極端主義犯罪立法完善研究

郭立新 王秋麗

摘 要：極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)。由于恐怖主義活動(dòng)具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，嚴(yán)厲打擊恐怖主義是依法治理、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的必然態(tài)度，以預(yù)防性反恐思路依法懲治極端主義犯罪更是必需。當(dāng)前，依法懲防極端主義法網(wǎng)存在疏漏，特別是何為極端主義、與恐怖主義是何種關(guān)系界定不清，分散于多部法律中的內(nèi)容對(duì)極端主義亦缺乏單獨(dú)評(píng)價(jià)，給依法精準(zhǔn)懲治極端主義帶來(lái)困擾。當(dāng)務(wù)之急是完善立法，厘清極端主義與恐怖主義的關(guān)系，增加單獨(dú)評(píng)價(jià)極端主義犯罪罪名，在程序法、反恐法中對(duì)極端主義單獨(dú)評(píng)價(jià)，為依法“去極端化”提供更充足的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：極端主義 極端思想 極端活動(dòng) 恐怖主義

一、極端主義犯罪法律規(guī)定現(xiàn)狀分析

（一）極端主義犯罪立法腳步明顯滯后于恐怖主義犯罪立法進(jìn)程

實(shí)體法中，極端主義犯罪長(zhǎng)期“隱身”。1997年修訂刑法首次規(guī)定恐怖主義犯罪，正式將恐怖活動(dòng)作為普通刑事犯罪定罪處罰，但未有極端主義犯罪的“身影”。直至2015年《刑法修正案（九）》，極端主義犯罪才“出鏡”，特別增設(shè)的六個(gè)新罪名中有四個(gè)罪名涉及極端主義，即宣揚(yáng)極端主義罪、利用極端主義破壞法律實(shí)施罪、強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)極端主義服飾標(biāo)志罪、非法持有宣揚(yáng)極端主義物品罪。2015年我國(guó)反恐怖主義法中，較為明確地界定了極端主義與恐怖主義的關(guān)系，第4條明確“極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)”，該條第2款明示“國(guó)家反對(duì)一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動(dòng)仇恨、鼓吹暴力等極端主義”，第一次以法律形式闡述了極端主義與恐怖主義的關(guān)系，且在宣示性條款中對(duì)極端主義內(nèi)涵作了概括性表述。

（二）極端主義與恐怖主義實(shí)體上“合二為一”

《刑法修正案（九）》重點(diǎn)修訂、特別增設(shè)的恐怖主義、極端主義犯罪六個(gè)新罪名中，除準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)罪不涉極端主義，在另外四個(gè)罪名中均將極端主義與恐怖主義并列，僅有利用極端主義破壞法律實(shí)施罪系唯一針對(duì)極端主義行為進(jìn)行規(guī)制而新增的罪名。這表明，極端主義作為恐怖主義的思想基礎(chǔ)，兩者難以分割，很多犯罪活動(dòng)中，極端主義隱含在恐怖主義之中，特別是受極端主義宣揚(yáng)“圣戰(zhàn)”[1]蠱惑實(shí)施的恐怖活動(dòng)，可以說(shuō)沒(méi)有極端主義就沒(méi)有恐怖主義活動(dòng)。比如《刑法修正案（九）》增設(shè)的“準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪”，看似沒(méi)有極端主義內(nèi)容，但分析產(chǎn)生的犯意和動(dòng)機(jī)時(shí)，則均系受極端主義思想蠱惑而為實(shí)施所謂的“圣戰(zhàn)”做準(zhǔn)備，這是構(gòu)罪與否的大前提。

（三）程序法無(wú)單獨(dú)針對(duì)極端主義犯罪的規(guī)定

為依法有效打擊恐怖主義、極端主義犯罪，刑事程序法跟進(jìn)刑法及時(shí)修正與完善。2012年修訂刑事訴訟法時(shí)，及時(shí)更新打擊恐怖主義、極端主義犯罪的程序性規(guī)定，但除了第21條將恐怖活動(dòng)犯罪規(guī)定由中級(jí)人民法院一審管轄外，其余均系針對(duì)恐怖主義犯罪進(jìn)行的修訂完善，如第291條專門增加對(duì)恐怖活動(dòng)犯罪等重大案件適用缺席審判制度，第298條對(duì)恐怖活動(dòng)犯罪重大案件適用違法所得沒(méi)收程序，第二章第八節(jié)專門增加對(duì)恐怖活動(dòng)等犯罪采用技術(shù)偵査措施規(guī)定。但這些規(guī)定均系針對(duì)純粹的恐怖主義活動(dòng)，與刑法第120條之二至之六所涉恐怖主義、極端主義犯罪都被統(tǒng)稱為“恐怖活動(dòng)犯罪”類不同。

