象征性政策執(zhí)行：表現(xiàn)、根源及治理策略

孫發(fā)鋒

摘?要：象征性政策執(zhí)行是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中，熱衷于制造象征性符號(hào)，用儀式性、表現(xiàn)性活動(dòng)代替辦實(shí)事、求實(shí)效，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問(wèn)題。象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要包括：用政策宣傳代替執(zhí)行、用召開會(huì)議代替執(zhí)行、用制作文件材料代替執(zhí)行、用檢查考核代替執(zhí)行、用調(diào)查研究代替執(zhí)行、用局部包裝代替執(zhí)行。其產(chǎn)生的主要根源在于政策自身缺陷、政策資源不足、執(zhí)行阻力巨大、績(jī)效評(píng)價(jià)障礙、信息溝通不暢等。統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行、突出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向、樹立崇尚實(shí)干的用人導(dǎo)向、增強(qiáng)監(jiān)督的威懾效果、提升信息溝通的有效性，是治理象征性政策執(zhí)行現(xiàn)象的重要舉措。

關(guān)鍵詞：象征性政策執(zhí)行;形式主義;表現(xiàn);根源;策略

中圖分類號(hào)：D63?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）12-0015-06

由于政府體制、歷史傳統(tǒng)、政治文化等方面的原因，發(fā)展中國(guó)家在政策執(zhí)行過(guò)程中通常存在較為嚴(yán)重的“貫徹危機(jī)”。事實(shí)上，政策出臺(tái)后，尚處于文本狀態(tài)。如果缺乏有效的執(zhí)行行為和富有成效的執(zhí)行活動(dòng)，政策就不會(huì)被貫徹到實(shí)際中并發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以說(shuō)，“真正有意義的政策是現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的政策而不是寫在官方文件上的東西”①。在當(dāng)代中國(guó)的既定制度環(huán)境下，政策執(zhí)行一直是亟待加強(qiáng)的重要環(huán)節(jié)，“上有政策，下有對(duì)策”一再制約著政策執(zhí)行力的提升。象征性執(zhí)行是上下層級(jí)間博弈的重要表現(xiàn)，也是下級(jí)應(yīng)對(duì)頂層指令的策略性工具。所謂象征性執(zhí)行，是指執(zhí)行主體在執(zhí)行活動(dòng)中，熱衷于制造象征性符號(hào)，熱衷于擺花架子、做表面文章，用儀式性、表現(xiàn)性活動(dòng)代替辦實(shí)事、求實(shí)效，用轟轟烈烈的形式代替認(rèn)認(rèn)真真的貫徹落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問(wèn)題。從表面上看，象征性執(zhí)行的活動(dòng)和形式具有合法性，環(huán)節(jié)與程序規(guī)范合理。與拒不執(zhí)行、拖延執(zhí)行等公然“抗命”相比，象征性執(zhí)行呈現(xiàn)“陽(yáng)奉陰違”的特點(diǎn)，隱蔽性、迷惑性更強(qiáng)，危害性更大。因此，對(duì)這一問(wèn)題，我們需要認(rèn)真研究并加以解決。

一、象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)

象征性政策執(zhí)行“并不是一種個(gè)別現(xiàn)象，甚至是基層政府政策執(zhí)行的一種常態(tài)”②。盡管象征性政策執(zhí)行易發(fā)多發(fā)，但是它在不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同部門可能會(huì)有不同表現(xiàn)。不過(guò)，從總體上看，象征性政策執(zhí)行的表現(xiàn)形式主要有以下幾種。

1.用政策宣傳代替執(zhí)行

政策宣傳是進(jìn)行政策動(dòng)員和促進(jìn)政策認(rèn)知的重要手段。它通過(guò)自上而下的信息流動(dòng)，便于公眾知曉政策內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，營(yíng)造有利于政策執(zhí)行的輿論氛圍，進(jìn)而使政策對(duì)象配合政策執(zhí)行活動(dòng)。同時(shí)，借助政策宣傳，執(zhí)行主體能夠塑造自身的良好形象，向公眾和上級(jí)表明自己正在為執(zhí)行活動(dòng)做出努力。正因?yàn)槿绱?，許多部門非常重視政策宣傳。但是，政策宣傳畢竟僅是對(duì)政策聲明的強(qiáng)調(diào)和執(zhí)行準(zhǔn)備活動(dòng)的一種，如果政策執(zhí)行只停留在這個(gè)層面，就會(huì)處于失敗的境地。有學(xué)者指出：“政策是指政府實(shí)際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事?！雹郜F(xiàn)實(shí)中，一些部門將標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)作為傳播政策信息的主渠道，以至于其成為執(zhí)行過(guò)程中的“一道風(fēng)景線”。從鄉(xiāng)村公路到城市交通干線旁邊，從高樓大廈到低矮的土坯房上，都可以看到各種各樣的宣傳標(biāo)語(yǔ)。其中不乏有名無(wú)實(shí)、并不付諸真實(shí)行動(dòng)的“作秀”式“喊口號(hào)”④。有些地方的標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)粗制濫造，如錯(cuò)字頻出、照搬照抄、辭不達(dá)意等，使人不得不懷疑有關(guān)方面執(zhí)行政策的誠(chéng)意?？傊?，政策宣傳絕不能與政策執(zhí)行畫等號(hào)，虛夸的言辭也不等同于政策落實(shí)。在某些情況下，標(biāo)語(yǔ)過(guò)多過(guò)濫、口號(hào)喊得震天響，恰恰是對(duì)執(zhí)行無(wú)效、執(zhí)行不足的一種掩飾。

