城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境及其破解路徑

摘?要：隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，許多城鎮(zhèn)地區(qū)涌現(xiàn)出大量的拆遷安置社區(qū)。過渡性和轉(zhuǎn)型性是拆遷安置社區(qū)治理的主要特點(diǎn)。基于“身份認(rèn)同—利益分配—制度遺產(chǎn)”三維分析框架，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理普遍存在社區(qū)居民“村民”與“市民”的內(nèi)在身份認(rèn)同矛盾、居民的業(yè)主意識(shí)和自治意識(shí)不足、碎片化的居民利益難以調(diào)節(jié)等現(xiàn)象，引發(fā)社區(qū)利益再分配失衡、原村落治理“制度遺產(chǎn)”繼承不足等問題，使社區(qū)治理面臨“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”等現(xiàn)實(shí)困境。為提升拆遷安置社區(qū)的治理效能，結(jié)合上海市金山區(qū)“居民自治”“居村聯(lián)動(dòng)”“民情溝通”的實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)啟示，構(gòu)建“社區(qū)參與、村居協(xié)同、制度傳承”“三位一體”的治理創(chuàng)新機(jī)制，以期探索一條符合城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)特點(diǎn)及規(guī)律的社區(qū)治理新路。

關(guān)鍵詞：拆遷安置社區(qū)治理;身份認(rèn)同;利益失衡;“制度遺產(chǎn)”

中圖分類號(hào)：C911?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）12-0068-06

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》擘畫了我國未來5年以及15年的發(fā)展新藍(lán)圖。其中，明確了“十四五”時(shí)期的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在國家治理和社會(huì)治理方面，要求“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”“提升基層治理水平”。隨著新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量用于動(dòng)遷農(nóng)民安置的城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)因人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、居民訴求多層次、“村轉(zhuǎn)居”居民的本源性特征等多重特殊性，具有比普通社區(qū)更強(qiáng)的社區(qū)異質(zhì)性，導(dǎo)致社區(qū)治理難度系數(shù)較高并逐漸成為社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。本文通過對(duì)城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行梳理剖析，并基于上海市金山區(qū)拆遷安置社區(qū)治理的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)啟示，構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的理論分析框架，從機(jī)制創(chuàng)新視角嘗試探索一條符合城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)特點(diǎn)及規(guī)律的社區(qū)治理新路子，以期對(duì)我國其他地區(qū)的拆遷安置社區(qū)治理有所裨益。

一、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的主要特點(diǎn)

改革開放40多年來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2019年的60.6%。①隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，“撤村建居”模式應(yīng)運(yùn)而生，動(dòng)遷農(nóng)民被安排到城鎮(zhèn)新的社區(qū)集中居住，作為農(nóng)民安置的主要載體——城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)大量涌現(xiàn)。農(nóng)民從傳統(tǒng)村落動(dòng)遷安置到城鎮(zhèn)社區(qū)，不僅意味著居民身份的轉(zhuǎn)換，即從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民或小區(qū)業(yè)主;更為重要的是，社區(qū)自身的治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了劇烈變革，即從傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”或“半熟人社會(huì)”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和“差序格局”②的“村落治理結(jié)構(gòu)”向社群結(jié)構(gòu)、居住空間發(fā)生深刻變化的強(qiáng)異質(zhì)性的“城鎮(zhèn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。因此，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)兼具傳統(tǒng)村落和現(xiàn)代城市社區(qū)治理的部分特征，其社區(qū)治理模式是一種從傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式向現(xiàn)代城市社區(qū)模式過渡的轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式。根據(jù)國家與社會(huì)力量的強(qiáng)弱，拆遷安置社區(qū)治理模式可以劃分為政府主導(dǎo)型、自治型和合作型;③從社區(qū)權(quán)力中心視角，拆遷安置社區(qū)模式也可以劃分為無中心、單中心和多中心三種模式;④從治理的手段與方式來看，拆遷安置社區(qū)治理是科層治理、市場(chǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)治理三種模式的統(tǒng)合，其中，科層治理處于中心位置。⑤

