認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度背景下檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)相關(guān)問(wèn)題研究

安徽省滁州市人民檢察院課題組

摘 要：認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是檢察機(jī)關(guān)充分行使不起訴權(quán)的重要法律制度支撐。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用不起訴權(quán)深度參與社會(huì)治理工作成效顯著，但依然面臨諸如受傳統(tǒng)法治理念束縛、適用動(dòng)能相對(duì)不足、配套機(jī)制不夠健全等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的制約。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)變理念強(qiáng)化治理效能、增設(shè)量刑測(cè)算前置程序、完善不訴替代處罰體系、健全容錯(cuò)免責(zé)工作機(jī)制等措施，促使檢察機(jī)關(guān)在更深層次、更廣領(lǐng)域上融入社會(huì)治理新格局。

關(guān)鍵詞：認(rèn)罪認(rèn)罰從寬 檢察機(jī)關(guān) 不起訴權(quán) 替代處罰體系

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足檢察職能，全面、充分運(yùn)用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，切實(shí)發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在刑事案件辦理中的主導(dǎo)作用，敢用、會(huì)用、善用不起訴裁量權(quán)，通過(guò)不起訴方式消解當(dāng)事人之間仇怨，盡快修復(fù)社會(huì)關(guān)系，避免過(guò)多輕微刑事案件進(jìn)入審判環(huán)節(jié)造成訟累和司法資源浪費(fèi)。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度背景下檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)有關(guān)問(wèn)題值得探討。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使不起訴權(quán)的形塑

（一）理念轉(zhuǎn)變：認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度為不起訴權(quán)的行使提供法律制度支撐

一方面，起訴裁量權(quán)更加凸顯。伴隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的建立健全，我國(guó)逐漸形成一種檢察主導(dǎo)的刑事案件處理模式。[1]也正如陳衛(wèi)東教授提出的那樣，該制度為推動(dòng)合理適用相對(duì)不起訴提供了空間。[2]在矛盾對(duì)立程度相對(duì)弱化的情況下，檢察機(jī)關(guān)在綜合考慮各方面因素后，勢(shì)必也會(huì)從既往的對(duì)抗追訴職能主動(dòng)向合作協(xié)商職能轉(zhuǎn)變。另一方面，隨著確定刑量刑建議的深入，檢察官在發(fā)現(xiàn)犯罪情節(jié)輕微、危害不大，不需要判處刑罰時(shí)，具備作出不起訴決定的勇氣和魄力。

（二）實(shí)踐導(dǎo)向：不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提升社會(huì)治理能力的重要著力點(diǎn)

首先，具有適用的法文化基因。中國(guó)傳統(tǒng)文化素來(lái)追求“以和為貴”“無(wú)訟”價(jià)值理念，推原“人情”、講究“情理”，是法律的總體特征，也是司法的圭臬。[3]。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)情節(jié)輕微的犯罪行為作出不起訴處理，恰與傳統(tǒng)法文化基因相契合。其次，具有適用的現(xiàn)實(shí)必要性。如果為追求程序上的完美，而對(duì)每一起案件都提起公訴，則會(huì)不可避免造成案件積壓，從而引發(fā)大量犯罪嫌疑人、被告人被超期羈押的風(fēng)險(xiǎn)，而這本身又是對(duì)其合法權(quán)益的侵害[4]。檢察官通過(guò)依法行使自由裁量權(quán)，選擇對(duì)符合條件的犯罪嫌疑人作出不起訴處理，既可實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，又可使被不起訴人從此種“本可以處罰但給予寬宥”的處理方式中認(rèn)識(shí)到行為錯(cuò)誤和司法給予的機(jī)會(huì)。再者，“少捕慎訴”理念的不斷深入，不起訴權(quán)具有適用的實(shí)際可行性。