2.用召開會(huì)議代替執(zhí)行

當(dāng)前，有的領(lǐng)導(dǎo)干部“開會(huì)就是落實(shí)”的觀念根深蒂固，即認(rèn)為執(zhí)行政策就必須開會(huì)，會(huì)開得越多，政策執(zhí)行得就越好。反之，不開會(huì)就是不重視、不落實(shí)政策。所以，他們患了嚴(yán)重的“會(huì)議依賴癥”，一有執(zhí)行任務(wù)，首先要做的是“開會(huì)貫徹”。通過(guò)召開會(huì)議，“一級(jí)講給一級(jí)聽”，講過(guò)了，就算落實(shí)政策了。在某些地方，“開會(huì)貫徹”呈現(xiàn)五個(gè)方面的特點(diǎn)。一是會(huì)議數(shù)量多。一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，縣級(jí)政府平均每一個(gè)工作日1.5次會(huì)議，這還不包括一些小型的非正式會(huì)議。⑤一些干部戲稱“不是在開會(huì)，就是在去開會(huì)的路上”。二是會(huì)議規(guī)模大。有些單位為追求轟動(dòng)效應(yīng)，肆意擴(kuò)大參加會(huì)議的人數(shù)甚至動(dòng)輒將會(huì)議直接開到基層。三是會(huì)議規(guī)格高。這主要指“陪會(huì)”現(xiàn)象。無(wú)論什么會(huì)議，總要邀請(qǐng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)坐在主席臺(tái)上，邀請(qǐng)上級(jí)職能部門領(lǐng)導(dǎo)來(lái)捧場(chǎng)，以期“開會(huì)貫徹”的消息出現(xiàn)在網(wǎng)站上、報(bào)紙上。四是會(huì)議時(shí)間長(zhǎng)。會(huì)議上，各方表態(tài)多調(diào)門高，大話空話套話占據(jù)了大部分時(shí)間，致使短會(huì)變成長(zhǎng)會(huì)。五是會(huì)議內(nèi)容空。會(huì)議組織者習(xí)慣于作“傳聲筒”“二傳手”，只負(fù)責(zé)沿著科層命令的鏈條傳遞政策議題，而沒(méi)根據(jù)本地實(shí)際對(duì)執(zhí)行計(jì)劃、執(zhí)行思路進(jìn)行創(chuàng)新，會(huì)議內(nèi)容虛多實(shí)少。單靠召開會(huì)議并不能將政策轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У幕鶎有袆?dòng)，相反，當(dāng)開會(huì)成為執(zhí)行主體的主要工作時(shí)，會(huì)議可能妨礙真正意義上的執(zhí)行活動(dòng)，因?yàn)閳?zhí)行主體沒(méi)有時(shí)間抓落實(shí)。

3.用制作文件材料代替執(zhí)行

錢穆指出，傳統(tǒng)中國(guó)盛行“文書政治”，“一條條文進(jìn)出，一個(gè)字兩個(gè)字，往往上下反復(fù)，把緊要公事都停頓了”⑥。“文書政治”的實(shí)質(zhì)是尚文政治，文件多而行動(dòng)少、落實(shí)差。從一定意義上說(shuō)，今天某些部門存在的“以文件落實(shí)文件”“公文旅行”執(zhí)行任務(wù)僅在紙上“空跑”等現(xiàn)象，是“文書政治”的一種延續(xù)。對(duì)于執(zhí)行工作，這些部門僅滿足于層層轉(zhuǎn)發(fā)文件、密集發(fā)文，從字面上要求“高度重視”“深入貫徹”，而不管實(shí)際落實(shí)效果。個(gè)別部門在文件發(fā)布后，還要求下級(jí)按時(shí)提交執(zhí)行總結(jié)、執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)行動(dòng)態(tài)等文字材料。甚至執(zhí)行工作還未啟動(dòng)，就要求下級(jí)上交上述文字材料，以至于下級(jí)不得不“執(zhí)行”未動(dòng)，“材料”先行，把藍(lán)圖當(dāng)作現(xiàn)實(shí)，把計(jì)劃當(dāng)成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，把試點(diǎn)當(dāng)作工作實(shí)績(jī)，從而形成弄虛作假的不良風(fēng)氣。