（四）地方立法對(duì)極端主義的細(xì)化

2016年7月29日實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確強(qiáng)調(diào)防范和懲治極端主義是新疆反恐怖主義的重要治本之策。2017年3月29日實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），雖然只有50條卻意義重大，第一次明確了何為極端主義，且列舉了12種行為方式，為準(zhǔn)確理解和依法懲防極端主義提供了較為清晰的法律標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

二、極端主義犯罪的法網(wǎng)疏漏

（一）對(duì)極端主義界定不清

法律法規(guī)中對(duì)恐怖主義、極端主義概念的界定，除反恐怖主義法第4條第2款宣示“國(guó)家反對(duì)一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動(dòng)仇恨、煽動(dòng)歧視、鼓吹暴力等極端主義，消除恐怖主義的思想基礎(chǔ)”之外， 未有對(duì)極端主義的完整解釋?！缎谭ㄐ拚福ň牛沸略鰳O端主義罪名，作為組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪的分屬罪名，但對(duì)極端主義犯罪無(wú)具體解釋。實(shí)踐中，除極少數(shù)典型的犯罪案件既從事恐怖主義又從事極端主義活動(dòng)，體系化、組織化特征明顯外，二者單獨(dú)出現(xiàn)的情形越來(lái)越多。因此，無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界，對(duì)何為極端主義爭(zhēng)論不斷，直接影響對(duì)具體犯罪活動(dòng)的準(zhǔn)確區(qū)分和精準(zhǔn)打擊。

（二）未厘清極端主義與恐怖主義的關(guān)系

1997年修訂刑法首次規(guī)定了恐怖主義罪名，即刑法第120條組織、領(lǐng)導(dǎo)、積極參加恐怖活動(dòng)組織罪，這開創(chuàng)了我國(guó)恐怖主義犯罪的立法先河。但其罪狀表述是“恐怖活動(dòng)”而非恐怖主義，也未涉及與極端主義的關(guān)系。實(shí)踐中，追究恐怖活動(dòng)犯罪的主觀動(dòng)因時(shí)如果出現(xiàn)受極端主義的影響和蠱惑，則基本適用危害國(guó)家安全罪相關(guān)罪名。之后2015年制定反恐怖主義法時(shí)，第3條用5個(gè)款項(xiàng)對(duì)恐怖主義等進(jìn)行界定，第4條宣示條款中則顯示了恐怖主義與極端主義的關(guān)系，但也僅是從法條本身去理解。即使在《刑法修正案（九）》增加涉極端主義新罪名，也只是將恐怖主義、極端主義并列，兩者究竟是何關(guān)系亦未明確。因而，是選擇極端主義還是恐怖主義，罪名適用標(biāo)準(zhǔn)難以把握。

（三）極端主義與極端活動(dòng)兩個(gè)概念混用

由于《刑法修正案（九）》增加的罪名正式出現(xiàn)“極端主義”，又與恐怖主義并列使用，在引起廣泛關(guān)注的同時(shí)也引起不解。一些具體的違法犯罪活動(dòng)，是極端主義還是極端活動(dòng)沒(méi)有區(qū)分。如受極端思想蠱惑而實(shí)施所謂“圣戰(zhàn)”的“獨(dú)狼”式恐怖活動(dòng)，和僅因個(gè)人受挫對(duì)社會(huì)不滿而采取極端手段報(bào)復(fù)社會(huì)的普通犯罪，后者典型的如廈門公交車爆炸案。兩者均為極端個(gè)人犯罪，后者定爆炸罪無(wú)疑，前者定爆炸罪也沒(méi)錯(cuò)，但兩者犯罪動(dòng)機(jī)明顯不同，如何有效區(qū)分以突顯極端主義思想基礎(chǔ)尤為重要。但由于刑法使用了“極端主義”卻未明示何為極端主義，同時(shí)在第120條之系列罪名中，有的用“恐怖活動(dòng)”有的用“恐怖主義”，顯然對(duì)恐怖主義、恐怖活動(dòng)作了區(qū)分，但對(duì)涉極端主義罪名，則僅出現(xiàn)極端主義犯罪，而未有極端活動(dòng)犯罪，筆者認(rèn)為此為法律規(guī)定不精密之處。因而在具體案件處理和法律適用中，就會(huì)出現(xiàn)將極端主義犯罪和極端活動(dòng)犯罪混淆的情況，直接影響對(duì)具體犯罪的精準(zhǔn)打擊與處理。