整體而言，過渡性、轉(zhuǎn)型性是城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的主要特點(diǎn)，集中表現(xiàn)在社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、居民行為方式和社區(qū)形態(tài)三個(gè)方面。就人口結(jié)構(gòu)而言，不僅有動(dòng)遷村落安置的農(nóng)民，還有不斷增加的租房居住的外來流動(dòng)人口和購房居住的本地城鎮(zhèn)居民，社區(qū)人口異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，“半熟人社會(huì)”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式微，鄰里關(guān)系趨于“陌生化”，亟待探索新的溝通渠道來提升居民的社區(qū)認(rèn)同感。而且，日益復(fù)雜的社區(qū)人口結(jié)構(gòu)會(huì)派生出更加多元化的社區(qū)治理訴求，對(duì)社區(qū)治理內(nèi)容也提出了新的要求，即從傳統(tǒng)村落訴求相對(duì)集中的治理內(nèi)容向包含更加多元訴求的治理內(nèi)容轉(zhuǎn)變。就居民行為方式而言，雖然村民從外在社會(huì)身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，但其行為方式仍表現(xiàn)出很強(qiáng)的本源性和對(duì)傳統(tǒng)村落社會(huì)的依附性⑥，這些特征直接或間接導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治的積極性不夠、社區(qū)自治功能弱化、居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同感較弱等問題⑦。就社區(qū)形態(tài)而言，相較于傳統(tǒng)村落，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)社會(huì)空間更加開放，人口流動(dòng)性更強(qiáng)。隨著我國人口流動(dòng)的速度和數(shù)量不斷攀升，社區(qū)居民利益需求日益呈現(xiàn)多元化，新的社區(qū)矛盾不斷顯現(xiàn)，比如，對(duì)于不同人群的利益再分配問題、不同人群對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的需求越來越多元化問題、不同類型的社區(qū)制度供給問題以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化向城鎮(zhèn)社區(qū)文化的轉(zhuǎn)型問題。⑧

二、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

拆遷安置社區(qū)是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，是農(nóng)村社區(qū)向城市（城鎮(zhèn)）社區(qū)過渡的一種特殊社區(qū)。拆遷安置社區(qū)居民以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)非農(nóng)人口的原動(dòng)遷村原住村民為主體，經(jīng)歷著由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換的身份變化。這些特殊性決定了對(duì)于城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的分析探討，需要構(gòu)建一個(gè)有別于一般社區(qū)治理理論的分析框架。本文基于集體行動(dòng)理論及城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理核心參與主體之間的互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的“身份認(rèn)同—利益分配—制度遺產(chǎn)”三維分析框架（見圖1）。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理本質(zhì)上是對(duì)社區(qū)居民的集體行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。因此，筆者嘗試以集體行動(dòng)理論為理論支撐尋找破解拆遷安置社區(qū)治理困境的路徑。奧爾森的集體行動(dòng)理論對(duì)“具有共同利益的個(gè)人組成的集團(tuán)總是試圖增進(jìn)公共利益”提出疑問，認(rèn)為“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，從而使集體行動(dòng)陷入困境”，因此，“只有一種獨(dú)立的或‘選擇性的激勵(lì)會(huì)驅(qū)使?jié)撛诩瘓F(tuán)中的理性個(gè)體采取有利于集團(tuán)的行動(dòng)”。⑨Carter和Irons的研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)道德、輿論以及價(jià)值觀念等隱性因素對(duì)于規(guī)范人們的集體行為有重要作用。⑩這與奧斯特羅姆的觀點(diǎn)一致，即通過交流、信息、制度規(guī)范等要素，可以有效約束個(gè)人的自利傾向，從而促使人與人之間形成合作關(guān)系。B11國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為價(jià)值觀念等意識(shí)形態(tài)因素對(duì)人們的集體行動(dòng)的影響不容忽視。例如，陸自榮認(rèn)為解決集體行動(dòng)困境需將經(jīng)濟(jì)調(diào)控與觀念引導(dǎo)相結(jié)合，提出“觀念是利益的表達(dá)”的觀點(diǎn)。B12在上述研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試從觀念（認(rèn)同）、利益和制度（規(guī)范）三個(gè)方面構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的分析框架。