4.用檢查考核代替執(zhí)行

檢查考核對(duì)于識(shí)別政策執(zhí)行偏差、激發(fā)執(zhí)行主體的內(nèi)在動(dòng)力具有重要作用。但是，對(duì)于整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)說(shuō)，檢查考核只是一種手段而已。當(dāng)手段變成目的、為了“檢查考核而檢查考核”時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行故障。一些部門在檢查考核方面存在不少問(wèn)題，使檢查考核完全“變味”。另外，由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)溝通，與某一政策相關(guān)的各個(gè)職能部門往往自主布置檢查工作，導(dǎo)致多個(gè)部門多批次重復(fù)檢查同一政策事項(xiàng)。有基層干部坦言，一天要接受五六個(gè)部門檢查。⑦各種檢查如走馬燈般，執(zhí)行主體疲于應(yīng)付、迎“檢”不暇，必然會(huì)耽擱“正事”即抓落實(shí)工作。在某些地方，檢查往往只看表層現(xiàn)象，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)是否“留痕”，如是否在工作場(chǎng)所拍照、錄視頻、建微信群。某地要求，凡有活動(dòng)必有“專屬”筆記，凡是筆記必要“嚴(yán)格”檢查（無(wú)非是看字跡、數(shù)頁(yè)數(shù)，走過(guò)場(chǎng)）。⑧除了檢查外，還有名目繁多的“指標(biāo)式”考核、“算賬式”考核。與這些考核相伴的是五花八門的表格。為了填好表格、應(yīng)付考核，執(zhí)行主體必須準(zhǔn)備大量資料。這樣的檢查考核、評(píng)比排名其實(shí)是無(wú)意義的執(zhí)行活動(dòng)。基層百姓形象地說(shuō)：“獎(jiǎng)狀一屋子，工作還是老樣子?！?/p>

5.用調(diào)查研究代替執(zhí)行

在某些部門，調(diào)查研究異化為一些干部做執(zhí)行姿態(tài)、標(biāo)榜執(zhí)行貢獻(xiàn)的必經(jīng)程序，助長(zhǎng)了象征性政策執(zhí)行行為。例如，有的地方搞“彗星式”調(diào)研，即講排場(chǎng)、講官場(chǎng)，一級(jí)一級(jí)的層層陪同。結(jié)果，“一進(jìn)村，人連成一串、車排成一隊(duì)，從頭到尾望過(guò)去，就像拖著一個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)尾巴的彗星”⑨。有的地方搞“走馬觀花”式調(diào)研，即不是深入田間地頭去聽民聲、察民情、解民憂，而是“蜻蜓點(diǎn)水”、淺嘗輒止，“人到心不到”，甚至僅隔著車窗看風(fēng)景。也有的地方搞“選擇性”調(diào)研，即回避執(zhí)行任務(wù)重、困難較多、矛盾突出的地方，去那些政策執(zhí)行條件好、干群關(guān)系和諧的“經(jīng)典調(diào)研基地”。其他的種種“走秀式”調(diào)研，如“欽差式”調(diào)研（忙于聽匯報(bào)、作指示、提要求，而不是虛心請(qǐng)教）、“遙控式”調(diào)研（要求下級(jí)替自己做訪談、搜集數(shù)據(jù)），就其實(shí)質(zhì)而言，都是形式主義的表現(xiàn)，與政策執(zhí)行處于脫節(jié)狀態(tài)，“調(diào)查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山”說(shuō)的就是這個(gè)意思。

6.用局部包裝代替執(zhí)行

有的干部為了打造政績(jī)亮點(diǎn)，不惜將有效的政策資源集中在“樣板”身上，打造領(lǐng)導(dǎo)“可視范圍”內(nèi)的“盆景”。例如，某些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)保護(hù)方面熱衷于建設(shè)濕地公園、綠地草坪、豪華廁所等見效快、看得見、華而不實(shí)的工程，以遮蔽自己在優(yōu)先解決河流水質(zhì)、水源地環(huán)境、生活垃圾處理設(shè)施等問(wèn)題方面的失職。⑩在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，有的干部認(rèn)為貧困戶家里不好看，就給買新的衣服被褥，再花錢把房子內(nèi)外粉刷一遍，并未解決貧困戶的實(shí)際問(wèn)題和日常生活問(wèn)題。搞形象項(xiàng)目、面子工程說(shuō)到底是政績(jī)投機(jī)，即在政策執(zhí)行不到位、執(zhí)行不作為的情況下，妄圖“以形式取勝”，通過(guò)抓“樣板工程”，博得上級(jí)的重視、迎合上級(jí)的喜好，撈取政治資本。“局部的亮點(diǎn)”脫離實(shí)際、違背群眾意愿，是“花錢買民怨”，不僅難以提升實(shí)質(zhì)上的執(zhí)行效果，反而是政策執(zhí)行的重要障礙。

