農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨

陳小君 肖楚鋼

摘?要：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)本質(zhì)說(shuō)混淆了土地租賃權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既不利于構(gòu)建農(nóng)村土地私權(quán)體系，也無(wú)助于落實(shí)“三權(quán)分置”放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物債二元說(shuō)則進(jìn)一步模糊了其經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，關(guān)于債權(quán)登記的設(shè)計(jì)路徑無(wú)法為權(quán)利人提供實(shí)質(zhì)保障，亦不符合民事權(quán)利規(guī)范中物債二分的基本規(guī)則。用益物權(quán)說(shuō)可以厘清農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)然屬性，但實(shí)際上農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體只限于承包地，不宜理解為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編雖然確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，但忽視了非家庭承包農(nóng)地的權(quán)利移轉(zhuǎn)與登記公示規(guī)則完善，應(yīng)通過(guò)相關(guān)立法解釋或司法解釋予以補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán);物權(quán)編

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.31?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）12-0048-08

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性既牽涉農(nóng)民和其他經(jīng)營(yíng)主體的土地權(quán)益，又關(guān)系到新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村土地制度變革的實(shí)效與成敗，是推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》回避了這一理論爭(zhēng)議①，可能由此埋下法理缺陷，導(dǎo)致法律規(guī)則運(yùn)行不暢。理論界圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的探討可謂眾說(shuō)紛紜，需要結(jié)合農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)原理以及“三權(quán)分置”政策目標(biāo)予以厘清?！睹穹ǖ洹穼⒂?021年1月1日起施行，其中物權(quán)編明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，為“三權(quán)分置”改革意旨的最終實(shí)現(xiàn)提供了一定的立法基礎(chǔ)，但仍有改進(jìn)的必要和完善的空間。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的理論辨析

1.債權(quán)本質(zhì)說(shuō)

持債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的學(xué)者提出，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)屬性應(yīng)為債權(quán)，相關(guān)立法中引入登記規(guī)則是以債權(quán)物權(quán)化的方式增強(qiáng)債權(quán)的效力。這些學(xué)者多從民法制度的解釋論出發(fā)，對(duì)實(shí)踐中廣泛存在的農(nóng)村土地租賃權(quán)等債權(quán)利用型權(quán)利進(jìn)行解釋?zhuān)惯@類(lèi)債權(quán)在法律意義上等同于或包涵于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說(shuō)，債權(quán)本質(zhì)說(shuō)試圖通過(guò)解釋的方式，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造為“債權(quán)利用型土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這種觀點(diǎn)的解釋路徑從根本上混淆了土地租賃權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)降低法律概念之間的明確性，甚至可能沖擊我國(guó)民事權(quán)利體系。因?yàn)檫@種債權(quán)利用型權(quán)利本來(lái)就是基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同而形成的債權(quán)②，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)也主要受合同法調(diào)整，承租方享有的農(nóng)村土地租賃權(quán)與“三權(quán)分置”政策強(qiáng)調(diào)放活的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同。承租方的權(quán)益基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)合同，其享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)只受合同相對(duì)性的約束，只能受合同法保護(hù)和調(diào)整。不僅如此，債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的解釋路徑與農(nóng)村土地作為我國(guó)民事法律中特殊而重要的客體是不相符的。該學(xué)說(shuō)無(wú)益于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)，甚至?xí)恋K農(nóng)地利用效率提升和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。因?yàn)閭鶛?quán)性權(quán)利的內(nèi)容普遍具有相對(duì)性，權(quán)利期限一般比較任意，權(quán)利價(jià)值往往比較模糊，權(quán)利公示通常比較困難，債權(quán)本質(zhì)說(shuō)架構(gòu)下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性和效力偏低，權(quán)利人也就不敢以該權(quán)利抵押融資或者對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入。③如果將債權(quán)本質(zhì)說(shuō)主張的農(nóng)村土地租賃權(quán)解釋成農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就可能擾亂我國(guó)農(nóng)村土地私權(quán)體系，進(jìn)而妨礙通過(guò)“三權(quán)分置”放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

既然債權(quán)本質(zhì)說(shuō)存在缺陷，那么要不要?jiǎng)?chuàng)造其他理論以回應(yīng)實(shí)踐中高比例的農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)？換言之，立法是否只有通過(guò)將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)才能滿(mǎn)足承包地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需求？筆者認(rèn)為，本輪農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革如果仍然通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性遷就農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐，將是不合適的，甚至?xí)粝職v史遺憾。