與城鎮(zhèn)普通社區(qū)不同，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的參與主體除了社區(qū)居委會(huì)，還包括社區(qū)場(chǎng)域之外的原動(dòng)遷村的村集體組織。在這樣的過渡情況下，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)居民的行為方式一方面受到其身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦挠绊懸约吧鐓^(qū)居委會(huì)對(duì)其業(yè)主身份意識(shí)的規(guī)范和要求;另一方面，因?yàn)榫用駥?duì)原動(dòng)遷村集體的依附性，特別是對(duì)原動(dòng)遷村集體的經(jīng)濟(jì)利益依附轉(zhuǎn)移到安置社區(qū)，所以安置居民行為方式還受到原動(dòng)遷村治理模式的影響。原動(dòng)遷村治理的“制度遺產(chǎn)”B13（村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等治理結(jié)構(gòu)）也會(huì)對(duì)安置社區(qū)居委會(huì)的社區(qū)治理制度的制定產(chǎn)生較為持續(xù)的深刻影響。因此，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境本質(zhì)上是由安置社區(qū)居委會(huì)、原動(dòng)遷村治理模式、居民三者之間的互動(dòng)關(guān)系異化造成的。這種異化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是社區(qū)居委會(huì)在對(duì)業(yè)主進(jìn)行身份意識(shí)的規(guī)范和要求時(shí)沒有考慮到這些居民行為方式的“村轉(zhuǎn)居”特性;二是社區(qū)居委會(huì)在開展社區(qū)治理時(shí)，特別是在制定社區(qū)治理相關(guān)制度、規(guī)則時(shí)，沒有很好地吸收和借鑒原動(dòng)遷村治理的“制度遺產(chǎn)”，導(dǎo)致制定的社區(qū)治理制度或規(guī)則難以適應(yīng)居民需求和實(shí)際狀況，從而出現(xiàn)“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”等執(zhí)行難問題?；谏衔奶岢龅娜S分析框架，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.“村民”與“居民”身份認(rèn)同沖突，居民的業(yè)主意識(shí)和自治意識(shí)不足

拆遷安置社區(qū)居民雖然在身份上由村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢捎谄鋵?duì)原動(dòng)遷村依附性向社區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“村民”與“社區(qū)居民”兩種身份認(rèn)同的沖突及其背后兩種觀念認(rèn)同的沖突。居民對(duì)原動(dòng)遷村的這種“依附性”最鮮明的表現(xiàn)是：居民對(duì)“村民”身份認(rèn)同感強(qiáng)，而對(duì)“社區(qū)居民”身份、社區(qū)業(yè)主身份認(rèn)同感低;對(duì)原動(dòng)遷村集體（村委會(huì)和村黨組織）的依附性強(qiáng)，而對(duì)社區(qū)（居委會(huì)和居民區(qū)黨組織）認(rèn)同感低。這種依附性最直接的體現(xiàn)就是居民在社區(qū)中遇到困難時(shí)更偏向于向原來所在村委會(huì)尋求幫助。居民動(dòng)遷之后，原本熟絡(luò)的鄰居分散各地，新的鄰里街坊又來自四面八方，互相不了解，加之動(dòng)遷居民又普遍留戀鄰里鄉(xiāng)情、熟人社會(huì)，導(dǎo)致他們?nèi)谌胄律鐓^(qū)的動(dòng)力不夠，對(duì)社區(qū)居委會(huì)對(duì)其業(yè)主身份的要求置之不理，參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)的積極性不高，社區(qū)鄰里關(guān)系較為疏離，缺少參與社區(qū)治理的動(dòng)力，自治意識(shí)不足，對(duì)業(yè)主權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)不清晰或有偏差，給社區(qū)治理帶來一些問題。