（四）一律由中級(jí)人民法院管轄的程序規(guī)定障礙凸顯

《刑法修正案（九）》增加的涉恐怖主義、極端主義六個(gè)新罪名中有四個(gè)涉極端主義犯罪，特別是“利用極端主義破壞法律實(shí)施罪”系唯一一個(gè)字面上和恐怖主義犯罪不在一起的新罪名。新罪名的量刑檔次均較低，如非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪只有一個(gè)量刑檔即3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。但卻因均歸位于恐怖活動(dòng)犯罪中，根據(jù)刑事訴訟法第21條規(guī)定，均由中級(jí)人民法院第一審管轄，結(jié)果導(dǎo)致大量有期徒刑及以下涉極端主義案件歸由中級(jí)人民法院管轄。

（五）極端主義罪名未完全覆蓋極端犯罪活動(dòng)

《刑法修正案（九）》在120條后增加的罪名中，有兩個(gè)單純規(guī)定了恐怖主義罪名，即幫助恐怖活動(dòng)罪、準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪，將恐怖活動(dòng)的幫助犯、預(yù)備犯正犯化。但只有一個(gè)單純的極端主義罪名，即利用極端主義破壞法律實(shí)施罪，罪狀表述為“利用極端主義煽動(dòng)、脅迫群眾破壞國(guó)家法律確立的婚姻、司法、教育、社會(huì)管理等制度實(shí)施”。對(duì)此，筆者認(rèn)為該規(guī)定有不周延之處，盡管有煽動(dòng)、脅迫表述，但對(duì)象僅是信教群眾，沒(méi)有涵蓋煽動(dòng)、蠱惑、教唆他人實(shí)施極端犯罪活動(dòng)的行為，以及實(shí)施極端活動(dòng)的行為。

三、極端主義犯罪的立法完善

（一）準(zhǔn)確界定極端主義、極端思想和極端活動(dòng)

1.極端主義。2001年《上海公約》已對(duì)極端主義作了解釋，即“極端主義是指在使用暴力奪取政權(quán)或改變國(guó)家憲法體制，通過(guò)暴力手段侵犯公共安全，包括為達(dá)到上述目的組織或參加非法武裝團(tuán)伙，并且依各方國(guó)內(nèi)法應(yīng)追究刑事責(zé)任的任何行為”。該解釋包括多個(gè)要素，從國(guó)內(nèi)法角度對(duì)應(yīng)刑法，則極端主義行為可追求分裂國(guó)家之目的、暴力危害公共安全之目的等，主體為組織或團(tuán)伙等，體現(xiàn)出政治性、暴力性等特征，為我們立足實(shí)際精準(zhǔn)適用極端主義犯罪提供了原則標(biāo)準(zhǔn)。但該規(guī)定還需與我國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合，否則在具體犯罪行為及罪名認(rèn)定時(shí)，就出現(xiàn)不能對(duì)應(yīng)、難以理解和適用的問(wèn)題。認(rèn)真梳理我國(guó)法律規(guī)定，結(jié)合上海公約對(duì)極端主義的解釋，對(duì)照《條例》第3條第2款關(guān)于極端主義的規(guī)定，即“本條例所稱極端主義，是指以歪曲宗教教義或者其他方法煽動(dòng)仇恨、煽動(dòng)歧視、鼓吹暴力等的主張和行為”，筆者擬將極端主義解釋為，極端主義是指以歪曲宗教教義、假借宗教名義或以其他方法煽動(dòng)宗教狂熱、煽動(dòng)民族仇恨、歧視、鼓吹暴力、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)等的主張和行為。之所以作出擴(kuò)張解釋，是基于實(shí)踐中的極端主義行為或主張，有的歪曲宗教教義，有的則假借宗教名義，有的則直接煽動(dòng)宗教至上，有的更是直接煽動(dòng)實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)等。