二、檢察機(jī)關(guān)行使不起訴權(quán)的實(shí)踐現(xiàn)狀

課題組以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用比較、歸納總結(jié)等方法對(duì)C市檢察機(jī)關(guān)2016至2020年近五年相關(guān)辦案數(shù)據(jù)等情況進(jìn)行分析，全面、客觀地展示了本地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度影響下不起訴權(quán)運(yùn)用整體情況。

（一）同一地區(qū)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施前后不起訴權(quán)運(yùn)用總體情況

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度于2018年10月正式載入刑事訴訟法，考慮到辦案人員理念轉(zhuǎn)變是動(dòng)態(tài)漸變過(guò)程，故課題組選擇以2019年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度進(jìn)行系統(tǒng)考察。表1反映出C市檢察辦案工作呈現(xiàn)以下特征：一是受理案件量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。由于國(guó)家總體安全形勢(shì)、刑事司法政策及部分刑法罪名調(diào)整等因素所致，2019年案件量有較大幅度上升，比2018年增長(zhǎng)1727人。二是相對(duì)不訴案件量亦呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度逐漸從立法走向司法，一些犯罪情節(jié)輕微、依法不需要判處刑罰，且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人被作相對(duì)不訴處理。同時(shí)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)裁判文書(shū)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，免于刑處和單處罰金判決數(shù)量在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施后均有所下降，檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度影響下相對(duì)不訴數(shù)量上升。此外，2019年以來(lái)免于刑處和單處罰金共193人，相對(duì)不訴共431人，兩者比例為1：2.23，這在一定程度上反映出檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度影響下，不起訴權(quán)將來(lái)還有很大的適用空間。

（二）同一地區(qū)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施后不起訴權(quán)運(yùn)用不平衡情況

與C市總體數(shù)據(jù)變化相比，各基層檢察院在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施后，相對(duì)不訴也存在較大幅度上升，這表明檢察機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度上始終保持步調(diào)一致、協(xié)同一體，但從表2仍能反映出，不同基層檢察院在“寬”“嚴(yán)”兩種刑事政策的選擇偏好上，差異十分明顯。具體地，一是制度適用積極性存在差異。各基層檢察院作出相對(duì)不訴平均數(shù)為86人，有3個(gè)檢察院低于平均水平;作出相對(duì)不訴最多的是LA縣檢察院，最少的是QJ縣檢察院，兩個(gè)檢察院足足相差80人，而QJ縣檢察院受理案件量相較于LA縣檢察院高出550人。二是案件處理結(jié)果存在差異。通過(guò)表2看出，出現(xiàn)輕刑判決最多的是NQ區(qū)和TC市檢察院，均為126人，兩個(gè)檢察院作出相對(duì)不訴總量大體相當(dāng)。而出現(xiàn)輕刑判決最低的是LA縣檢察院，同時(shí)該院作出相對(duì)不訴也最多。從相對(duì)不訴和免于刑處、單處罰金總量來(lái)看，最多是TC市檢察院，高達(dá)221人，最低是MG市檢察院，只有89人。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)行使不起訴權(quán)仍面臨的藩籬

（一）傳統(tǒng)司法理念轉(zhuǎn)型滯后

因受到傳統(tǒng)司法理念影響，一些檢察官在追訴優(yōu)先理念指導(dǎo)下，往往不會(huì)從挽救罪犯和修復(fù)社會(huì)關(guān)系角度考慮來(lái)作出不起訴決定，“可訴可不訴的不訴”理念還沒(méi)有真正入腦入心，而是習(xí)慣性地訴至法院。此外，部分人大代表、政協(xié)委員及人民監(jiān)督員在參與不起訴案件的公開(kāi)聽(tīng)證時(shí)表示，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴處理并沒(méi)有具體操作標(biāo)準(zhǔn)，單憑檢察官個(gè)人忖度，可能會(huì)出現(xiàn)差別對(duì)待，不利于公平正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）積極適用動(dòng)能相對(duì)不足