（1）承包地債權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的困境主要源于農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式固化。實(shí)踐中高比例的農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)在沒(méi)有更優(yōu)選項(xiàng)下的無(wú)奈選擇。如果存在轉(zhuǎn)讓、互換、入股等非傳統(tǒng)型物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式可供選擇，承包地受讓方愿意接受的流轉(zhuǎn)價(jià)格就會(huì)更高，承包農(nóng)戶(hù)也能真正長(zhǎng)期受益。即使在只有少數(shù)農(nóng)戶(hù)愿意與受讓方進(jìn)行非傳統(tǒng)型承包地物權(quán)性流轉(zhuǎn)的城市郊區(qū)，也能借此迎來(lái)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要契機(jī)?！叭龣?quán)分置”在平原地區(qū)已廣為推行，這些農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式同樣適宜于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（2）外村、外省的實(shí)際務(wù)農(nóng)者權(quán)益難以得到充分保障，近郊農(nóng)地和山區(qū)農(nóng)地可能成為資本投機(jī)的工具。當(dāng)前“三權(quán)分置”相關(guān)研究中的統(tǒng)計(jì)數(shù)字更多地反映郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況，表明郊區(qū)農(nóng)地債權(quán)性流轉(zhuǎn)更為普遍，山區(qū)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地的意愿依然偏低。如果繼續(xù)維持高比例的農(nóng)地債權(quán)性流轉(zhuǎn)，對(duì)于從山區(qū)農(nóng)村遷徙到城市郊區(qū)農(nóng)村的外村農(nóng)民而言，其實(shí)際種地權(quán)益將難以得到充分保障;從外省遷移到產(chǎn)糧大省的實(shí)際耕種者權(quán)益同樣難以得到充分保障。如此一來(lái)，尤其在農(nóng)村社保醫(yī)保不足的現(xiàn)實(shí)壓力下，很容易引發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會(huì)問(wèn)題。此外，近郊農(nóng)地高比例的債權(quán)性流轉(zhuǎn)是表面高效率、實(shí)際低門(mén)檻的流轉(zhuǎn)樣態(tài)，容易誘發(fā)資本騙貸撤資或者圈地后坐等征地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)門(mén)檻較低，山區(qū)農(nóng)戶(hù)雖然流轉(zhuǎn)農(nóng)地的意愿不高，但難以對(duì)抗資本借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名騙取貸款或政策補(bǔ)貼。

（3）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性無(wú)助于近郊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和避免城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張，無(wú)益于保障糧食安全。在新修訂的《土地管理法》（2020年1月1日起施行）下，城鎮(zhèn)化擴(kuò)張會(huì)繼續(xù)侵蝕近郊農(nóng)村土地，近郊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不得不轉(zhuǎn)移至遠(yuǎn)郊農(nóng)村。如果確認(rèn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性，更易造成自我保護(hù)心理較強(qiáng)的遠(yuǎn)郊農(nóng)戶(hù)維持高比例的農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)，從而拖緩遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，甚至可能增加遠(yuǎn)郊農(nóng)村、近郊城鎮(zhèn)的糧食供給壓力。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、科技化的落地與推廣，直接關(guān)涉8億多城鎮(zhèn)居民的糧食安全，間接影響5億多農(nóng)村居民的口糧供給平衡，應(yīng)通過(guò)物權(quán)法定原則予以強(qiáng)制性規(guī)范。

2.物債二元說(shuō)

持物債二元說(shuō)的多數(shù)學(xué)者沿著解釋論路徑，遵循農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的思路，認(rèn)為不同法律性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形成相應(yīng)屬性的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果承認(rèn)這樣的方案，就相當(dāng)于承認(rèn)一項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)不是取決于立法的明文規(guī)定，而是取決于當(dāng)事人的選擇。該觀點(diǎn)與債權(quán)本質(zhì)說(shuō)在混淆土地租賃權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面并無(wú)二致，都會(huì)增大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的模糊性。而且，我國(guó)民事權(quán)利體系內(nèi)部并不存在能夠同時(shí)屬于物權(quán)和債權(quán)的權(quán)利名稱(chēng)，該觀點(diǎn)在法律上缺乏可操作性，容易造成社會(huì)實(shí)踐和司法實(shí)踐混亂。④該觀點(diǎn)關(guān)于租賃權(quán)物權(quán)化的登記方案契合債權(quán)形式主義的物權(quán)變動(dòng)模式，能帶來(lái)保護(hù)交易安全的法律效果，因而實(shí)際上間接承認(rèn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。⑤可見(jiàn)，該觀點(diǎn)在登記制度方面未能脫離債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的影響，在民事權(quán)利體系規(guī)范上偏離物債二分的基本邏輯分類(lèi)，其理論價(jià)值和實(shí)踐意義都是存疑的。

3.用益物權(quán)說(shuō)

用益物權(quán)說(shuō)主要根據(jù)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生方式與設(shè)定邏輯、權(quán)利內(nèi)容與權(quán)能形態(tài)、權(quán)利主客體與論理解釋、制度功能與政策目標(biāo)等，主張將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入用益物權(quán)。這一權(quán)利定性有域外立法例和學(xué)理支持。從權(quán)利的特征、功能和效力來(lái)看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)的定性具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以直接對(duì)抗第三人、作抵押、存續(xù)期限更長(zhǎng)。⑥具體而言，用益物權(quán)說(shuō)的合理性可歸納為以下五個(gè)方面。

（1）有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地私權(quán)體系的完備性與科學(xué)性。從立法明確性的角度看，設(shè)定用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以區(qū)分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)與債權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律后果，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利形式和救濟(jì)效果得到明確體現(xiàn)，符合農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)市場(chǎng)交易取得的完全去除農(nóng)戶(hù)承包身份的權(quán)利定位。⑦如此一來(lái)，就立法的頂層設(shè)計(jì)而言，用益物權(quán)說(shuō)既能避免農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性的農(nóng)村土地租賃權(quán)相混淆，又能促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)歸屬與利用的合理分離與配置，從而保證農(nóng)村土地私權(quán)體系的完備性。

