規(guī)制理論引導(dǎo)下的電力經(jīng)濟(jì)改革

胡婧男

目前國(guó)家政策對(duì)電力行業(yè)有著根本性影響，未來(lái)將重塑電力行業(yè)面貌的政策主要是電改、國(guó)改和供給側(cè)改革。本文介紹了規(guī)制理論的內(nèi)容與本質(zhì)、我國(guó)電力改革的發(fā)展?fàn)顩r，利用規(guī)制理論分析和研究我國(guó)電力改革的現(xiàn)狀，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下建立的壟斷性和非壟斷性自然企業(yè)中存在異常的競(jìng)爭(zhēng)做法和市場(chǎng)失靈，論證了政府監(jiān)管的重要性，提出了政府管制是保證社會(huì)穩(wěn)定的必要措施，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要形式的觀點(diǎn)。

規(guī)制理論的內(nèi)容與本質(zhì)

根據(jù)法律法規(guī)，政府限制構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，這通常稱為規(guī)制或管制。政府規(guī)制的形式主要有三種：一是民法，刑法等，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法規(guī)；二是行政法、公共商業(yè)法、公司法、勞動(dòng)法，反壟斷法和其他有關(guān)工業(yè)法的行政機(jī)構(gòu)法規(guī)；三是立法機(jī)構(gòu)它是指對(duì)行政和公共商業(yè)行為的管制。政府管制的實(shí)質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為個(gè)人和經(jīng)濟(jì)行為者，根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制糾正和改善市場(chǎng)體系的內(nèi)部缺陷限制它。根據(jù)規(guī)制的性質(zhì)，規(guī)制可以分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)性管制是指對(duì)企業(yè)進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和其他在自然壟斷和信息偏見(jiàn)方面的相關(guān)行為進(jìn)行的法規(guī)，主要是為了防止資源配置無(wú)效和確保公平。經(jīng)濟(jì)法規(guī)主要可以通過(guò)以下方式實(shí)施：一是為了規(guī)范進(jìn)入或離開(kāi)該行業(yè)的公司數(shù)量或該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量，本法規(guī)可能適用于許可，認(rèn)證系統(tǒng)的應(yīng)用或建立更嚴(yán)格的訪問(wèn)標(biāo)準(zhǔn)；二是確定被監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，也稱為調(diào)整關(guān)稅，包括調(diào)整關(guān)稅水平，或者調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)；近年來(lái)，社會(huì)管制是逐步實(shí)施的，主要是通過(guò)建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放許可證和各種形式的定價(jià)來(lái)進(jìn)行，社會(huì)管制基本上是通過(guò)以下五種方式進(jìn)行的：禁止特定行為、限制商業(yè)活動(dòng)、建立資格制度、控制和認(rèn)證、建立標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。

我國(guó)電力改革的發(fā)展歷程

中國(guó)電力改革的歷史回顧改革開(kāi)放至今，中國(guó)電力體制改革大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段（1997年至2002年）：主要解決政府和企業(yè)之間的合并問(wèn)題。實(shí)施“以省為主體的行政與企業(yè)的分離、電力系統(tǒng)的統(tǒng)一、配電、資金籌措”的“第二次交叉政策”和適應(yīng)國(guó)家的“電力改革與開(kāi)發(fā)政策”，提出“根據(jù)地區(qū)的狀況和輸電網(wǎng)”的現(xiàn)狀，聯(lián)合動(dòng)力股份有限公司被重組為電力集團(tuán)公司，在中國(guó)北部、中國(guó)東北部、中國(guó)東部、中國(guó)中部、中國(guó)西北部設(shè)立了5個(gè)電力集團(tuán)。1997年1月16日，中國(guó)國(guó)家電力公司正式在北京設(shè)立，按照現(xiàn)代企業(yè)系統(tǒng)設(shè)立的大規(guī)模國(guó)有企業(yè)的誕生，標(biāo)志著中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)管理系統(tǒng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。之后，由于舊電力產(chǎn)業(yè)部的廢止，其行政、產(chǎn)業(yè)管理功能被經(jīng)濟(jì)部、機(jī)械、電氣貿(mào)易委員會(huì)、中國(guó)電力審議會(huì)等繼承，中央政府和企業(yè)的分離在電力產(chǎn)業(yè)中完全實(shí)現(xiàn)。以增量改革與體制改革為特征，國(guó)家電力公司組建與電力部雙軌運(yùn)行，“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”形成電力市場(chǎng)。

第二階段（2002年至2015年）：將發(fā)電廠和電網(wǎng)從電力市場(chǎng)中分離出來(lái)的初期發(fā)展階段。2002年12月，國(guó)務(wù)院頒布《電力體制改革方案》（國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件）取消國(guó)電公司，新設(shè)由國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及5家發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)集團(tuán)構(gòu)成的電力組織體系，關(guān)于“工廠網(wǎng)絡(luò)分離，主電源分離，電力分配分離以及改革路徑的規(guī)劃”的政策建議?？傮w目標(biāo)是 打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，完善電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)發(fā)展 電力，并在政府的監(jiān)督下促進(jìn)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)的建立，建立電力市場(chǎng)體系，公平競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放，有序，健康發(fā)展?！备鶕?jù)該計(jì)劃，已經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革，例如電力管理系統(tǒng)，電廠與電網(wǎng)的分離以及電價(jià)機(jī)制。

