《全國人大常委會議事規(guī)則》修改建議論要＊

林 彥

上海交通大學凱原法學院教授

如果組織結(jié)構(gòu)不經(jīng)歷大的調(diào)整和改革，履職負荷與議事資源之間的張力將無法得到根本解決。在這種情況下，僅對《全國人大常委會議事規(guī)則》進行調(diào)整就會顯得避重就輕，也很難有效解決這對矛盾。因此，全面修改可能是一種更為可期的方案。

32年前，《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規(guī)則》）剛通過之后，曾有記者評論，“其意義不僅僅限于全國人大常委會自身建設，它對加快我國政治生活民主化的進程也具有積極的意義”。1《全國人大常委會〈議事規(guī)則〉產(chǎn)生前后》，載《瞭望周刊》1987年第49期。張友漁先生也曾言，議事規(guī)則確保了人大“決策的民主化、科學化和提高議事的效率，實現(xiàn)工作制度化規(guī)范化”。2張友漁：《關于制定〈全國人民代表大會議事規(guī)則〉的問題》，載《政治學研究》1989年第3期。10年前，《全國人大常委會議事規(guī)則》的首次修改被譽為“從細節(jié)完善中國根本政治制度”。3鄒聲文、楊維漢、張景勇：《從細節(jié)完善中國根本政治制度——聚焦全國人大常委會首次修改議事規(guī)則》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c199/2009 04/93659c4e6ece42009a10ecedf43a77f7.shtml，2019年11月10日訪問。

黨的十九屆四中全會明確指出，“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”是“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”的重要內(nèi)容。4《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）。同時，修改《全國人大常委會議事規(guī)則》也已被列為十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目。5《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，載中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/08/content_5320252.htm，2019年11月10日訪問。

當下，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，應當如何完善好這一意義重大的制度？本文將側(cè)重從宏觀的角度提出若干建議。

一、履職負荷與議事資源間的張力呼喚更系統(tǒng)的改革

通常而言，社會背景、制度需求和滿足需求的條件共同決定了立法及改革的方向及空間。從宏觀角度來看，《全國人大常委會議事規(guī)則》的修改是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。按照十九屆四中全會的要求，國家制度和國家治理體系的改革與完善必須“著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。上述要求既明確了改革的路徑方法和評價標準，也進一步闡明了改革的目標。因此，這些要求應當成為此次修改《全國人大常委會議事規(guī)則》的基本遵循，也在很大程度上為確定制度需求和改革空間提供了明確指導。

就本質(zhì)而言，《全國人大常委會議事規(guī)則》是為全國人大常委會決策服務的，是確保依法、民主、有效開展決策的程序保障。因此，其具體的功能定位、改革方向及著力點等都受到常委會組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、會議制度、議題數(shù)量等因素的制約。就全國人大常委的履職實踐來看，這幾個因素都出現(xiàn)了一些新的變化。就組織結(jié)構(gòu)而言，專門委員會（大會閉會期間接受常委會領導）的規(guī)模已經(jīng)擴容，本屆全國人大設立了社會建設委員會，憲法與法律委員會取代了法律委員會。就人員構(gòu)成而言，現(xiàn)在的常委會組成人員規(guī)模增加到175人。就會議制度而言，臨時會議次數(shù)開始增加，本屆全國人大常委會已加開三次會議。就討論和審議的議題而言，其數(shù)量及種類均隨著常委會職權(quán)的進一步多元化保持增長趨勢。如表1所示，除了批準條約、協(xié)定數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢之外，其他幾項職權(quán)的履行情況總體上均呈上升趨勢，尤其從十一屆、十二屆開始呈現(xiàn)明顯上升趨勢。

表1 八屆至十二屆全國人大常委會履職基本情況6各項數(shù)據(jù)來自1998年、2003年、2008年、2013年、2018年的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》。其中，立法數(shù)量包括制定新法、修改法律以及通過有關法律問題的決議的數(shù)量。但是，實際上審議法律案等數(shù)量大于最終通過的數(shù)量。例如，八屆全國人大常委會審議法律及有關法律問題的決定草案129個，通過118個。但實際上審議的數(shù)量更能全面反映常委會的工作負荷。由于并非每屆的工作報告均包含審議的數(shù)量，因此本文僅列出通過的數(shù)量。單位：件