2.極端思想。在解釋極端主義的同時(shí)，有必要對(duì)極端思想予以明確?！缎陆S吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)條例》中多次出現(xiàn)“宗教極端思想”這個(gè)概念，但在上位法、其他地方立法中均未對(duì)此明確。筆者根據(jù)具體案件分析，認(rèn)為極端思想應(yīng)包括圣戰(zhàn)論、異教徒論、清真泛化論、宗教至上論等。圣戰(zhàn)論，是指宣揚(yáng)“圣戰(zhàn)殉教上天堂”的內(nèi)容，就是說(shuō)只要?dú)⑺浪^的“異教徒”后世就可上“天堂”，否則就會(huì)下“地獄”;異教徒論，是指將一切不遵循極端做法的人都視為“異教徒”，通過(guò)“圣戰(zhàn)”殺死“異教徒”是信教者的“功課”或“義務(wù)”;清真泛化論，是指將清真概念擴(kuò)大至清真食品領(lǐng)域之外其他領(lǐng)域，包括藥品、化妝品等生活生產(chǎn)用品，借機(jī)排斥、干預(yù)他人世俗生活;宗教至上論，是指主張教法大于國(guó)法，教民只能遵守教法不能遵守國(guó)法，否則就不是虔誠(chéng)的信教者等。[2]

3.極端活動(dòng)。極端活動(dòng)是極端主義、極端思想的下位概念，是針對(duì)具體行為而言。之所以界定極端活動(dòng)，是因?yàn)閷?shí)踐中形形色色的非法宗教活動(dòng)包含許多極端活動(dòng)，或違法或犯罪。對(duì)于部分已具社會(huì)危害性的行為，《刑法修正案（九）》將其入罪，但亦未規(guī)定具體情形。至于極端活動(dòng)包括哪些內(nèi)容，根據(jù)《條例》第9條規(guī)定的15種“極端化”情形，筆者將極端活動(dòng)歸納為6類：宣揚(yáng)、散布極端主義思想的行為;以宗教為名干預(yù)他人文化娛樂(lè)活動(dòng)，排斥、拒絕廣播電視等公共產(chǎn)品和服務(wù)，抵制接受國(guó)民教育、結(jié)婚或離婚不領(lǐng)取國(guó)家證件、故意毀損居民身份證件、戶口薄等國(guó)家法定證件，干涉或破壞計(jì)劃生育政策實(shí)施等行為;借用宗教信仰之名，干涉他人婚喪嫁娶、遺產(chǎn)繼承等行為;以信仰宗教為借口，鼓動(dòng)或強(qiáng)迫男性蓄大胡須、女性穿戴黑色蒙面罩袍等渲染宗教狂熱行為;出版、印刷、發(fā)行、銷售、制作含極端化內(nèi)容的文章、出版物、音視頻等行為;打著“不清真”旗號(hào)，將清真概念擴(kuò)大到清真食品領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域，排斥、干預(yù)他人世俗生活的行為等。

（二）增設(shè)煽動(dòng)實(shí)施極端活動(dòng)罪、實(shí)施極端活動(dòng)罪

1.增設(shè)煽動(dòng)實(shí)施極端活動(dòng)罪。刑法第120條之“宣揚(yáng)”類、“利用”類、“強(qiáng)制穿戴”類、“非法持有”類涉極端主義罪名，可統(tǒng)稱為極端主義犯罪，應(yīng)當(dāng)說(shuō)分類規(guī)定具體罪名的目的是將極端主義行為或活動(dòng)細(xì)化為若干具體罪名以便準(zhǔn)確適用。但筆者認(rèn)為其中缺乏“煽動(dòng)類”極端主義罪名，實(shí)踐中多被煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪替代。其實(shí)，煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪并不能完全包括煽動(dòng)實(shí)施極端活動(dòng)所有行為，因?yàn)樾谭ㄔ黾訕O端主義罪名均以行為表現(xiàn)形式確定罪名，而煽動(dòng)民族仇視、民族歧視罪則是以行為所要達(dá)到的目的而確定。

2.增設(shè)實(shí)施極端活動(dòng)罪。主要是為了避免將聚眾擾亂社會(huì)秩序罪作為兜底或“口袋”罪予以適用。實(shí)踐中，極端活動(dòng)形式變化多樣，在出現(xiàn)《刑法修正案（九）》增加的罪名不能包含的極端活動(dòng)行為時(shí)，如果可以用實(shí)施極端活動(dòng)罪來(lái)“兜底”使用，則能突顯該具體行為的極端主義特性。而如果用聚眾擾亂社會(huì)秩序罪定罪處罰，一定程度掩蓋了極端主義特征，不利于發(fā)揮一般預(yù)防作用。