（2）有利于保障農(nóng)村土地市場(chǎng)交易的規(guī)范性和安全性。賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性，可以給農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者提供更穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)期。因?yàn)槲餀?quán)的效力相對(duì)于債權(quán)更強(qiáng)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠以此對(duì)抗第三人的不法侵害。⑧而且，如此定性可以使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期間突破合同法對(duì)最長(zhǎng)租賃期限的限制，借助于不動(dòng)產(chǎn)登記制度增強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市流轉(zhuǎn)的安全性。⑨

（3）有利于強(qiáng)化農(nóng)村土地抵押融資擔(dān)保的可操作性。新一輪農(nóng)村土地制度改革之前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押沒(méi)有得到立法肯定，限制了農(nóng)民融資渠道，難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迫切需要。⑩賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押融資擔(dān)保等用益物權(quán)權(quán)能，有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。一些地方的司法實(shí)踐在確保農(nóng)村土地集體所有和承包農(nóng)戶(hù)資格的基礎(chǔ)上，支持權(quán)利人以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，用于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)再經(jīng)營(yíng)。B11

（4）有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。用益物權(quán)的定性可以為受讓方充分利用農(nóng)村土地資源、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供合理預(yù)期。因?yàn)樵谵r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利被財(cái)產(chǎn)性純化的條件下，權(quán)利人能夠也有理由依法防止第三人的不當(dāng)干涉。B12這符合“三權(quán)分置”政策要求。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革在保護(hù)承包農(nóng)戶(hù)利益的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并運(yùn)用農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度規(guī)則，促進(jìn)承包地權(quán)利流轉(zhuǎn)，保障長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。B13就此而言，在立法上賦予農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)屬性，是實(shí)現(xiàn)放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)政策目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

（5）有利于兼顧農(nóng)村土地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會(huì)保障的落實(shí)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否隱含對(duì)社會(huì)保障的沖擊，是理論界爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)。在這個(gè)問(wèn)題上，債權(quán)本質(zhì)說(shuō)不應(yīng)以物權(quán)效力過(guò)強(qiáng)為由直接否定將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)定性的意義與價(jià)值，而應(yīng)在法權(quán)結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的合理分成，構(gòu)建成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式中的利益分配機(jī)制。將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)的法權(quán)架構(gòu)，更有利于規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，同時(shí)兼顧農(nóng)民集體成員的利益分享和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的法理檢視

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的理論考察

理論界對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的討論主要圍繞其客體是權(quán)利還是不動(dòng)產(chǎn)、是物還是行為展開(kāi)。持債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的多數(shù)學(xué)者承認(rèn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是行為B14，強(qiáng)調(diào)只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性，才符合我國(guó)民事立法的物債二分體系，才不違背物權(quán)法定原則和一物一權(quán)原則，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以有同一客體。B15與此不同，持用益物權(quán)說(shuō)的多數(shù)學(xué)者將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，將“權(quán)利用益物權(quán)”作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的理論基礎(chǔ)。B16也有學(xué)者試圖通過(guò)解釋論路徑，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)解釋為在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。B17另外，少數(shù)學(xué)者提出農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地。B18

上述觀點(diǎn)中，持債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的學(xué)者沒(méi)有注意到債權(quán)的客體應(yīng)是行為，如果將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，就注定其客體不與農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)的客體相同。因?yàn)槲餀?quán)的客體是物，債權(quán)的客體是債務(wù)人的給付行為、債權(quán)人的取得行為，行為不一定指向具體的物。換言之，物權(quán)的客體與債權(quán)的客體在事實(shí)上不具有重合的可能性，二者甚至不存在銜接上的必然性，作為物權(quán)客體的物當(dāng)然不可能成為或等價(jià)于債權(quán)的客體。可見(jiàn)，債權(quán)本質(zhì)說(shuō)承認(rèn)特定地塊可以成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，既是對(duì)自身的否定，又是對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)定性的默認(rèn)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體？對(duì)此，理論界存在較大爭(zhēng)議。一些學(xué)者主張，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定的用益物權(quán)B19，是國(guó)家出于特定目的賦予農(nóng)地流入方通過(guò)不同于傳統(tǒng)承包地流轉(zhuǎn)方式的新型流轉(zhuǎn)所獲得的一項(xiàng)物權(quán)B20。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)。B21農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以自身權(quán)利為客體給受讓方設(shè)定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，符合我國(guó)《物權(quán)法》第129條、第133條的規(guī)定以及用益物權(quán)的客體應(yīng)包括有體物、無(wú)體物等形態(tài)的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的基本法理。B22德國(guó)民法確立的下級(jí)地上權(quán)、次地上權(quán)制度，以及我國(guó)《物權(quán)法》第136條確定的建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立規(guī)則，是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度可資參考的立法例和規(guī)范參照。B23《民法典》頒布后，仍有學(xué)者堅(jiān)持農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在一級(jí)用益物權(quán)上的次級(jí)用益物權(quán)，主張將其稱(chēng)為“用益用益物權(quán)”“他他物權(quán)”。B24