二、象征性政策執(zhí)行產(chǎn)生的根源

在象征性執(zhí)行過(guò)程中，“執(zhí)行主體公開形式上顯得在努力為一個(gè)項(xiàng)目做貢獻(xiàn)，私下則只是稍微做一點(diǎn)（象征性的）貢獻(xiàn)”B11。這種內(nèi)容與形式背離的原因是什么？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，涉及象征性政策執(zhí)行產(chǎn)生的根源。

1.政策自身缺陷

政策自身質(zhì)量對(duì)政策執(zhí)行具有重要影響?！拔覀儾荒馨颜呤H僅歸咎于項(xiàng)目的執(zhí)行，還應(yīng)當(dāng)把它歸因于界定和設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)存在的更為根本的問(wèn)題?！盉12政策內(nèi)容的寬泛籠統(tǒng)、模糊含蓄，通常是政策制定者的一種策略性選擇。為了回避決策過(guò)程中的利益沖突，形成令各方滿意的政策文本，政策制定者往往將模糊的語(yǔ)言付諸文本，用抽象的語(yǔ)言闡述尚未作出定論的東西。只有這樣，才能令各方達(dá)成一致，促進(jìn)政策盡快出臺(tái)。但是，模棱兩可的政策內(nèi)容對(duì)“什么正在被執(zhí)行”缺乏明確的界定，難以為執(zhí)行主體提供明確的指引，這會(huì)為象征性政策執(zhí)行埋下伏筆。有學(xué)者指出，政策的模糊性導(dǎo)致難以對(duì)執(zhí)行者提出明確的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)限要求，“地方政府就會(huì)僅僅停留于形式性、儀式性活動(dòng)，熱衷于‘做表面文章”B13。對(duì)于許多大型政策來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)是多元而沖突的，這往往賦予執(zhí)行主體較多的裁量權(quán)，為他們根據(jù)自身偏好闡釋政策目標(biāo)提供了便利，也為其推行象征性政策執(zhí)行行為提供了彈性空間。一些政策的目標(biāo)定得太高，規(guī)定了不可能完成的任務(wù)，在上級(jí)的壓力下，執(zhí)行主體被迫采取象征性政策執(zhí)行，這是既定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的一種無(wú)奈選擇。

2.政策資源不足

有效的政策執(zhí)行以充裕的資金為前提條件。有學(xué)者指出：“公共機(jī)構(gòu)的執(zhí)行活動(dòng)通常耗費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)，歷時(shí)多年，并且項(xiàng)目和計(jì)劃要求持續(xù)的資金投入。”B14如果資金匱乏、資源短缺，在財(cái)政壓力下，執(zhí)行主體采取儀式化、符號(hào)化執(zhí)行行為可能是一種理性選擇。與政策執(zhí)行的資金需求相比，政府所擁有的財(cái)政資源總是有限的，因?yàn)檎枰幚淼恼咦h題遠(yuǎn)超它所擁有的資源總量。這種資金缺口導(dǎo)致某些領(lǐng)域的政策執(zhí)行缺乏實(shí)效，特別是在執(zhí)行優(yōu)先排序處于劣勢(shì)的政策類型。資金緊張?jiān)诠倭朋w系的底層和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的末端表現(xiàn)得特別明顯。政府的低層級(jí)行動(dòng)者是成功執(zhí)行的關(guān)鍵，但是“街頭官僚”擁有的資源極其有限，這種責(zé)任和資源的不對(duì)等性導(dǎo)致處于一線的基層官員不能或不愿保質(zhì)保量地執(zhí)行政策。當(dāng)然，政策資源包括但不限于資金，也包括其他資源如人員、權(quán)力等，如果與執(zhí)行需求不匹配，儀式化策略在執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)有潛在市場(chǎng)。