第三階段（2015年至今）：隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)文件）出臺(tái)，電力將重心放在電氣化的中心軸上，也就是說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)自然壟斷的電力分配鏈的國(guó)家監(jiān)管和定價(jià)并確保公平接入電網(wǎng)，確保電網(wǎng)公平開(kāi)放、市場(chǎng)公平交易，有利于更好實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高了管理效率為了避免分散的改革帶來(lái)大量的管理和協(xié)調(diào)成本，電力生產(chǎn)和銷售部門(mén)的市場(chǎng)開(kāi)放必須以市場(chǎng)開(kāi)放為前提。 引入競(jìng)爭(zhēng)，用戶選擇的自由化，建立多種買賣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)價(jià)格形成，市場(chǎng)配置資源的決定性作用，將電力系統(tǒng)改造成新習(xí)慣并加速營(yíng)銷。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃，今后必須與其他領(lǐng)域的改革一起不斷推進(jìn)和深化電力體制改革。構(gòu)成中國(guó)電力體制改革的新常態(tài)。

電力改革規(guī)制理論與政策

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況的各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)增大，電力需求明顯減緩，電力能源環(huán)境和安全性問(wèn)題顯著。基于管制理論，進(jìn)一步深化中國(guó)電力經(jīng)濟(jì)的應(yīng)對(duì)方法改革成為政府工作的焦點(diǎn)。近期國(guó)家啟動(dòng)新一輪電力體制改革，出臺(tái)指導(dǎo)性文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》以來(lái)，電改后續(xù)進(jìn)展迅速。本次電改以“放開(kāi)兩頭、管住中間”為目標(biāo)，建立起跨省跨區(qū)域的電力交易市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的市場(chǎng)化改革。

輸配電價(jià)改革是核心也是難點(diǎn)

核定獨(dú)立的輸配電價(jià)，是建立上游電力生產(chǎn)成本（特別是煤價(jià)）與下游銷售電價(jià)即是聯(lián)動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵，也是有效分配整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈利益，降低銷售電價(jià)的重要途徑。目前輸配電價(jià)改革進(jìn)展迅速，預(yù)計(jì)在今年底完成全國(guó)全覆蓋。

隨著中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)（9號(hào)文）》，先后確定深圳、蒙西、寧夏、湖北、云南、貴州、安徽進(jìn)行先行試點(diǎn)，目前該七個(gè)省市區(qū)的首個(gè)周期輸配電價(jià)均已核準(zhǔn)，改革全面落地，后五省輸配電價(jià)降價(jià)空間達(dá)到55.6億元。之后國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍有關(guān)事項(xiàng)的通知》將輸配電價(jià)改革試點(diǎn)新增北京、天津等12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)。同年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于全面推進(jìn)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步提速輸配電價(jià)改革試點(diǎn)工作。

有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃

放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃是擴(kuò)大電力市場(chǎng)化交易規(guī)模、建立現(xiàn)代電力市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)條件和必要前提。2017年3月29日，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)表聲明，為穩(wěn)定有序地推進(jìn)發(fā)電利用計(jì)劃自由化，繼續(xù)擴(kuò)大市場(chǎng)導(dǎo)向的交易規(guī)模，并進(jìn)一步發(fā)布改革紅利。通知規(guī)定，原則上，在公布和實(shí)施完“9號(hào)文”后，煤炭火力發(fā)電廠將不調(diào)整發(fā)電計(jì)劃和政府的價(jià)格，而是包括在市場(chǎng)基礎(chǔ)交易和生產(chǎn)后市場(chǎng)形成的價(jià)格中。預(yù)計(jì)到2020年，除了必要的公共福利和限制發(fā)電計(jì)劃外，煤炭發(fā)電計(jì)劃將完全自由化。

啟動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革

近期國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于規(guī)范開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》，并確定了105個(gè)項(xiàng)目作為階段性流通商業(yè)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的第一批。增分分配網(wǎng)絡(luò)原則上指的是電壓在110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)，試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)向符合條件的市場(chǎng)參與者公開(kāi)，公正，公平，并且最好通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)（包括通過(guò)招標(biāo)）的方式向企業(yè)家開(kāi)放，簽署協(xié)議的期限和范圍。同時(shí)，當(dāng)?shù)仉娏W(wǎng)公司有優(yōu)勢(shì)和動(dòng)機(jī)參與分階段的配電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)改革，是配電和銷售業(yè)務(wù)的最佳報(bào)名點(diǎn)。在重慶地區(qū)，三峽集團(tuán)在重慶地區(qū)，借助三峽水利、兩江長(zhǎng)興、聚龍電力和烏江電力等四家地方電網(wǎng)公司，打造新的“三峽電網(wǎng)”，有望成為增量配電業(yè)務(wù)改革的最大受益者。

電改利好地方電網(wǎng)公司

自實(shí)施“9號(hào)文”以來(lái)，預(yù)計(jì)今年的輸電價(jià)格試點(diǎn)改革將覆蓋全國(guó)，各地的銷售改革也在順利進(jìn)行。此外，隨著電力改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)電力公司的收益模式發(fā)生了變化，以節(jié)能事業(yè)為核心的電力服務(wù)事業(yè)有望成為電力公司的新成長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)網(wǎng)區(qū)域的流通網(wǎng)絡(luò)節(jié)能市場(chǎng)預(yù)計(jì)將達(dá)到900億元。

隨著電力改革的深化，國(guó)網(wǎng)公司已成為新的讓利方，我們認(rèn)為，該公司將作為運(yùn)營(yíng)商，有積極投資于增量分配網(wǎng)絡(luò)以抵消利潤(rùn)損失的激勵(lì)。與節(jié)能服務(wù)相結(jié)合，國(guó)網(wǎng)公司在配電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力將大幅提高，開(kāi)發(fā)前景將更加有希望。

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）