但是，基于以下四種觀點(diǎn)，權(quán)利用益物權(quán)理論難以成為用益物權(quán)說(shuō)的基礎(chǔ)。其一，權(quán)利用益物權(quán)理論依據(jù)的多層權(quán)利客體理論的正確性值得商榷。多層權(quán)利客體的設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致原不動(dòng)產(chǎn)上的不同用益物權(quán)陷入互不相容的困境。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果被定性為次級(jí)用益物權(quán)，就會(huì)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)對(duì)同一地塊產(chǎn)生占有、使用的權(quán)利內(nèi)容，二者不可避免會(huì)互相排斥。B25其二，我國(guó)《物權(quán)法》第117條規(guī)定的用益物權(quán)客體僅限于不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，不包括權(quán)利，該法第136條也不能為在用益物權(quán)上再設(shè)立用益物權(quán)提供依據(jù)。該法第136條只是規(guī)定了分層設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，該權(quán)利支配的客體只能是不同形態(tài)的特定空間，不能是建設(shè)用地使用權(quán)或者其他一般權(quán)利，故不能在建設(shè)用地使用權(quán)之上再設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)。B26其三，一些國(guó)家出于歷史原因確認(rèn)權(quán)利用益物權(quán)的情形不具有普遍意義。國(guó)外立法例中的權(quán)利用益物權(quán)具有較為特殊的權(quán)利設(shè)定目的、權(quán)利存續(xù)期限以及權(quán)能限制，即使在少數(shù)采此立法例的大陸法系國(guó)家，權(quán)利用益物權(quán)也僅被作為例外情形，意味著通常情況下其不會(huì)成為權(quán)利用益的對(duì)象。B27其四，如果按照權(quán)利用益物權(quán)理論，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能被設(shè)定在沒(méi)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村土地上，此時(shí)將面臨其客體究竟是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地所有權(quán)還是農(nóng)村土地的疑惑。B28

反對(duì)權(quán)利用益物權(quán)理論的學(xué)者首先從權(quán)利體系面臨的沖突出發(fā)，提出同一客體上兩項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容相近的用益物權(quán)難免產(chǎn)生沖突和排斥，其次指出我國(guó)立法并未承認(rèn)權(quán)利用益物權(quán)制度，最后提出權(quán)利用益物權(quán)只在少數(shù)國(guó)家立法中具有特定意義。這些學(xué)者忽略了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能，所謂兩項(xiàng)用益物權(quán)不免發(fā)生沖突的批評(píng)難以成立。因?yàn)樵诎l(fā)生流轉(zhuǎn)的同一地塊上，承包農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以只表現(xiàn)出收益權(quán)能，受讓方享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以表現(xiàn)出占有、使用和收益權(quán)能。換言之，如果合理設(shè)置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共存于同一地塊時(shí)的法定權(quán)能，就能避免權(quán)能之間的沖突。另外，即使我國(guó)法律尚未明確規(guī)定權(quán)利用益物權(quán)，目前僅有少數(shù)大陸法系國(guó)家肯認(rèn)該制度，也不能說(shuō)明該制度無(wú)法為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系提供借鑒。

盡管上述學(xué)者對(duì)權(quán)利用益物權(quán)理論的批評(píng)有失嚴(yán)謹(jǐn)，但不能因此當(dāng)然認(rèn)可該理論作為確定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)之基礎(chǔ)的必要性與合理性。就目前而言，雖然持用益物權(quán)說(shuō)的學(xué)者能在權(quán)利用益物權(quán)理論的構(gòu)建上自圓其說(shuō)，但該理論缺乏采納的必要性。因?yàn)閺姆申P(guān)系看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共存于同一客體之上，沒(méi)必要將后者作為前者的客體，否則，設(shè)計(jì)、構(gòu)建、運(yùn)行、解釋如此復(fù)雜的權(quán)利體系需要付出較高的制度成本。

權(quán)利用益物權(quán)理論不僅不能作為設(shè)計(jì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的依據(jù)，還可能使農(nóng)村土地權(quán)利體系構(gòu)造偏離用益物權(quán)的功能價(jià)值以及農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。有學(xué)者提出，在權(quán)利用益物權(quán)理論下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體只能是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，未流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶(hù)無(wú)法享有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能由此引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“虛擬化”。B29還有學(xué)者認(rèn)為，如果視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，會(huì)妨礙農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地的直接支配和利用，因?yàn)榇藭r(shí)其用益的客體限于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利本身，意味著其只能享有對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)出物進(jìn)行收益的權(quán)能。B30我國(guó)《民法典》第340條、2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第37條也佐證了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的觀點(diǎn)。這種立法態(tài)度值得肯定，但還不夠接近農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的全貌。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體應(yīng)為承包地

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容限定了該權(quán)利的客體。從權(quán)利內(nèi)容和具體權(quán)能上分析，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地享有占有、使用、收益、依法流轉(zhuǎn)等權(quán)能的用益物權(quán)。B31農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、設(shè)定抵押處分權(quán)、生產(chǎn)處分收益權(quán)等權(quán)能都指向承包地，而不是指向農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。B32換言之，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容就是權(quán)利人對(duì)農(nóng)村集體土地的直接支配和利用，這種利用完全符合立法創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)制度的意義。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體應(yīng)限于特定的物即承包地，而不能是特定的權(quán)利如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。B33