2.碎片化的居民利益難以調(diào)節(jié)，社區(qū)利益再分配失衡

拆遷安置社區(qū)是城市化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的副產(chǎn)品，是各種利益沖突最集中的場(chǎng)域，此類社區(qū)治理不可避免要面對(duì)一個(gè)利益再分配的問題。不同主體的碎片化利益與完整性的公共利益之間的對(duì)抗與沖突，對(duì)社區(qū)治理提出挑戰(zhàn)。B14首先，由于原動(dòng)遷村集體的福利待遇以及黨員福利比安置社區(qū)好，導(dǎo)致大多數(shù)居民不愿意將戶籍和黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到安置社區(qū)，使社區(qū)居委會(huì)在處理小區(qū)事務(wù)時(shí)往往有心無力;同時(shí)，拆遷安置居民對(duì)原動(dòng)遷村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和動(dòng)遷安置小區(qū)的招商引資有較高的心理預(yù)期和期待。B15其次，由于一些城鎮(zhèn)拆遷安置小區(qū)存在房屋質(zhì)量問題，加之拆遷安置居民的相關(guān)利益訴求有時(shí)不能得到及時(shí)有效滿足，所以拆遷安置居民按時(shí)上繳物業(yè)費(fèi)的比例很低，并愈演愈烈，形成惡性循環(huán)，加劇社區(qū)居民與社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司之間的利益矛盾。最后，拆遷安置居民之間存在利益失衡。由于動(dòng)遷時(shí)間和動(dòng)遷政策不同，開發(fā)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致部分居民心理不平衡，由此造成的群體上訪事件時(shí)有發(fā)生。

3.對(duì)原動(dòng)遷村治理“制度遺產(chǎn)”繼承不足，造成“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”

由于拆遷安置社區(qū)居民的行為方式及行為習(xí)慣深受原動(dòng)遷村治理模式的影響，所以不少居民的毀綠種菜、高空拋物、隨意晾曬等行為屢禁不止;這種影響折射到生活領(lǐng)域時(shí)還具有高度韌性，即當(dāng)社區(qū)治理制度邏輯與居民日常生活邏輯不匹配時(shí)，日常生活邏輯就會(huì)對(duì)制度進(jìn)行反抗，造成無視正式制度的“制度破壞”和以正式制度來牟取局部利益乃至私人利益的“制度轉(zhuǎn)換”。B16拆遷安置社區(qū)治理出現(xiàn)“制度破壞”和“制度轉(zhuǎn)換”的原因在于社區(qū)治理制度設(shè)計(jì)沒有充分考慮原動(dòng)遷村治理制度對(duì)社區(qū)居民行為方式及其習(xí)慣的深刻影響，本質(zhì)是新的安置社區(qū)治理制度沒有很好地傳承原動(dòng)遷村治理“制度遺產(chǎn)”的緣故。由于拆遷安置社區(qū)具有“亦農(nóng)”的特點(diǎn)，原動(dòng)遷村治理模式中的村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等治理結(jié)構(gòu)是順利做好拆遷安置社區(qū)治理工作的重要“制度遺產(chǎn)”。鑒于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性以及構(gòu)建城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理制度是一個(gè)傳承、漸進(jìn)的過程，因此，合理有效地利用原動(dòng)遷村治理的“制度遺產(chǎn)”，將有助于提升城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)行效率，并降低管理成本。

三、城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理的新探索：上海市金山區(qū)的實(shí)踐

本文選取上海市金山區(qū)作為案例研究的原因是，金山區(qū)是全國首批62個(gè)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)之一，近年來隨著上海郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，大批農(nóng)村居民因動(dòng)拆遷成為城鎮(zhèn)拆遷安置小區(qū)居民，其探索的拆遷安置社區(qū)治理模式對(duì)其他地區(qū)有較強(qiáng)的借鑒推廣價(jià)值。金山區(qū)地處上海西南遠(yuǎn)郊，總?cè)丝?0萬左右，共有住宅小區(qū)220個(gè)，其中拆遷安置小區(qū)占比約20%。為解決城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理難題，近年來金山區(qū)在拆遷安置社區(qū)治理機(jī)制方面作了一些有益探索與創(chuàng)新，形成了“居民自治、民情溝通、居村聯(lián)動(dòng)”等經(jīng)驗(yàn)，具有比較典型的研究?jī)r(jià)值和復(fù)制推廣意義。

