dòng), 其特點(diǎn)是基礎(chǔ)性和持久性, 又稱為 “綠色導(dǎo)向的社會(huì)政策” (俗稱 “群眾路線”)。這類政策包括綠色環(huán)境教育、 環(huán)境信息公開(kāi)、 環(huán)境信用評(píng)價(jià)、 社會(huì)輿論監(jiān)督、 環(huán)保公益訴訟、 綠色生活實(shí)踐、 綠色(社區(qū)、 學(xué)校、 家庭)創(chuàng)建、 鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保活動(dòng)等。這類政策通常以公共教育、 社會(huì)動(dòng)員的方式進(jìn)行,需要較高的政策成本, 但成本被社會(huì)所分散和攤薄。

總之, 生態(tài)環(huán)境政策作為 “傳動(dòng)系統(tǒng)”, 主要功能是把中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署(動(dòng)力)轉(zhuǎn)化為具體的落實(shí)行動(dòng)(效果), 因此, 對(duì)這個(gè)傳動(dòng)系統(tǒng)的要求就是把動(dòng)力最大限度地傳輸出去, 盡可能減少動(dòng)力損耗。

3 “協(xié)同推進(jìn)、 整體優(yōu)化” 的政策發(fā)展路徑

推動(dòng)力、 拉動(dòng)力、 行動(dòng)力三者合一, 共同形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的驅(qū)動(dòng)力。以此為出發(fā)點(diǎn)而制定的三類政策分別對(duì)應(yīng)了強(qiáng)勢(shì)環(huán)保、 智慧環(huán)保、 全民環(huán)保的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取向。這些政策是結(jié)構(gòu)性組合方式, 各有側(cè)重,都很重要, 應(yīng)相機(jī)而用。

(1) “協(xié)同推進(jìn)” 是生態(tài)環(huán)境政策發(fā)展的方式方法, 指本著與時(shí)俱進(jìn)、 不斷改革的精神, 對(duì)三類政策都有所完善, 有的以鞏固提升為主, 有的以擴(kuò)大范圍為主, 有的以加強(qiáng)探索為主, 避免主觀排斥和人為偏廢。

對(duì)于從嚴(yán)從緊的管制政策, 主要方向是優(yōu)化。這是依據(jù)我國(guó)政治特色和優(yōu)勢(shì)所采取的政策, 在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重、 違法亂象突出的時(shí)候, “治重癥用猛藥”, 果斷推行, 效果明顯, 應(yīng)予堅(jiān)持, 同時(shí)要看到其監(jiān)管成本較高, 應(yīng)控制規(guī)模和范圍, 提升效率。

對(duì)于綠色環(huán)保的激勵(lì)政策, 主要方向是深化。這是未來(lái)主要的政策發(fā)展領(lǐng)域, 要擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支持, 同時(shí)要看到財(cái)政支持的難度比較大, 應(yīng)努力開(kāi)拓市場(chǎng)的潛力。

對(duì)于綠色導(dǎo)向的社會(huì)政策, 主要方向是強(qiáng)化。這是生態(tài)環(huán)保的長(zhǎng)久之計(jì), 要努力構(gòu)筑綠色環(huán)保的社會(huì)基礎(chǔ), 同時(shí)要看到社會(huì)動(dòng)員的風(fēng)險(xiǎn)因素, 注重對(duì)公眾參與的有序引導(dǎo)和法治管理。

(2) “整體優(yōu)化” 是生態(tài)環(huán)境政策發(fā)展的總體目標(biāo), 指用盡量小的政策成本達(dá)到盡量好的政策效果。如同行車(chē)一樣, 路況好的時(shí)候掛高擋, 快速前進(jìn), 路況差的時(shí)候掛低擋, 保證安全。在當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)不利、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨困難的特殊時(shí)刻, 生態(tài)環(huán)境政策也應(yīng)相機(jī)而動(dòng), 調(diào)節(jié)速度, 保持力度, 最終的結(jié)果是使生態(tài)環(huán)保工作度過(guò)困難時(shí)間, 重新進(jìn)入快行道, 這是整體思維的結(jié)果。

4 完善生態(tài)環(huán)境政策工作機(jī)制

為了做到生態(tài)環(huán)境政策整體優(yōu)化, 必須對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境政策體系進(jìn)行機(jī)制化管理, 在這方面, 主要有儲(chǔ)備、 評(píng)估和清理等幾項(xiàng)工作。

生態(tài)環(huán)境政策儲(chǔ)備, 就是進(jìn)行前瞻性的政策研究和試點(diǎn), 為未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供可能使用的政策手段。例如, 未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作將更加重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用, 那么為了激發(fā)行業(yè)和企業(yè)對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性, 就需要提前研究?jī)r(jià)格、 補(bǔ)貼、 獎(jiǎng)勵(lì)等相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策, 及時(shí)把綠色環(huán)保要求納入以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的經(jīng)濟(jì)工作中去。

生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估, 就是指對(duì)將要出臺(tái)或已經(jīng)出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行分析評(píng)價(jià), 對(duì)政策出臺(tái)的必要性、相關(guān)依據(jù)、 實(shí)施效果、 疊加影響、 成本效益、 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、出臺(tái)時(shí)機(jī)等進(jìn)行事先或事中的研判, 提出預(yù)防性或修正性的對(duì)策措施。政策評(píng)估是對(duì)政策體系的 “體檢”, 以及時(shí)調(diào)整政策偏差, 防止政策空轉(zhuǎn)或政策副作用過(guò)大。

生態(tài)環(huán)境政策清理, 就是不斷對(duì)生態(tài)環(huán)境政策進(jìn)行梳理和甄別, 對(duì)由于歷史條件變化或出現(xiàn)新形勢(shì)新要求而不再適用的政策進(jìn)行淘汰或調(diào)整。政策清理的目的是減輕政策體系負(fù)擔(dān), 降低政策成本, 提高政策效率, 因此主要做法是做減法。前面所說(shuō)的政策協(xié)同推進(jìn), 包含的重要內(nèi)容之一就是政策清理, 通過(guò)把過(guò)時(shí)和冗余的政策進(jìn)行去除, 有利于政策體系的清晰和有效。

為了做到以上政策的機(jī)制化管理, 必然提出兩個(gè)生態(tài)環(huán)境政策的能力保障需求：一是強(qiáng)化相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合職能, 加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境政策制定出臺(tái)工作的統(tǒng)籌,改變政出多門(mén)局面。二是注重建設(shè)生態(tài)環(huán)境政策研究力量, 按照新形勢(shì)下高端人才隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 培養(yǎng)壯大視野開(kāi)闊、 理論扎實(shí)和面向?qū)嵺`的政策人才隊(duì)伍。

總體來(lái)看, 我國(guó)生態(tài)環(huán)境政策經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模, 效果彰顯, 今后的工作重點(diǎn)應(yīng)放在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化內(nèi)容、 強(qiáng)化力度上, 使生態(tài)環(huán)境政策產(chǎn)生更好的實(shí)踐效果。