承包地作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，在學(xué)理上有多種解釋路徑。當(dāng)用益物權(quán)主體在用益物權(quán)上設(shè)定負(fù)擔(dān)時(shí)，新設(shè)用益物權(quán)和原用益物權(quán)的客體均為原不動(dòng)產(chǎn)。B34也就是說(shuō)，在用益物權(quán)人處分用益物的情形下，新生成的權(quán)利只能以特定的物為客體，而且該用益物權(quán)不能是處分行為的基礎(chǔ)性權(quán)利。比如，地役權(quán)的客體應(yīng)是國(guó)有建設(shè)用地，而不能是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。B35另外，原用益物權(quán)人行使用益物權(quán)的方式包括在用益的不動(dòng)產(chǎn)上給他人再設(shè)置用益物權(quán)，原用益物權(quán)由此受到一定的限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍然可以在承包地上為他人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這兩項(xiàng)用益物權(quán)不會(huì)發(fā)生沖突的原因在于，前者受到后者限制，即占有和使用農(nóng)村土地的主體由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人變?yōu)榻?jīng)營(yíng)權(quán)人。B36我國(guó)民事立法尚未明確上述用益物權(quán)設(shè)定方式，但在用益不動(dòng)產(chǎn)上另行設(shè)定用益物權(quán)的路徑存在類(lèi)似法律授權(quán)的解釋空間。有學(xué)者主張，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶(hù)以其承包地為客體給受讓方設(shè)定的用益物權(quán)，即推定農(nóng)戶(hù)在取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)就得到法律授權(quán)，受讓方基于此種授權(quán)享有對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)能。B37就此而言，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體應(yīng)該理解和限定為承包地。

三、《民法典》中農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則之得失

《民法典》物權(quán)編基本上延續(xù)了2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》中的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范。在一定程度上，該編是對(duì)《農(nóng)村土地承包法》中部分農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)則的重述，同時(shí)將部分特別法規(guī)范提升到了基本法律的位階層面，尤其在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性上取得了一些成就。不過(guò)，就農(nóng)村土地改革政策的立法轉(zhuǎn)化效果而言，2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》中其實(shí)存在一些令人困惑的規(guī)定。《民法典》物權(quán)編未能完善相關(guān)規(guī)定，特別是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)、登記公示規(guī)則的規(guī)定依然模糊不清。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法解釋或者司法解釋的方式予以補(bǔ)足。

1.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性得以確立

土地出租并非擾亂農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的權(quán)利移轉(zhuǎn)方式，而是設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)法定途徑。根據(jù)原《農(nóng)村土地承包法》第32條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以通過(guò)出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》第36條和《民法典》第339條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠以出租的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此，可能有學(xué)者認(rèn)為，這三個(gè)法律條文對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租的方式流轉(zhuǎn)土地的規(guī)定不盡一致，會(huì)導(dǎo)致債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的農(nóng)村土地租賃權(quán)侵入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念范疇。實(shí)際上，這種認(rèn)識(shí)具有一定的誤導(dǎo)性。從表面上看，修訂前的《農(nóng)村土地承包法》似乎足以說(shuō)明承租方只能基于租賃合同享有農(nóng)村土地租賃權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租的方式流轉(zhuǎn)權(quán)利的直接法律效果似乎無(wú)可爭(zhēng)辯，即其與承租人之間只能形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系;既然《民法典》和新修訂的《農(nóng)村土地承包法》都承認(rèn)出租和入股作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，似乎就可以得出“出租、入股或者其他方式”決定不同的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的邏輯結(jié)論。問(wèn)題在于，農(nóng)村土地出租、流轉(zhuǎn)不一定都是債權(quán)型的，并非所有的租賃行為都要形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，農(nóng)村土地租賃權(quán)不一定非得為債權(quán)。

即使在《民法典》頒布之后，仍有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)出租取得的不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是具有債權(quán)關(guān)系的租賃權(quán)。B38還有學(xué)者提出，基于出租、轉(zhuǎn)包、合同式聯(lián)營(yíng)的方式流轉(zhuǎn)而形成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)宜定性為債權(quán)，將其作為物權(quán)缺乏“改弦更張”的理由。B39這些論斷都不夠全面。界定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不需要“改弦更張”，而需要“返璞歸真”。因?yàn)榫蜋?quán)利的本質(zhì)而言，既然承租人占有、使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是財(cái)產(chǎn)利用權(quán)，承租人占有、專(zhuān)項(xiàng)利用特殊財(cái)產(chǎn)的權(quán)利就可以由立法機(jī)關(guān)確立為用益物權(quán)。B40換言之，不是所有的租賃都只能或應(yīng)該產(chǎn)生債權(quán)性權(quán)利B41，承租人對(duì)部分特殊財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)可以經(jīng)由法律確認(rèn)而成為用益物權(quán)。從解釋論的角度看，根據(jù)《民法典》和新修訂的《農(nóng)村土地承包法》得不出租賃必然產(chǎn)生債權(quán)的結(jié)論。不過(guò)，《民法典》第339條在立法表達(dá)上仍存在瑕疵，如關(guān)于“流轉(zhuǎn)”的文字表述難以理解和適用。對(duì)此，建議通過(guò)立法解釋或司法解釋加以釋明：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式為他人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”