從上文可見，全國人大常委會的工作負荷已經(jīng)出現(xiàn)明顯的遞增趨勢。這一趨勢還可以進一步得到證實。例如，十二屆全國人大常委會委員長張德江曾對十二屆全國人大常委會立法工作總結(jié)如下：“立法數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、效果好”。8《全國人大民代表大會常務委員會工作報告》（2018年）。再如，近十年來，全國人大常委會在職權(quán)行使方面不斷創(chuàng)新，更加多元化。例如，2010年，常委會首次開展專題詢問；2017年，常委會首次聽取和審議備案審查情況報告；2018年，國務院首次向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況。隨著改革的深入，原先不活躍的職權(quán)還可能被進一步激活，新的履職方式也還會被創(chuàng)制出來。這些新情況對議事資源的配置格局提出了新的需求，并對現(xiàn)有的制度形成更大的改革壓力。9例如，隨著預算監(jiān)督的日益常態(tài)化、剛性化，有全國人大代表和學者先后提出設立專門委員會層級的預算委員會。參見溫薷：《人大代表趙冬苓：將再次建議人大成立專門的預算委員會》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/02/c_128766949.htm；梅雙：《各級人大應設預算委員會》，載和訊網(wǎng)：http://news.hexun.com/2014-06-19/165856284.html；唐大杰：《從預算監(jiān)督走向國家善治：建議各級人大均設立預算委員會》，載界面新聞：http://www.jiemian.com/article/3658090.html,2019年11月10日訪問。前文所及組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、會議制度等方面的變化一定程度上也是回應履行新格局的結(jié)果。

但是，如果組織結(jié)構(gòu)不經(jīng)歷大的調(diào)整和改革，履職負荷與議事資源之間的張力將無法得到根本解決。在這種情況下，僅對《全國人大常委會議事規(guī)則》進行調(diào)整就會顯得避重就輕，也很難有效解決這對矛盾。因此，全面修改可能是一種更為可期的方案。事實上，十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃在某種程度上已經(jīng)注意到了制度間的聯(lián)動關系，因此計劃在修改《全國人大組織法》的同時“一并考慮”10《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，載中央人民政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/08/content_5320252.htm,2019年11月10日訪問。修改《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》。

二、《全國人大常委會議事規(guī)則》的變動性應超越穩(wěn)定性

《全國人大常委會議事規(guī)則》誕生于1987年，修改于2009年，并將經(jīng)歷新一輪修改。由此可見，該項制度具有較高的穩(wěn)定性。從某種意義上說，這種穩(wěn)定性為全國人大常委會議事、決策等各項職責的履行提供了堅實基礎，維護和提升了決策的嚴肅性和權(quán)威性。然而，《全國人大常委會議事規(guī)則》過高的穩(wěn)定性并不符合其本質(zhì)屬性，也不符合其他國家的慣行實踐，更不適應新形勢下全國人大常委會的履職需要。

《全國人大常委會議事規(guī)則》主要調(diào)整全國人大常委會內(nèi)部的決策程序，是為其職權(quán)行使服務的。因此，如果常委會的職權(quán)行使狀況經(jīng)常變化，《全國人大常委會議事規(guī)則》最好要做相應的調(diào)整。從本質(zhì)上說，《全國人大常委會議事規(guī)則》與《全國人大常委會組成人員守則》一樣均屬于立法機關的內(nèi)部規(guī)范。盡管其制定主體是立法機關，但其功能上與行政機關內(nèi)部規(guī)范性文件、公司章程等并不存在本質(zhì)的區(qū)別。如此定位，是為了便于全國人大常委會開展各種決策活動。因此，《全國人大常委會議事規(guī)則》不同于全國人大常委會制定的法律。11全國人大常委會通常將《全國人大常委會議事規(guī)則》視為法律。參見《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（2018—2022）》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c238/201906/5f0e5c6db5154340a44bc30ceca24df1.shtml，2019年11月10日訪問。后者具有對外的規(guī)范力且制定過程須適用更為嚴格的程序，而主要調(diào)整內(nèi)部決策程序的前者并不需要經(jīng)歷三審、主席公布等程序。既然《全國人大常委會議事規(guī)則》并非法律且對其調(diào)整并不會直接影響社會主體的權(quán)利義務關系，對其穩(wěn)定性的強調(diào)和堅守就不能與法律等量齊觀，而應當有所區(qū)別，以利于其制度功能的有效發(fā)揮。