3.執(zhí)行阻力巨大

基于執(zhí)行的重要性，壓力集團(tuán)將之作為施加壓力的目標(biāo)，目標(biāo)群體將之作為影響或干擾的對(duì)象，政府部門將之作為爭(zhēng)奪控制權(quán)的場(chǎng)所。因此，“在政策執(zhí)行的各個(gè)階段，都存在著激烈的政治斗爭(zhēng)”B15。在政策制定階段，遭受損失的外部團(tuán)體或者利益、愿望被遺漏的外部參與者往往反對(duì)該政策，努力扭曲現(xiàn)行政策，使其向自己更愿意接受的方向轉(zhuǎn)變，從而使政策偏離初衷。隨著政策的出臺(tái)，原來(lái)支持政策制定的社會(huì)組織會(huì)逐漸關(guān)注其他政策問(wèn)題，原有的政策社群和議題聯(lián)盟趨向瓦解。在這種情況下，執(zhí)行主體難以獲取足夠的社會(huì)力量幫助自己克服執(zhí)行困難、化解阻力。如果執(zhí)行主體缺乏擔(dān)當(dāng)精神、毫不妥協(xié)和堅(jiān)忍不拔的執(zhí)行意志，政策執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)徒有表面、形同虛設(shè)的情況。盡管上級(jí)監(jiān)督可以強(qiáng)化執(zhí)行動(dòng)力、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，但是基層執(zhí)行者通常面對(duì)監(jiān)督壓力遞減的局面?！叭绻粋€(gè)人能在國(guó)家官僚體系中確定一個(gè)監(jiān)督最為松弛的點(diǎn)，那可能就是這里了，因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)離地方很遠(yuǎn)，而且他們對(duì)地方情況不熟悉?！盉16所以，在同時(shí)面對(duì)社會(huì)反抗的壓力和上級(jí)監(jiān)督的壓力時(shí)，秉持功利化思維的執(zhí)行主體會(huì)敷衍執(zhí)行，用象征性行為滿足上級(jí)的執(zhí)行要求，逃避弱勢(shì)監(jiān)督，同時(shí)回避社會(huì)反抗和政治矛盾。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)障礙

績(jī)效評(píng)價(jià)是有效識(shí)別象征性政策執(zhí)行的科學(xué)方法，也是提高政策執(zhí)行質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。但是，現(xiàn)實(shí)中的障礙可能使績(jī)效評(píng)價(jià)陷入“測(cè)評(píng)的泥潭”。與私人部門相比，公共部門沒(méi)有盈利性檢驗(yàn)或利潤(rùn)控制概念，很難用可靠、精確的指標(biāo)衡量執(zhí)行績(jī)效。因此，公共部門“存在強(qiáng)烈的對(duì)評(píng)估研究的敵意和對(duì)于象征研究的偏好”B17。也就是說(shuō)，公共部門尋求反映其執(zhí)行適宜性的外在衡量標(biāo)準(zhǔn)，竭力展示對(duì)自己有利的證據(jù)。然而，這些證據(jù)與實(shí)質(zhì)上的執(zhí)行績(jī)效并無(wú)多大的關(guān)聯(lián)性，只不過(guò)是在績(jī)效計(jì)量不明確的情況下，彰顯執(zhí)行績(jī)效的一種手法。完整的執(zhí)行績(jī)效包括政策產(chǎn)出和政策影響兩個(gè)部分，二者有著明顯區(qū)別。由于前者容易量化，后者較難進(jìn)行定量分析，在強(qiáng)調(diào)實(shí)證、科學(xué)的名義下，往往存在重政策產(chǎn)出、輕政策影響的傾向。如通過(guò)執(zhí)行主體開了多少會(huì)、上交了多少材料、發(fā)了多少文件（政策產(chǎn)出）來(lái)衡量執(zhí)行績(jī)效，至于這些執(zhí)行活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性后果（政策影響）如何，則無(wú)人問(wèn)津。這種做法實(shí)際上契合了象征性執(zhí)行行為。其他障礙如歸因性問(wèn)題（執(zhí)行行為與執(zhí)行績(jī)效之間因果關(guān)系的不確定性）、政策資源投入和行為的重疊性、政策影響的分散性等，也制約從數(shù)量上準(zhǔn)確地衡量執(zhí)行績(jī)效。這些困難妨礙了績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有功能的發(fā)揮，使有關(guān)方面不能在辨別象征性執(zhí)行行為的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)打擊、糾正象征性執(zhí)行行為。

5.信息溝通不暢

在執(zhí)行記錄、執(zhí)行信息公開的情況下，執(zhí)行結(jié)果得到了清晰的展示，防止逃避執(zhí)行責(zé)任是顯而易見的。所以，透明性有助于執(zhí)行主體強(qiáng)化自律，遠(yuǎn)離象征性執(zhí)行行為。即使發(fā)生了象征性執(zhí)行行為，在輿論關(guān)注和公眾壓力下，執(zhí)行主體不進(jìn)行自我糾正的話，人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等各種問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)也會(huì)介入。從這個(gè)意義上說(shuō)，破除執(zhí)行“黑箱”、加大信息公開力度是防治象征性執(zhí)行的重要利器。但是，作為執(zhí)行信息的最重要來(lái)源，執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往不愿意公開有用信息。在傳統(tǒng)的“隱秘性行政文化”的影響下，一些執(zhí)行主體以專業(yè)機(jī)密為名，戒心十足地守護(hù)著任何執(zhí)行信息。對(duì)于政府系統(tǒng)內(nèi)部的信息溝通，執(zhí)行主體奉行“報(bào)喜不報(bào)憂”原則，積極進(jìn)行信息過(guò)濾，導(dǎo)致“信息失真”?？死锼雇蟹颉U利特指出，官僚組織“存在一種很好的激勵(lì)機(jī)制讓下級(jí)的員工‘過(guò)濾和‘歪曲組織深層次正在發(fā)生的各種信息，以便呈報(bào)給老板的畫面大部分都是瑰麗的一面”B18。所以，少數(shù)執(zhí)行主體的“欺上瞞下”行為，導(dǎo)致“信息壁壘”，增加了治理象征性政策執(zhí)行的難度。