2.非家庭承包農(nóng)地權(quán)利的概念不宜擴(kuò)張

招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等非家庭承包的方式只能設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這類(lèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人無(wú)法單獨(dú)移轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能移轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹返?42條沿用新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第53條，實(shí)質(zhì)上修改了《物權(quán)法》第133條，明確規(guī)定通過(guò)其他方式承包農(nóng)村土地且依法登記取得權(quán)屬證書(shū)的主體能夠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》第49條的創(chuàng)設(shè)——基于其他方式承包農(nóng)村土地所享有的權(quán)利也是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可見(jiàn)立法上擴(kuò)大了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者其他民事主體以家庭承包之外的方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的，按照《物權(quán)法》第133條只應(yīng)享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，在此情況下，即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不是基于成員身份而承包農(nóng)地，即使其他民事主體的承包行為只是純粹的市場(chǎng)交易，《民法典》第342條和《農(nóng)村土地承包法》第49條、第53條依然給予這些主體直接享有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性，并且準(zhǔn)許這些主體移轉(zhuǎn)此類(lèi)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣的規(guī)則設(shè)計(jì)不符合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策要求。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確限定：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》也指出：農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就意味著，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而形成，只有農(nóng)戶(hù)家庭承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等能夠成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。換言之，即使是作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體，也不能給其他民事主體直接設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《民法典》第342條、《農(nóng)村土地承包法》第49條、第53條規(guī)定以招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等非家庭承包方式承包農(nóng)地的主體可以取得、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一新型農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅與“承包”的含義不相符，還偏離以農(nóng)為本、利益平衡、農(nóng)地資源公正分配等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的價(jià)值取向。因?yàn)榱⒎ㄉ蠝?zhǔn)許當(dāng)事人以非家庭承包的方式創(chuàng)設(shè)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有可能誘導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者其他民事主體爭(zhēng)相與農(nóng)民集體設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而催生事實(shí)上的“二地主”群體。這一特定利益群體通常擁有充足的投機(jī)運(yùn)作資金，掌握更全面的農(nóng)地實(shí)際狀況、更準(zhǔn)確的市場(chǎng)交易資訊，具有不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的特定牟利目的。近年來(lái)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中興起的“農(nóng)村土地掮客群體”就是典型例證，對(duì)此應(yīng)高度警惕。

這種立法上新設(shè)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏實(shí)踐需求和必要性，在本質(zhì)上應(yīng)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。一方面，我國(guó)農(nóng)村缺乏如此改革的實(shí)際需求。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款，承包方大多通過(guò)非家庭承包的方式取得“四荒”農(nóng)地使用權(quán)，意味著此類(lèi)權(quán)利主體不受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份約束，也不就對(duì)應(yīng)地塊享有農(nóng)村土地承包權(quán)。此種情況下既然沒(méi)有身份約束，就不存在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的根本動(dòng)因。B42另一方面，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)踐現(xiàn)狀缺乏如此改革的必要性。依據(jù)《物權(quán)法》第133條、第180條第3款，非家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不存在以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資擔(dān)保和權(quán)利移轉(zhuǎn)上的法律障礙。何況實(shí)踐中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立時(shí)間多早于“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)，不具有加以變革的必要性。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”只適合于農(nóng)戶(hù)家庭承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從根本上是因?yàn)樵擃?lèi)農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)著農(nóng)民生存和發(fā)展利益、承載著重大的社會(huì)價(jià)值，必須經(jīng)由“三權(quán)分置”改革保護(hù)承包農(nóng)戶(hù)的成員承包資格和相關(guān)權(quán)益，非家庭承包方式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)則沒(méi)有這些價(jià)值取向。從法理上講，非家庭承包方式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只應(yīng)產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《民法典》第342條和《農(nóng)村土地承包法》第53條都忽略了這一點(diǎn)。不僅如此，這兩個(gè)條文都沒(méi)有明確相關(guān)權(quán)屬證書(shū)上載明的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情況下徑直允許農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，恐怕會(huì)徒增行政部門(mén)和司法機(jī)關(guān)的法律適用困難。鑒于此，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)或最高司法機(jī)關(guān)在釋法時(shí)，將這兩個(gè)條文中的“權(quán)屬證書(shū)”解釋為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬證書(shū)”。