從比較制度分析的視角來看，議事規(guī)則的變動性需求也優(yōu)于對其穩(wěn)定性的追求。從美國經(jīng)驗來看，聯(lián)邦國會的議事規(guī)則并非一成不變，而須隨著立法機關的成熟而不斷完善。12成立后的一周內(nèi)，首屆規(guī)則委員會起草了眾議院第一套議事規(guī)則。這套規(guī)則僅有兩頁紙，主要涉及四個方面的內(nèi)容：議長的權(quán)力和職責、禮儀和辯論、法案的處理以及全院大會的運行。［See House Journal, 1st Cong., 1st sess. (7 April 1789): 8-11.］目前，除了《眾議院規(guī)則》，聯(lián)邦憲法、《杰斐遜手冊》（Jefferson's Manual）、相關的國會立法、公開出版的議事先例、委員會規(guī)則、黨團議事規(guī)則以及非正式的實踐等共同構(gòu)成了眾議院議事規(guī)則體系。例如，著名的《杰斐遜手冊》是由美國第三任總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜于1797年至1801年擔任副總統(tǒng)兼聯(lián)邦參議院主席期間所創(chuàng)作，其中主要記錄了參眾兩院的議事規(guī)則以及相關議事決策規(guī)則背后所反映的原理?！督莒尺d手冊》是以18世紀晚期英國下議院議事規(guī)則為藍本的。目前的最新版本共達208頁，涉及眾議員的特權(quán)、法定人數(shù)、議長職責、委員會制度等一系列議題。（https://www.okhouse.gov/Documents/Rules/MasonsManual/Jeffersons%20Manual.pdf）同時，每一屆國會均會發(fā)布新的議事規(guī)則。盡管規(guī)則的主體框架保持不變，但均會根據(jù)具體情況做一些微調(diào)。例如，最新的眾議院規(guī)則就對第115屆眾議院規(guī)則中的規(guī)則十、規(guī)則十三等條文進行修改，從而影響預算的決策程序。13See James V. Saturno & Megan S. Lynch, "Changes to House Rules Affecting the Congressional Budget Process Included in H.Res. 6 (116th Congress)", Congressional Research Service, March 4, 2019, available at https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45552.由此可見，與通常立法所具有的穩(wěn)定性相比，議事規(guī)則更需要在保持基本框架的前提下頻繁變動，以適應新的議事環(huán)境和決策任務。

尤其值得一提的是，全國人大常委會尚處于不斷積累議事經(jīng)驗的階段，因此更需要保持現(xiàn)有規(guī)則的彈性和開放性，容許其適時優(yōu)化、不斷與時俱進。隨著履職形式的多元化，對議事資源配置的需求也更加多元化，議事規(guī)則也需要經(jīng)常性的做出回應性調(diào)整。例如，近年來，隨著中央對全國人大常委會發(fā)揮對國有資產(chǎn)管理監(jiān)督作用的強調(diào)，對議事規(guī)則做相應調(diào)整的需求也已被明確提出。根據(jù)全國人大常委會的規(guī)劃，“2018—2021年，每年在書面報告和審議國務院關于國有資產(chǎn)管理情況綜合報告的同時，聽取和審議一個專項報告”。14《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（2018—2022）》，載中國 人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c238/201906/5f0e5c6db5154340a44bc30ceca24df1.shtml，2019年11月20日訪問。同時，規(guī)劃特別指出，要“研究修改各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法，修改全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等相關法律，體現(xiàn)《意見》要求，實現(xiàn)政府向同級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況、加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的法定化”。15同上注。同時，由于現(xiàn)有全國人大常委會組成人員的換屆率高、任期短，不及時調(diào)整固化行之有效的議事規(guī)則，很可能導致那些寶貴議事經(jīng)驗的流失。16六屆全國人大常委會所創(chuàng)造的聯(lián)組會議審議形式在1987年被《全國人大常委會議事規(guī)則》及時固定下來。參見《人大議事程序的規(guī)范化建設——全國人大常委會原副委員長王漢斌訪談錄》（下），載《中國人大》2011年第13期。本屆全國人大常委會很注重及時細化總結(jié)議事規(guī)則，17應當使這種實踐常態(tài)化。