最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》第9條規(guī)定，對(duì)于犯罪嫌疑人罪行較輕且認(rèn)罪認(rèn)罰，檢察官擬作出不批準(zhǔn)逮捕或者不起訴決定的案件，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。對(duì)于檢察官辦理的認(rèn)罪認(rèn)罰案件，依據(jù)第14條規(guī)定，很可能會(huì)成為案件評(píng)查重點(diǎn)對(duì)象。且實(shí)踐中，對(duì)于不起訴案件，檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、人大代表等參加聽(tīng)證。在同等辦案期限內(nèi)，辦理一個(gè)不起訴案件所要消耗的司法成本及所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于起訴案件，綜合權(quán)衡之下，在“可訴可不訴的”案件處理中，檢察官傾向于適用提起公訴這一經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)妥方式。

（三）文書(shū)釋法說(shuō)理不夠充分

相對(duì)不訴文書(shū)釋法說(shuō)理的過(guò)程就是要實(shí)現(xiàn)從抽象的概念到具體情由的轉(zhuǎn)化，讓公眾從情理之中覺(jué)得處理公道，出罪的理由則不是幾個(gè)從輕從寬處罰的名詞所能闡述的。但是從調(diào)研結(jié)果來(lái)看，無(wú)論在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施前還是實(shí)施后，這種說(shuō)理論證是缺失的，檢察官在制作不起訴法律文書(shū)時(shí)，并未完全揭開(kāi)形成不起訴結(jié)論的論證過(guò)程，只是單方面的“自說(shuō)自話(huà)”，無(wú)法對(duì)公眾合理期待予以有效回應(yīng)。

（四）相關(guān)配套保障有待健全

當(dāng)前，雖然不起訴案件的適用比率有所提升，但此類(lèi)不起訴案件因缺乏相關(guān)處罰機(jī)制銜接，不僅使得被不起訴人可以自由地在刑事訴訟程序中“無(wú)害通過(guò)”，更沒(méi)有受到其它實(shí)質(zhì)性處罰。尤其是在不起訴案件中，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬也逐步向認(rèn)罪認(rèn)罰“歸零”轉(zhuǎn)化，犯罪成本進(jìn)一步降低，刑罰一般預(yù)防功能亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

四、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度背景下推動(dòng)適用檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的路徑

（一）促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)化為治理效能

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度走進(jìn)立法視野，是司法制度的一次創(chuàng)新，更意味著社會(huì)治理能力和水平邁向更高層級(jí)。故唯有實(shí)現(xiàn)治理效能，方可凸顯制度優(yōu)勢(shì)。一是樹(shù)立協(xié)同治理大局觀。堅(jiān)持將適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度提升到落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于推進(jìn)全面依法治國(guó)，不斷提升社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度上來(lái)，逐步轉(zhuǎn)變“重打擊、輕預(yù)防”的重刑追訴主義傾向，敢于適用起訴裁量權(quán)，把有利于推進(jìn)人際關(guān)系修復(fù)和維護(hù)社會(huì)安定有序作為辦好案件的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是切實(shí)提升制度執(zhí)行力。落實(shí)常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制，著力將最高人民檢察院印發(fā)的適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬不起訴案件指導(dǎo)性案例及相關(guān)司法解釋納入檢察委員會(huì)學(xué)習(xí)內(nèi)容，促進(jìn)深度理解制度背后的法理邏輯和制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，不斷提升不起訴權(quán)的適用能力和水平。三是培育法治中國(guó)信仰者。檢察官在作出不起訴決定時(shí)，除按照傳統(tǒng)方式進(jìn)行解釋說(shuō)明外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)作出不起訴決定過(guò)程中所用到的法律術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵、刑事政策導(dǎo)向、作出不起訴決定依據(jù)的法律變遷乃至法律適用過(guò)程中采用何種解釋類(lèi)型等足以影響公眾普遍認(rèn)知的因素，以公眾聽(tīng)得懂的方式加以闡釋?zhuān)_保公眾真正釋?xiě)讯髟?，信服司法裁決。