（三）修訂完善刑事程序法相關(guān)規(guī)定

1.修訂涉恐怖主義、極端主義案件一審審判管轄規(guī)定。將刑事訴訟法第21條規(guī)定的由中級(jí)人民法院管轄的第一審刑事案件中的“恐怖活動(dòng)案件”刪除。理由是，既然將恐怖活動(dòng)罪名歸類于危害公共安全罪，就應(yīng)當(dāng)將恐怖活動(dòng)類案件與其他危害公共安全罪同等對(duì)待;恐怖活動(dòng)案件除組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動(dòng)組織罪最高刑為無(wú)期徒刑外，其他均為有期徒刑;恐怖活動(dòng)案件作為類案，包括刑法第120條之恐怖主義、極端主義所有罪名，數(shù)量占比很大，由中級(jí)人民法院管轄有心卻無(wú)力。

2.修改限制律師會(huì)見(jiàn)的恐怖活動(dòng)、極端活動(dòng)案件類型。將其中與危害國(guó)家安全罪性質(zhì)同等的恐怖主義、極端主義犯罪案件剝離出來(lái)限制律師會(huì)見(jiàn)，而對(duì)大量一般的恐怖活動(dòng)、極端活動(dòng)案件保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)，適度適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度等，爭(zhēng)取該類被作為“工具”的犯罪嫌疑人、被告人提前“去極端化”，盡早消除其人身危險(xiǎn)性和潛在社會(huì)危險(xiǎn)性，減少“對(duì)立面”以實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防與一般預(yù)防的目標(biāo)。

（四）修訂反恐怖主義法或制定配套細(xì)則

1.借用國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則模式制定反恐怖主義法實(shí)施細(xì)則。《新疆的反恐、去極端化斗爭(zhēng)與人權(quán)保障》《新疆的職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作》白皮書的發(fā)布，為國(guó)際反恐、去極端化提供了“中國(guó)方案”。筆者認(rèn)為，總結(jié)出的這些經(jīng)驗(yàn)作法應(yīng)當(dāng)入法，通過(guò)修訂反恐怖主義法或制定反恐怖主義法實(shí)施細(xì)則，將《辦法》《條例》相關(guān)內(nèi)容上升為國(guó)家法律規(guī)定，細(xì)化明示極端主義等規(guī)定，以便適用反恐怖主義法和刑法時(shí)實(shí)現(xiàn)法法銜接、法律適用標(biāo)準(zhǔn)清晰。

2.修改細(xì)化“情節(jié)顯著輕微”的情形規(guī)定。反恐怖主義法第80條對(duì)“情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的”，細(xì)化為“宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義或者煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)、極端主義活動(dòng)”四種情形，并明確進(jìn)行行政處罰。筆者認(rèn)為，“情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的”規(guī)定，與刑事訴訟法第15條依法不追訴原則中第1項(xiàng)“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”規(guī)定不一致;羅列的情形卻與刑法第120條的規(guī)定基本一致。比較兩法規(guī)定，易使適用者產(chǎn)生困惑。筆者建議將反恐怖主義法“情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的”在實(shí)施細(xì)則中修改為“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的”，將原羅列的具體情形再細(xì)化，以便對(duì)刑法具體罪名準(zhǔn)確理解、精準(zhǔn)適用。

注釋：

[1] “圣戰(zhàn)”一詞在《古蘭經(jīng)》中被稱為“吉哈德”，本意實(shí)為“奮斗”，通常將該詞與“為安拉”連在一起用時(shí)方有“圣戰(zhàn)”之意。但在恐怖主義、極端主義犯罪中，有意將“圣戰(zhàn)”曲解為濫施暴力、“圣戰(zhàn)殉教上天堂”。參見(jiàn)“‘去極端化問(wèn)題研究”課題組：《“去極端化”問(wèn)題研究》，宗教文化出版社2017年12月版，第35-38頁(yè)。

[2] 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《新疆的反恐、去極端化斗爭(zhēng)與人權(quán)保障》白皮書，人民出版社2019年版，第11頁(yè)。

本文系最高人民檢察院2019年度檢察應(yīng)用理論研究課題“打擊恐怖主義、極端主義犯罪法律適用問(wèn)題研究”階段性成果。

最高人民檢察院法律政策研究室副主任[100726]

新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任[830002]