三、象征性政策執(zhí)行的治理策略

辯證地看，象征性執(zhí)行也具有一定的積極作用。象征性執(zhí)行的重要功能“在于滿足心理與政治的需要，一定程度上類似于象征性政治和政策戲劇現(xiàn)象”B19。當(dāng)某個(gè)政策問(wèn)題引起公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，但解決問(wèn)題的條件尚不具備或者超過(guò)了政府能力時(shí)，象征性執(zhí)行可以表明政府的態(tài)度和對(duì)問(wèn)題的重視，向群眾顯示它正在采取行動(dòng)，以便從情感上、意識(shí)形態(tài)上安撫利益集團(tuán)和目標(biāo)群體。雖然象征性執(zhí)行沒(méi)有成功地解決政策問(wèn)題，但也比政府沒(méi)有采取任何行動(dòng)、無(wú)動(dòng)于衷要好，因?yàn)橄笳餍詧?zhí)行所帶來(lái)的“象征性的放心”，可以在短期內(nèi)（長(zhǎng)期則有害）增加政府的合法性，拉近政府和群眾之間的距離。另外，盡管一些政策的初衷是通過(guò)象征性執(zhí)行安撫群眾，但是隨著時(shí)間的推移、社會(huì)形勢(shì)的改變、公民意識(shí)的覺醒，“假執(zhí)行”也會(huì)變成實(shí)質(zhì)性執(zhí)行。雖然如此，從增強(qiáng)政策執(zhí)行力的角度來(lái)看，象征性執(zhí)行與嚴(yán)肅而認(rèn)真的執(zhí)行是根本對(duì)立的。它損害政策執(zhí)行效果，增加執(zhí)行成本，嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源，危害政府的公信力和良好形象，是必須摒棄的一種執(zhí)行形式。結(jié)合象征性執(zhí)行產(chǎn)生的根源，可以采取以下策略，有效防止這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。

1.統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行

統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行就是指在政策過(guò)程的開始階段對(duì)執(zhí)行過(guò)程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題給予特別的關(guān)注，對(duì)象征性執(zhí)行行為出現(xiàn)的概率給予足夠的重視。這要求政策制定者在設(shè)計(jì)政策方案、抉擇政策選項(xiàng)時(shí)，必須一體化考慮決策和執(zhí)行，將執(zhí)行可行性納入政策設(shè)計(jì)之中，堅(jiān)決拋棄不可行的政策革新。在傳統(tǒng)的粗放式政策制定模式下，存在將爭(zhēng)議留待執(zhí)行環(huán)節(jié)的策略性考慮，主張執(zhí)行官員“將有爭(zhēng)議問(wèn)題變成常規(guī)工作”。這導(dǎo)致一些政策目標(biāo)模糊不清、政策內(nèi)容寬泛空洞?！叭蝿?wù)模糊或相互沖突的官僚機(jī)構(gòu)做得較差，輸出和結(jié)果都易于觀察的官僚機(jī)構(gòu)做得較好”B20。所以，在政策形成階段，“深謀遠(yuǎn)慮”地將寬泛的政策目標(biāo)操作化為具體的、可測(cè)量的目標(biāo)，明白清晰地規(guī)定輸出及結(jié)果的評(píng)價(jià)方式、標(biāo)準(zhǔn)，盡可能為執(zhí)行提供便利，有利于壓縮象征性執(zhí)行的空間。當(dāng)前，大多數(shù)政策問(wèn)題具有跨部門性質(zhì)，需要官僚制下的多個(gè)部門協(xié)調(diào)合作進(jìn)行跨域治理，“組織間政治”是影響政策執(zhí)行的重要因素。官員之間的“合謀”可以使象征性執(zhí)行暢通無(wú)阻，官員之間的競(jìng)爭(zhēng)（扯皮推諉、互相掣肘）可以使象征性執(zhí)行成為一種不得已的選擇?？朔鲜霰锥耍仨毭鞔_責(zé)任歸屬，在政策構(gòu)思中明確政府內(nèi)各部門的實(shí)際工作范圍、特定人員的執(zhí)行任務(wù)。