3.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公示規(guī)則的疏漏與補(bǔ)正

雖然立法上沒(méi)有明確不滿(mǎn)5年流轉(zhuǎn)期限的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示規(guī)則，但這并不影響農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性認(rèn)定?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編規(guī)定滿(mǎn)5年流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)與效力，一定程度上回應(yīng)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革政策。對(duì)此，或許有學(xué)者提出：對(duì)于流轉(zhuǎn)期限不到5年的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“不應(yīng)也不能”申請(qǐng)登記，該權(quán)利應(yīng)為債權(quán)。類(lèi)似的推論限制了反對(duì)解釋的范圍。B43有學(xué)者繼續(xù)主張?zhí)蕹r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念中債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地租賃權(quán)：刪去《農(nóng)村土地承包法》第41條中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的”或“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，舍棄前者意味著當(dāng)事人只有通過(guò)登記才能取得用益物權(quán)，不登記僅能享有農(nóng)村土地租賃權(quán);舍棄后者說(shuō)明只有流轉(zhuǎn)期限5年以上的才能登記為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不滿(mǎn)5年的只能是農(nóng)村土地租賃權(quán)。B44值得注意的是，雖然《民法典》第341條和《農(nóng)村土地承包法》第41條沒(méi)有明確流轉(zhuǎn)期限未滿(mǎn)5年的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示規(guī)則，但由此斷言流轉(zhuǎn)期限不足5年的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上只能是債權(quán)、權(quán)利人“不應(yīng)也不能”向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記，未免有失嚴(yán)謹(jǐn)。比如，有學(xué)者綜合《民法典》物權(quán)編和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，運(yùn)用體系解釋、目的解釋、歷史解釋的方法，提出農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)為一種物權(quán)。B45然而，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)最終還是由權(quán)利內(nèi)容決定的，《民法典》第340條和《農(nóng)村土地承包法》第37條都已表明農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行自主占有和農(nóng)業(yè)使用的財(cái)產(chǎn)利用權(quán)，即是一項(xiàng)法定的用益物權(quán)。而且，結(jié)合《民法典》第339條和《農(nóng)村土地承包法》第36條的規(guī)定，即使以租賃的方式設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)影響或改變農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和本質(zhì)屬性。

不過(guò)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示規(guī)則確實(shí)有改進(jìn)的必要和空間。從《民法典》第341條的表述來(lái)看，缺少針對(duì)流轉(zhuǎn)期限未滿(mǎn)5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示規(guī)則。對(duì)此，或許是出于立法上的特殊考慮B46，或許如有學(xué)者所言沒(méi)必要將有效期僅為一兩年的租賃權(quán)定性為物權(quán)B47，或許是基于立法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)踐和改革需求的理解B48，或許是立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)備將其留給不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度加以完善。暫且不論有學(xué)者可能忽略了實(shí)踐中某些中短期大型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)物權(quán)定性和登記的需求，以及立法者可能對(duì)某些實(shí)際情況有所忽視，僅就該條表述而言，確實(shí)有改進(jìn)的空間。根據(jù)《民法典》第210條和《物權(quán)法》第10條，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍和辦法由法律、行政法規(guī)具體規(guī)定。這為彌補(bǔ)《民法典》第341條的表述缺陷提供了可操作性。從法律適用的長(zhǎng)期效果來(lái)看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度應(yīng)該不分時(shí)限地統(tǒng)一規(guī)定于《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》中且以登記生效主義為準(zhǔn)。具體而言，可以適時(shí)修正《民法典》第341條，將登記對(duì)抗主義規(guī)則改為僅適用于5年以下流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán);同時(shí)，增加一款作為該條第二款，對(duì)流轉(zhuǎn)期限超過(guò)5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記生效主義。作此修正后，就能在立法上區(qū)別標(biāo)識(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在設(shè)立（流轉(zhuǎn)）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后所應(yīng)享有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)（承包權(quán)）B49，并且盡可能公示農(nóng)村承包地負(fù)載的權(quán)利狀況，進(jìn)而確保農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易安全。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求決定權(quán)利內(nèi)容，權(quán)利內(nèi)容最終決定權(quán)利的法律性質(zhì)。解決中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，充分尊重物權(quán)的基本結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行規(guī)律。綜合考量農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐、農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)戶(hù)耕種能力等因素，將來(lái)幾十年內(nèi)迫切需要且能夠?qū)嵭小叭龣?quán)分置”的農(nóng)村土地應(yīng)該是鄉(xiāng)村的農(nóng)戶(hù)承包地。從解釋論和立法論的角度看，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利內(nèi)容設(shè)置和具體權(quán)能實(shí)現(xiàn)上都應(yīng)當(dāng)理解和明確為用益物權(quán)的法律屬性，并且配套合理的權(quán)利移轉(zhuǎn)與登記公示規(guī)則。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，既是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)歸屬與利用相分離的邏輯結(jié)果，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、科技化發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。

注釋

①《農(nóng)村土地承包法》的修改以回應(yīng)實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，淡化了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。參見(jiàn)劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期。

②⑤B30B33B35參見(jiàn)房紹坤、林廣會(huì)：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性探析——兼評(píng)新修訂〈農(nóng)村土地承包法〉的相關(guān)規(guī)定》，《中州學(xué)刊》2019年第3期。

③參見(jiàn)陳小君：《我國(guó)涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編之思考》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。

④參見(jiàn)譚啟平：《“三權(quán)分置”的中國(guó)民法典確認(rèn)與表達(dá)》，《北方法學(xué)》2018年第5期。

⑥⑨B20參見(jiàn)孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

⑦B11B13B49參見(jiàn)陳小君：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)及其法制實(shí)現(xiàn)路徑》，《政治與法律》2018年第8期。

⑧參見(jiàn)蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

⑩參見(jiàn)溫世揚(yáng)：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)：困境與出路》，《法商研究》2014年第2期。

B12B19參見(jiàn)蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。

B14也有持債權(quán)本質(zhì)說(shuō)的學(xué)者主張農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體為同一特定地塊。參見(jiàn)高海：《論農(nóng)用地“三權(quán)分置”中經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》2016年第4期;單平基：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)定性的證成》，《法學(xué)》2018年第10期。

B15參見(jiàn)申惠文：《法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革》，《中國(guó)土地科學(xué)》2015年第3期;姜紅利：《放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法制選擇與裁判路徑》，《法學(xué)雜志》2016年第3期;單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期。