1.“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”

針對(duì)拆遷安置社區(qū)居民參與社區(qū)自治意識(shí)薄弱的特點(diǎn)，2016年，金山工業(yè)區(qū)恒康居民區(qū)在前期廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)不同居民的需求，把社區(qū)自治理念引入社區(qū)建設(shè)，建立起5個(gè)“之家”，形成“1+5+X”自治模式?！?”是指恒康居民委員會(huì)，代表整個(gè)恒康居民區(qū)這個(gè)“大家”，負(fù)責(zé)對(duì)“1+5+X”自治模式的引導(dǎo)和培育，為居民自治行為提供服務(wù)和支持;“5”是指5個(gè)“之家”，即針對(duì)社區(qū)黨員、青少年、婦女、老人、退伍軍人五類人群分別建立“先鋒之家、青年之家、巾幗之家、銀發(fā)之家、軍徽之家”，每個(gè)“之家”有1個(gè)“家長(zhǎng)”和4個(gè)家委會(huì)成員，實(shí)行家長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;“X”是指居住在恒康居民區(qū)的若干個(gè)“小家”?！?+5+X”自治模式有效解決了“毀綠種菜”“隨意晾曬”“高空拋物”等拆遷安置社區(qū)治理頑疾，物業(yè)費(fèi)按時(shí)上繳率達(dá)90%以上。

自2011年開始，作為金山區(qū)城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)之一的金山工業(yè)區(qū)恒信居民區(qū)建立起“四種代表常任制”，即“業(yè)主代表常任制”、“婦女代表常任制”、“老年代表常任制”和“新恒信人代表常任制”，通過建立居民區(qū)黨總支部領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)（婦代會(huì)主任、退管會(huì)主任、業(yè)委會(huì)主任、綜治委主任）具體管理—樓道長(zhǎng)具體組織—“四種常任制代表”具體服務(wù)的“三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，吸納議事能力強(qiáng)、群眾威望高的社區(qū)能人參加到“四種常任制代表”中來，并建立每月對(duì)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量的測(cè)評(píng)、通報(bào)和整改制度，極大調(diào)動(dòng)了拆遷安置居民參與社區(qū)自治的積極性，提升了居民的業(yè)主意識(shí)。

2.“居村聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)金康居民區(qū)為緊密聯(lián)系居民原動(dòng)遷村、深化居委會(huì)服務(wù)職能，探索形成了“你的村民，我的居民”和“和諧6+1+X”村居聯(lián)動(dòng)品牌，即6村1居（金康居民區(qū)有來自金山衛(wèi)鎮(zhèn)6個(gè)村的動(dòng)遷居民）聯(lián)動(dòng)，X家結(jié)對(duì)單位助力，形成針對(duì)拆遷安置社區(qū)的長(zhǎng)效治理機(jī)制。金山區(qū)的“居村聯(lián)動(dòng)”機(jī)制主要做法如下。一是對(duì)黨員和非黨員業(yè)主進(jìn)行分類施策。針對(duì)拆遷安置社區(qū)業(yè)主不愿將戶籍和黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到安置社區(qū)的現(xiàn)象，一方面，居民區(qū)黨組織對(duì)黨員業(yè)主實(shí)行“雙重組織生活”制度（同時(shí)參加居民區(qū)和原村里的組織生活），將黨員考核管理納入到居民區(qū)黨組織管理中，將原先村里的黨員待遇協(xié)商轉(zhuǎn)移到居民區(qū)，由居民區(qū)牽頭開展評(píng)議、走訪、慰問等活動(dòng);另一方面，居、村兩方對(duì)非黨員業(yè)主定期召開聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)動(dòng)協(xié)商解決矛盾糾紛。二是逐步提升居民的業(yè)主身份認(rèn)同。針對(duì)拆遷安置小區(qū)業(yè)主的一些不良習(xí)慣，一方面，居、村兩方黨組織整合資源，加強(qiáng)宣傳教育，提升“村轉(zhuǎn)居”居民的業(yè)主意識(shí)和文明素質(zhì);另一方面，在居委會(huì)層面建立激勵(lì)機(jī)制，通過積極開展“文明樓道”“十佳居民”等評(píng)選活動(dòng)，對(duì)當(dāng)選業(yè)主給予減免部分物業(yè)費(fèi)的獎(jiǎng)勵(lì)，以此增強(qiáng)居民的業(yè)主身份意識(shí)和社區(qū)認(rèn)同感。