（二）增設(shè)強(qiáng)制量刑測(cè)算前置程序

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步弱化對(duì)不起訴案件的事前審批，但這并不意味著是對(duì)相關(guān)監(jiān)督程序的松綁，而是要善用法治思維和法治方式，試圖尋求構(gòu)建一套科學(xué)、規(guī)范、完備的新型制度設(shè)計(jì)，增設(shè)常見(jiàn)案件強(qiáng)制量刑測(cè)算前置程序。非經(jīng)量刑測(cè)算，檢察官不得作出相對(duì)不起訴決定。一是統(tǒng)一量刑測(cè)算方法。以《人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，結(jié)合最高檢相關(guān)指導(dǎo)性、典型性案例及本地區(qū)檢法所形成的共識(shí)，對(duì)常見(jiàn)罪名、相關(guān)類(lèi)罪量刑測(cè)算方法作出統(tǒng)一規(guī)定。如故意傷害、危險(xiǎn)駕駛、交通肇事等罪名多發(fā)常見(jiàn)，相對(duì)容易歸納總結(jié)。二是明確量刑測(cè)算效力。量刑測(cè)算報(bào)告作為檢察官作出不起訴決定的主要依據(jù)，檢察官對(duì)自己獨(dú)立作出的測(cè)算報(bào)告實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，且不受重大疑難復(fù)雜案件必須層層報(bào)批相關(guān)限制。三是規(guī)范量刑測(cè)算要求。檢察官在測(cè)算報(bào)告中，將不對(duì)刑法罪名、犯罪數(shù)額、犯罪情節(jié)及案件復(fù)雜程度等作出區(qū)分，無(wú)論案情難易與否，一律出具報(bào)告，并附卷備查。值得注意的是，對(duì)一些新類(lèi)型案件或者雖屬常見(jiàn)罪名但檢察機(jī)關(guān)未曾作出相對(duì)不起訴處理先例的案件，以及國(guó)家工作人員尤其是司法人員犯罪案件，應(yīng)在程序上從嚴(yán)掌握，可采取召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、提交檢察委員會(huì)審議等方式，以確保檢察官作出的不起訴決定符合人民群眾對(duì)司法公平正義的新期待新要求。

（三）完善不訴替代處罰多元體系

刑事訴訟法第177條第3款規(guī)定，對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒(méi)收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。法條對(duì)替代性處罰雖有明確規(guī)定，但此法條功能價(jià)值在實(shí)際操作中并未得到有效體現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借助認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施之機(jī)，探索完善不訴替代處罰多元體系，否則會(huì)造成罪與罰的二元分離，這與法治精神、法治理念相悖。建議，一是強(qiáng)化檢察建議權(quán)運(yùn)用。檢察官在作出不起訴決定后，應(yīng)當(dāng)附加提出建議相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)給予行政處罰、處分等檢察意見(jiàn)，并做好對(duì)意見(jiàn)反饋情況、處理結(jié)果的跟蹤。二是限制被不起訴人行使申訴權(quán)。刑事訴訟法第181條雖賦予被不起訴人享有對(duì)相對(duì)不起訴的申訴權(quán)，但應(yīng)適當(dāng)提高被不起訴人行使申訴權(quán)門(mén)檻，除被不起訴人能夠提供新證據(jù)或證據(jù)發(fā)生重大變化外，適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的被不起訴人不得無(wú)故行使申訴權(quán)。三是創(chuàng)新不起訴刑罰替代處罰方式。如加強(qiáng)與文明辦、社區(qū)鎮(zhèn)辦等協(xié)作，針對(duì)危險(xiǎn)駕駛、交通肇事等作出不起訴處理決定的，要求一律到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行報(bào)到，視情況開(kāi)展志愿者活動(dòng)、參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)等，促使其從純粹的刑事司法活動(dòng)“訴訟客體”向社會(huì)治理主體參與者轉(zhuǎn)變。