2.突出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向

充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)作用的關(guān)鍵是強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向。如前所述，政策輸出與政策結(jié)果是兩個(gè)不同的概念。政策輸出側(cè)重于物質(zhì)層面，包括資源投入和服務(wù)的分配等。政策結(jié)果指政策輸出對(duì)現(xiàn)實(shí)世界產(chǎn)生的所有效果，政府的執(zhí)行措施給社會(huì)帶來(lái)的改變和變化，以及對(duì)目標(biāo)群體的態(tài)度和行為、對(duì)政策環(huán)境帶來(lái)的影響。政策輸出與政策后果可能是背道而馳的，用輸出來(lái)衡量執(zhí)行主體的表現(xiàn)，并不能得出正確的結(jié)論。對(duì)政策輸出的考查看似能表明，為執(zhí)行某些政策許多事情都在進(jìn)行，但是，這很可能是對(duì)政策輸出計(jì)算、加總后，“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)制造出進(jìn)步的幻覺”B21。所以，要強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，評(píng)價(jià)執(zhí)行績(jī)效主要看有沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題、政策的社會(huì)影響如何、群眾的評(píng)價(jià)怎么樣。同時(shí)，要把結(jié)果監(jiān)測(cè)與預(yù)算聯(lián)系起來(lái)，將結(jié)果評(píng)價(jià)與所分配的資金掛鉤，從而使做“虛功”、搞“花拳繡腿”等錯(cuò)誤執(zhí)行行為失去資金支持，逐漸失去市場(chǎng)。

3.樹立崇尚實(shí)干的用人導(dǎo)向

在政府系統(tǒng)中，用什么人、不用什么人，具有重要的示范作用。用對(duì)一人，帶動(dòng)一片，推動(dòng)形成風(fēng)清氣正的政治生態(tài);用錯(cuò)一人，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)，嚴(yán)重惡化社會(huì)風(fēng)氣。這一點(diǎn)對(duì)于政策執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)來(lái)說(shuō)尤其明顯。政策執(zhí)行的核心人物是政府機(jī)構(gòu)中的行政管理人員，他們具有將文本政策付諸執(zhí)行的權(quán)力，既與政策制定者保持經(jīng)常性聯(lián)系，又與政策的受益者和反對(duì)者打交道，承擔(dān)著將國(guó)家資源傳遞到全國(guó)各地的村莊和城鎮(zhèn)、把政策目標(biāo)和意圖滲入社會(huì)、使政策規(guī)范變成人們?nèi)粘Ｐ袨橐?guī)則的重要職責(zé)。由于執(zhí)行人員占據(jù)關(guān)鍵位置，其主觀認(rèn)知、執(zhí)行心態(tài)等對(duì)政策能否真正落實(shí)至關(guān)重要。在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行人員的利益考量主要是職位本位?！皥?zhí)行者們首當(dāng)其沖的動(dòng)機(jī)是職位本位——保住職位和升遷的考慮。職位本位為執(zhí)行者提供了一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量壓力、評(píng)估任何可能影響其仕途的因素?！盉22因此，應(yīng)將執(zhí)行人員的選拔任用作為杠桿，督促執(zhí)行人員敢于擔(dān)責(zé)、積極作為，在執(zhí)行隊(duì)伍中形成求真務(wù)實(shí)、實(shí)干苦干的氛圍。需要注意的是，象征性執(zhí)行者善于表現(xiàn)自己，以“虛績(jī)”邀功請(qǐng)賞，靠“作秀”混淆上級(jí)視聽，在職位晉升中容易得利。所以，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要有知人之明，識(shí)人之智，嚴(yán)格執(zhí)行干部選拔任用制度，決不能讓熱衷于做表面文章的“形式家”上位，決不能讓擅長(zhǎng)象征性執(zhí)行的“表演家”得勢(shì)，真正把崇尚實(shí)干的干部提拔到重要位置，積極營(yíng)造擔(dān)當(dāng)作為的政治文化。

4.增強(qiáng)監(jiān)督的威懾效果

執(zhí)行人員接受多層次授權(quán)并履行執(zhí)行責(zé)任，授權(quán)方與他們形成委托—代理關(guān)系。在理想的情況下，代理人在本質(zhì)上只是委托人的一種機(jī)械性工具。然而，代理人與委托人在利益、目標(biāo)上絕不是完全一致的，所以，委托人容易遭受代理?yè)p失，即代理人為了自身利益最大化而損害委托人的利益。減少代理?yè)p失，必須強(qiáng)化監(jiān)督工作?！皟H僅是被監(jiān)督的可能性，也會(huì)促使代理人先期修正不能很好服務(wù)于委托人的行為?！盉23如果再輔以制裁程序、懲罰措施，則監(jiān)督的威懾性更強(qiáng)。所以，應(yīng)將監(jiān)督作為克服象征性執(zhí)行的重要手段。要拓展監(jiān)督的廣度和深度，創(chuàng)新監(jiān)督的方式和渠道，提高發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問(wèn)題、解決執(zhí)行問(wèn)題的實(shí)效。在運(yùn)用好常規(guī)監(jiān)督方法的同時(shí)，發(fā)揮好督查組、督導(dǎo)組、工作組、巡視組、巡查組的作用。調(diào)動(dòng)社會(huì)組織監(jiān)督的積極性，將社會(huì)組織監(jiān)督納入執(zhí)行監(jiān)督體系，把自上而下監(jiān)督的威嚴(yán)和自下而上監(jiān)督的組織效能結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督合力。