3.“民情溝通”制度

為進(jìn)一步暢通村委會(huì)與村民之間的溝通渠道，提升村民對(duì)村干部的滿意度，金山區(qū)山陽鎮(zhèn)東方村從2007年開始試行“民情溝通日”活動(dòng)，每年舉行一次，村兩委班子召集村黨員和村民在茶館以“擺龍門陣”的形式圍繞村級(jí)發(fā)展和群眾意見進(jìn)行面對(duì)面商議。具體而言，一是走訪摸底。在開展“民情溝通日”之前，村兩委班子成員及村各條線干部以小組為單位，主動(dòng)走訪聯(lián)系群眾，廣泛了解村情民意，做好信息的收集、歸納、整理工作。二是正面溝通。在“民情溝通日”活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，村黨總支書記向村民通報(bào)近期村級(jí)重要事項(xiàng);村干部和條線干部解答事先搜集的民意訴求;村民當(dāng)場(chǎng)提出質(zhì)詢和問題，村干部直接予以答復(fù)。三是落實(shí)反饋。“民情溝通日”之后，村兩委班子及時(shí)召開專題會(huì)議，就村民提出的意見建議和承諾的事項(xiàng)進(jìn)行分析、梳理，村里能夠解決的及時(shí)落實(shí)到位;沒有權(quán)限解決的及時(shí)向上級(jí)部門反映;短期內(nèi)無法解決的事項(xiàng)，做好解釋說明工作，努力做到“件件有落實(shí)、事事有回音”。自2015年開始，隨著大量村民被動(dòng)遷安置到鎮(zhèn)上7個(gè)分散的安置小區(qū)（目前僅有11戶75人居住在村里），為了進(jìn)一步增強(qiáng)動(dòng)遷村民的居民身份認(rèn)同，提升拆遷安置社區(qū)治理效能，7個(gè)拆遷安置社區(qū)創(chuàng)造性地將原東方村的“民情溝通日”模式復(fù)制推廣到安置小區(qū)，并將原來每年1次的“民情溝通日”活動(dòng)調(diào)整為每月開展1次（時(shí)間一般安排在每月的30日）;將活動(dòng)地點(diǎn)由原來的茶館拓展延伸到網(wǎng)格管理單元中的黨建服務(wù)點(diǎn)上。

四、破解城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理困境的對(duì)策分析

上海市金山區(qū)在拆遷安置社區(qū)治理方面的“居民自治”“居村聯(lián)動(dòng)”“民情溝通”等機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)于破解城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理困境具有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值。針對(duì)城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)面臨的“‘動(dòng)遷村民與‘社區(qū)居民身份認(rèn)同沖突”“社區(qū)利益再分配失衡”“‘制度遺產(chǎn)繼承不足”等治理困境，本文提出“認(rèn)同—利益—制度”三位一體的創(chuàng)新機(jī)制，即“社區(qū)參與”機(jī)制、“村居協(xié)同”機(jī)制和“制度傳承”機(jī)制。

1.聚焦“身份認(rèn)同沖突”：建立“社區(qū)參與”機(jī)制，提升居民業(yè)主意識(shí)

與普通商品房小區(qū)居民相比，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)居民在社區(qū)融入感方面特別是業(yè)主意識(shí)方面比較薄弱，迫切需要在治理方式上注重“柔性”的溝通方式，通過各種激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)居民親身參與社區(qū)治理議題的產(chǎn)生、解決和評(píng)估，以新的理念把社區(qū)治理的觸角向樓道延伸、向居民自我管理拓展，用群眾的力量解決群眾中存在的問題，還原社區(qū)居委會(huì)的居民自治本色。上文提到的“1+5+X”自治模式與“四種代表常任制”本質(zhì)上就是一種“社區(qū)參與”機(jī)制。