（四）健全追責(zé)容錯(cuò)免責(zé)工作制度

嚴(yán)格的司法責(zé)任制是一種嚴(yán)管，更是一種厚愛(ài)。但在辦理認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件過(guò)程中，阻卻部分檢察官不敢充分行使起訴裁量權(quán)的主要因素在于其無(wú)法承受司法責(zé)任之重，導(dǎo)致“有權(quán)不敢用”。因此，建立一套規(guī)范的追責(zé)、容錯(cuò)、免責(zé)機(jī)制尤為重要。具體而言，一是淡化重點(diǎn)評(píng)查理念。完善檢察官辦案業(yè)績(jī)考評(píng)辦法，使依法相對(duì)不訴案件的承辦人在考核時(shí)不吃虧。[5]尤其是，案件評(píng)查要實(shí)現(xiàn)“去差別化”，即對(duì)所有案件“平等對(duì)待”，一般情況下不能針對(duì)不起訴案件作重點(diǎn)評(píng)查，統(tǒng)一按照比例隨機(jī)抽查，真正消除檢察官辦理不起訴案件時(shí)存在的安全隱憂(yōu)。二是明確錯(cuò)案評(píng)鑒程序。根據(jù)最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于人民檢察院司法責(zé)任制追究條例》，探索建立由檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員牽頭組建專(zhuān)業(yè)化評(píng)鑒小組予以追責(zé)對(duì)接，評(píng)鑒小組必須充分審查卷宗材料、聽(tīng)取當(dāng)事人以及承辦人意見(jiàn)，并保障被評(píng)查、評(píng)鑒辦案人員的申訴權(quán)力，嚴(yán)防簡(jiǎn)單化評(píng)定“不合格”案件。三是健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的司法責(zé)任追究線(xiàn)索，經(jīng)檢務(wù)督察部門(mén)調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為檢察官違反檢察職責(zé)需追究其司法責(zé)任的，必須報(bào)經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審查認(rèn)定后，視情節(jié)給予相關(guān)處理。調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)檢察官涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)犯罪線(xiàn)索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。但是，非因主觀故意或者重大過(guò)失所致，純屬行使起訴裁量權(quán)或者依據(jù)當(dāng)時(shí)刑事司法政策導(dǎo)向作出的不起訴處理決定等，即使后期有錯(cuò)誤結(jié)果發(fā)生，被不起訴人、被害人事后反悔等情形，只要檢察官盡到必要注意義務(wù)，也不可追究司法責(zé)任。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)閆召華：《檢察主導(dǎo)：認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序模式的構(gòu)建》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第4期。

[2]參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《檢察機(jī)關(guān)適用不起訴權(quán)的問(wèn)題與對(duì)策研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2019年第4期。

[3]參見(jiàn)霍存福：《中國(guó)傳統(tǒng)法文化精神論綱》，載霍存福、呂麗主編：《中國(guó)法律傳統(tǒng)與法律精神——中國(guó)法律史學(xué)會(huì)成立30周年紀(jì)念大會(huì)暨2009年會(huì)論文集》，山東人民出版社2010年版，第443頁(yè)。

[4]參見(jiàn)彭東、張寒玉：《檢察機(jī)關(guān)不起訴工作實(shí)務(wù)》，中國(guó)檢察出版社2005年版，第17頁(yè)。

[5]參見(jiàn)朱孝清：《深入落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的幾點(diǎn)建議》，《人民檢察》2020年第18期。

本文系2020年度最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度背景下檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)相關(guān)問(wèn)題研究”階段性成果。

課題組負(fù)責(zé)人：李德文，安徽省滁州市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)[239000];課題組成員：虞潯，華東政法大學(xué)黨委、副教授[201620];王昌杰，安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部主任[239000];滕浩：安徽省滁州市明光市人民檢察院第一檢察部檢察官[239400];鮑明葉，安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理，安徽省檢察理論研究人才;魯燦：安徽省滁州市人民檢察院第七檢察部檢察官助理[239000]