5.提升信息溝通的有效性

信息鏈的完整、信息溝通渠道的多元化，可以使象征性執(zhí)行行為無(wú)處藏身。要依托互聯(lián)網(wǎng)，形成突破時(shí)空限制、打破部門界限、破除等級(jí)壁壘的數(shù)字化信息溝通態(tài)勢(shì)，用更加廉價(jià)的渠道及時(shí)快捷地傳遞執(zhí)行信息，培育更具知情權(quán)的公眾。要采用暗訪、下訪、隨機(jī)抽查等方式，及時(shí)跟蹤執(zhí)行動(dòng)態(tài)，了解下層執(zhí)行機(jī)構(gòu)和一線執(zhí)行人員對(duì)政策問(wèn)題的真實(shí)看法，掌握第一手的信息，克服科層體系中信息溝通容易失真的弊端。要將目標(biāo)群體參與作為執(zhí)行信息反饋的重要渠道和重要的“聲音機(jī)制”。作為政策作用的對(duì)象，目標(biāo)群體的利益與政策執(zhí)行息息相關(guān)，他們有動(dòng)力關(guān)注政策執(zhí)行狀況，有機(jī)會(huì)親身體驗(yàn)政策影響，對(duì)政策結(jié)果最有發(fā)言權(quán)。而且，目標(biāo)群體貼近基層、人數(shù)眾多，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的天然耳目和重要信息員。所以，要暢通目標(biāo)群體參與渠道，推動(dòng)他們更快更深入地走進(jìn)政策執(zhí)行過(guò)程。尤其是，目標(biāo)群體要擁有傳遞負(fù)面執(zhí)行信息的通道。如果“目標(biāo)群體缺乏將執(zhí)行的失敗公之于眾的聯(lián)系和手段，也不能將執(zhí)行不利的毀滅性信息上報(bào)并影響高層的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人”B24，那么目標(biāo)群體就不能扮演有價(jià)值的信息提供者的角色。因此，要將人們抱怨、公民投訴、群眾上訪等參與方式作為重要的信息反饋渠道，確保象征性執(zhí)行行為不被“捂住”“蓋住”。

注釋

①B12[美]B.蓋伊·彼得斯：《比較公共行政導(dǎo)論》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第157、157頁(yè)。

②徐剛、楊雪非：《區(qū)（縣）政府權(quán)責(zé)清單制度象征性執(zhí)行的悖向邏輯分析：以A市Y區(qū)為例》，《公共行政評(píng)論》2017年第4期。

③B15B21[美]詹姆斯·E.安德森：《公共政策制定》，謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第5、233、299頁(yè)。

④陸仁：《“標(biāo)語(yǔ)依賴癥”也得治一治》，《寧波日?qǐng)?bào)》2019年4月26日。

⑤常健、劉明秋：《基層政府的會(huì)議內(nèi)容與形式及其匹配關(guān)系研究》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第2期。

⑥錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，三聯(lián)書店，2005年，第114頁(yè)。

⑦吳儲(chǔ)歧：《讓基層干部腳踏實(shí)地為民干事》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月2日。

⑧金正波：《基層減負(fù)?力促實(shí)干》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月22日。

⑨楊小軍：《“彗星式”調(diào)研頑疾怎么治》，《人民論壇》2018年第1期。

⑩張建：《謹(jǐn)防生態(tài)保護(hù)中的形象工程》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第10期。

B11B22B24[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家》，張長(zhǎng)東、朱海雷、隋春波、陳玲譯，江蘇人民出版社，2012年，第252、250、253頁(yè)。

B13楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架：以住房保障政策為例》，《政治學(xué)研究》2014年第1期。

B14吳遜、[澳]饒墨仕、[加]邁克爾·豪利特、[美]斯科特·A.弗里曾：《公共政策過(guò)程：制定、實(shí)施與管理》，葉林等譯，上海人民出版社，2016年，第118頁(yè)。

B16[美]喬爾·S.米格代爾：《社會(huì)中的國(guó)家》，李楊譯，江蘇人民出版社，2013年，第123頁(yè)。

B17[美]詹姆斯·湯普森：《行動(dòng)中的組織》，敬乂嘉譯，上海人民出版社，2007年，第106頁(yè)。

B18[英]克里斯托夫·鮑利特：《重要的公共管理者》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2011年，第180、97頁(yè)。

B19[以]葉海卡·德羅爾：《逆境中的政策制定》，王滿傳、尹寶虎、張萍譯，上海遠(yuǎn)東出版社，1996年，第195頁(yè)。

B20B23[美]小威廉·T.格姆雷、[美]斯德芬·J.巴拉：《官僚機(jī)構(gòu)與民主》，俞沂暄譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第195—197、60頁(yè)。

責(zé)任編輯：文?武