培育具有“家文化”色彩的社區(qū)自治項(xiàng)目和社區(qū)自組織，是建立“社區(qū)參與”機(jī)制的一條捷徑。實(shí)踐證明，作為參與社區(qū)建設(shè)、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的一種重要力量，社區(qū)自組織在提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、促進(jìn)社區(qū)和諧等方面的作用越來越顯著。B17在社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)下，培育一些貼合居民自身特點(diǎn)與實(shí)際需求的社區(qū)自治項(xiàng)目和社區(qū)自組織，通過社區(qū)骨干、社區(qū)不同群體代表、社區(qū)居民志愿者的輻射，可以充分調(diào)動(dòng)各個(gè)“小家”參加社區(qū)組織、社區(qū)活動(dòng)的興趣和主動(dòng)性，讓不同群體的社區(qū)居民感受到“家”的溫暖和歸屬感，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極參與到社區(qū)建設(shè)中來，營造大家庭的氛圍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治行動(dòng)。“社區(qū)參與”機(jī)制的建立，一方面有助于提升拆遷安置居民的社區(qū)歸屬感和融入感，另一方面有助于提升居民的身份認(rèn)同和業(yè)主意識(shí)。需要注意的是，城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)的“社區(qū)參與”機(jī)制能否充分發(fā)揮作用，很大程度上取決于社區(qū)自治項(xiàng)目能否有效抓住社區(qū)中的重點(diǎn)群體，比如婦女、老人和新居民等。

2.聚焦“利益分配失衡”：建立“村居協(xié)同”機(jī)制，滿足居民合理利益訴求

城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理面臨的居民利益失衡問題，其深層次原因在于居民的村民本源性特征及其對(duì)原村集體利益分配模式的依附性向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，而拆遷安置社區(qū)治理中往往忽視了這一特性，導(dǎo)致居委會(huì)在社區(qū)治理中往往事倍功半。因此，以滿足居民多樣化合理利益訴求為主旨，搭建社區(qū)居委會(huì)與原動(dòng)遷村委會(huì)之間良好溝通渠道的“村居協(xié)同”治理機(jī)制，是化解拆遷安置社區(qū)利益沖突、提升社區(qū)治理效能的有效路徑。

“村居協(xié)同”機(jī)制就是在村、居“一盤棋”思想指導(dǎo)下，拆遷安置社區(qū)居委會(huì)同原動(dòng)遷村委會(huì)共同建立“村居信息互通機(jī)制”，改變拆遷安置社區(qū)治理過程中村、居“各自為政”的狀態(tài)，提升村、居聯(lián)合解決“上樓村民”各類急難愁問題的效果，形成社區(qū)治理合力，達(dá)到“1+1>2”的治理效果。在具體推進(jìn)“村居協(xié)同”治理過程中，社區(qū)治理的議題需要更加聚焦民生問題和社區(qū)居民的迫切需求，將資金、物、人力等資源向“村居協(xié)同”治理的各個(gè)項(xiàng)目?jī)A斜?！按寰訁f(xié)同”治理機(jī)制能否順暢運(yùn)行，還在很大程度上取決于社區(qū)黨員、“兩代表一委員”、樓組長(zhǎng)等社區(qū)骨干力量的整合程度。因此，挖掘社區(qū)居民中的骨干分子，引導(dǎo)他們協(xié)助居委會(huì)做好矛盾調(diào)解、社區(qū)幫扶等工作，對(duì)于解決拆遷安置社區(qū)治理中社區(qū)骨干作用較弱的問題、提升社區(qū)居民參與率和自治能力等都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.聚焦“‘制度遺產(chǎn)繼承不足”：建立“制度傳承”機(jī)制，增強(qiáng)居民社區(qū)認(rèn)同感