B16參見(jiàn)蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期;孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營(yíng)模式的立法研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第7期;焦富民：《“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度之構(gòu)建》，《政法論壇》2016年第5期。

B17參見(jiàn)朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的政策意蘊(yùn)與法制完善》，《法學(xué)》2015年第11期。

B18參見(jiàn)丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)》，《清華法學(xué)》2018年第1期;馮淑怡、樊鵬飛、張?zhí)m：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。

B21B23參見(jiàn)高飛：《土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)的法律反思及立法回應(yīng)——兼評(píng)〈農(nóng)村土地承包法修正案（草案）〉》，《法商研究》2018年第3期。

B22參見(jiàn)袁震：《論物權(quán)性耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)之創(chuàng)設(shè)》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第11期。

B24參見(jiàn)楊立新、李怡雯：《民法典物權(quán)編對(duì)物權(quán)規(guī)則的修改與具體適用》，《法律適用》2020年第11期。

B25參見(jiàn)吳義龍：《“三權(quán)分置”論的法律邏輯、政策闡釋及制度替代》，《法學(xué)家》2016年第4期。

B26參見(jiàn)丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)》，《清華法學(xué)》2018年第1期。

B27參見(jiàn)劉征峰：《農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的私法邏輯》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第5期。

B28參見(jiàn)謝瀟：《民法典編纂視野下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念及規(guī)則的妥當(dāng)構(gòu)造》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。

B29參見(jiàn)馮淑怡、樊鵬飛、張?zhí)m：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。

B31參見(jiàn)孟勤國(guó)：《論新時(shí)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。

B32參見(jiàn)潘俊：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范》，《中州學(xué)刊》2014年第11期。

B34參見(jiàn)房紹坤：《用益物權(quán)基本問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社，2006年，第193頁(yè)。

B36參見(jiàn)房紹坤：《民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議》，《清華法學(xué)》2018年第2期。

B37參見(jiàn)崔建遠(yuǎn)：《民法分則物權(quán)編立法研究》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第2期。

B38參見(jiàn)房紹坤：《民法典用益物權(quán)規(guī)范的修正與創(chuàng)設(shè)》，《法商研究》2020年第4期。

B39參見(jiàn)崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)編對(duì)四種他物權(quán)制度的完善和發(fā)展》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第4期。

B40參見(jiàn)孟勤國(guó)：《物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論》，人民法院出版社，2009年，第10—18頁(yè)。

B41承租人在融資租賃中對(duì)租賃物占有、使用、收益的權(quán)利應(yīng)為動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，《民法典》可以確立融資租賃用益權(quán)。參見(jiàn)孟勤國(guó)、黃瑩：《民法典應(yīng)設(shè)立三種動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)》，《月旦民商法雜志》2015年第50期。

B42“三權(quán)分置”改革的根本動(dòng)因是農(nóng)村地區(qū)土地負(fù)擔(dān)過(guò)重和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利虛化?！八幕摹贝蠖噘|(zhì)量不高，對(duì)以非家庭承包方式取得權(quán)利的承包方而言，這類(lèi)農(nóng)村土地不是生存利益的載體，而應(yīng)是投資功能的體現(xiàn)。

B43理論上至少有三種解釋?zhuān)航乖O(shè)立5年以下期限的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn)期限不滿(mǎn)5年的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)，不予登記;設(shè)立5年以下期限的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，無(wú)須登記。參見(jiàn)龍衛(wèi)球：《民法典物權(quán)編“三權(quán)分置”的體制抉擇與物權(quán)協(xié)同架構(gòu)模式——基于新型協(xié)同財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的分析視角》，《東方法學(xué)》2020年第4期。

B44參見(jiàn)于飛：《從農(nóng)村土地承包法到民法典物權(quán)編：“三權(quán)分置”法律表達(dá)的完善》，《法學(xué)雜志》2020年第2期。

B45參見(jiàn)龍衛(wèi)球：《民法典物權(quán)編“三權(quán)分置”的體制抉擇與物權(quán)協(xié)同架構(gòu)模式——基于新型協(xié)同財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的分析視角》，《東方法學(xué)》2020年第4期。

B46立法機(jī)關(guān)很可能鼓勵(lì)承包農(nóng)戶(hù)盡可能簽訂5年以上期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，對(duì)于不足5年的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)代耕行為，因其不會(huì)引發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的法律結(jié)果，故可交由代理制度解決。換言之，對(duì)于不滿(mǎn)5年的農(nóng)村耕地利用，社會(huì)生活中還沒(méi)有為其設(shè)定物權(quán)的強(qiáng)烈需求。

B47參見(jiàn)劉銳：《〈民法典（草案）〉的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定應(yīng)實(shí)質(zhì)性修改》，《行政管理改革》2020年第2期。

B48例如，立法者的關(guān)鍵抉擇只是基于部分改革實(shí)踐中的簡(jiǎn)單反饋，進(jìn)而得出主要糧食作物的經(jīng)營(yíng)者普遍接受短期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)作物或觀光農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者普遍期待長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等結(jié)論。參見(jiàn)黃薇：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社，2019年，第179頁(yè)。

責(zé)任編輯：鄧?林