交流、信息等要素可以有效促進(jìn)人與人之間形成合作關(guān)系。由于拆遷安置社區(qū)“半熟人社會(huì)”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式微，鄰里關(guān)系趨于“陌生化”，加之社區(qū)居民本源性及對(duì)原動(dòng)遷村集體依賴性較強(qiáng)等一系列因素，探索有別于普通商品房小區(qū)的新的溝通交流渠道來增強(qiáng)動(dòng)遷居民的社區(qū)認(rèn)同感非常必要。城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理制度和機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)傳承、漸進(jìn)的過程，合理、有效地利用原動(dòng)遷村治理的“制度遺產(chǎn)”是建立拆遷安置社區(qū)治理制度、提升社區(qū)治理效能的一條捷徑和重要原則。

當(dāng)前，全國有很多拆遷安置社區(qū)在社區(qū)治理過程中建立起來的制度規(guī)范出現(xiàn)“制度破壞”或“制度轉(zhuǎn)換”等問題，主要原因就在于社區(qū)治理制度不能緊密貼合安置社區(qū)居民特點(diǎn)和實(shí)際需求，從而使社區(qū)治理制度的針對(duì)性和實(shí)效性大打折扣。由于制度變遷具有“路徑依賴”的慣性，加之拆遷安置社區(qū)具有“亦農(nóng)”特點(diǎn)，因此，原動(dòng)遷村治理中原有的村委會(huì)、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)等有效的治理結(jié)構(gòu)與治理模式是有效做好拆遷安置社區(qū)治理工作的重要“制度遺產(chǎn)”，能否合理有效地利用這些“制度遺產(chǎn)”將直接決定城鎮(zhèn)拆遷安置社區(qū)治理機(jī)制的運(yùn)行效率和管理成本的高低，也直接決定拆遷安置社區(qū)治理能力和水平的高低。

從傳統(tǒng)村落到拆遷安置社區(qū)，對(duì)于動(dòng)遷居民而言，不僅意味著日常居住環(huán)境和空間結(jié)構(gòu)的變化，還意味著接受一種新的社區(qū)治理理念和治理結(jié)構(gòu)。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，拆遷安置社區(qū)還會(huì)大量產(chǎn)生，有效提升安置社區(qū)治理的能力和水平，不僅關(guān)系到基層群眾獲得感和幸福感的提升，更關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。

注釋

①參見國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2019年，第68頁。

②參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社，2006年，第58頁。

③參見夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國人民大學(xué)出版社，2012年，第215頁。

④參見談小燕：《三種“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理模式的比較及優(yōu)化——基于多村合并型“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的實(shí)證研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第7期。

⑤B14參見劉祖云、李烊：《元治理視角下“過渡型社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)與策略》，《社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

⑥參見陳明：《拆遷安置社區(qū)：治理困境與改革路徑——基于北京市海淀區(qū)Z村的調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期。

⑦參見李和中、廖澍華：《行政主導(dǎo)的“村改居”社區(qū)治理困境及其化解——基于深圳市寶安區(qū)S街道的個(gè)案分析》，《社會(huì)主義研究》2017年第2期。

⑧參見宋輝：《新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中城市拆遷安置社區(qū)治理體系重構(gòu)研究》，《中國軟科學(xué)》2019年第1期。

⑨參見[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新等譯，格致出版社，2011年，第2—41頁。

⑩See John R. Carter， Michael D. Irons. Are Economists Different， and If So， Why？.?Journal of Economic Perspectives， 1991， Vol.5（2）， pp.171-177.

B11參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社，2012年，第8頁。

B12參見陸自榮：《觀念是利益的表達(dá)——對(duì)集體行動(dòng)困境的反思》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2009年第5期。

B13See D. Chong. Collective Action and The Civil Rights Movement， Chicago University Press， 1991， p.52.

B15參見陳光普：《新型城鎮(zhèn)化社區(qū)治理面臨的結(jié)構(gòu)性困境及其破解》，《中州學(xué)刊》2019年第6期。

B16參見肖瑛：《從“國家與社會(huì)”到“制度與生活”：中國社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。

B17參見孫江濤：《社區(qū)自治視角下新型社區(qū)自組織的建構(gòu)研究——以北京市3個(gè)社區(qū)為例》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第5期。

責(zé)任編輯：翊?明