因此，建議在《全國人大常委會議事規(guī)則》中明確，在遵循《憲法》《全國人大組織法》《立法法》《監(jiān)督法》等確立的基本原則的前提下，每一屆新的全國人大常委會都可以對《全國人大常委會議事規(guī)則》做必要的調(diào)整，以適應新的常委會組織結(jié)構(gòu)、新的決策需求、新的民主期待等，使其在沉淀議事經(jīng)驗的同時不斷優(yōu)化議事規(guī)則。

三、妥善平衡好依法履職、民主代議、有效決策三者關系

依法履職、民主代議和有效決策是全國人大常委會在履職決策過程中應當遵循的三個重要原則，也是《全國人大常委會議事規(guī)則》所必須貫徹的。18制定《全國人大常委會議事規(guī)則》的三大立法目的是“健全全國人大常委會的工作制度，便于委員更好地依法行使職權(quán)，提高常委會的議事效率”，并未提及民主代議。（《關于〈全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則（草案）〉的說明》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-08/28/content_1481521.htm，2019年11月10日訪問。）筆者認為，這并非有意遺漏、甚至是不重視民主原則的結(jié)果。相反，在常委會看來，民主代議是不言而喻的原則。這三個原則都是憲法的明確要求，19《憲法》序言規(guī)定，“一切國家機關”都必須“以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！?第3條第2款規(guī)定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督?！?第27條規(guī)定“一切國家機關”都要“不斷提高工作質(zhì)量和工作效率”。但兼顧平衡好三者的關系卻并非易事。

依法履職是全國人大常委會必須遵循的底線，因此不能突破憲法、組織法及職權(quán)實體法的原則和具體要求。民主決策、有效決策新形式的探索也不能突破這一基本原則。《全國人大常委會議事規(guī)則》既不能突破憲法、組織法的規(guī)定而限縮克減常委會組成人員的民主權(quán)利，也不能隨意創(chuàng)新民主形式。例如，《全國人大常委會議事規(guī)則》對質(zhì)詢案的提出規(guī)定與《監(jiān)督法》存在明顯不一致。前者規(guī)定，質(zhì)詢案的提出只能在“常務委員會會議期間”；20《全國人大常委會議事規(guī)則》第26條。而后者并沒有這樣的限制性規(guī)定。21參見《監(jiān)督法》第35條第1款。再如，盡管邀請部分全國人大代表、省級人大常委會領導列席常委會會議并可以發(fā)言是增進民主的有益措施，但如果使其擁有表決權(quán)就明顯違反了憲法、組織法的原則。同時，也不能犧牲法治而一味地追求議事效率。有論者指出，盡管組織法上將委員長會議定位為僅僅行使程序權(quán)力，但實踐中也曾有一些使程序權(quán)力實體化的制度嘗試。例如，全國人大常委會曾規(guī)定，委員長會議對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件,可根據(jù)情況, 要求有關機關限期處理。22參見陳寒楓：《關于人代會和人大常委會會議的召集與主持——進一步完善人大及其常委會會議制度、工作程序和議事規(guī)則的探索之四》，載《人大研究》2007年第9期。這顯然是不可取的，更不能被《全國人大常委會議事規(guī)則》所吸納。

在修改《全國人大常委會議事規(guī)則》過程中，貫徹依法履職原則的另一個重要著力點就是要及時將分散在其他法律及有關法律問題決議的程序性規(guī)則進一步加以總結(jié)、取舍、固化。例如，陳寒楓先生曾經(jīng)系統(tǒng)梳理出委員長會議的41項程序權(quán)力。23同上注。如何將這些權(quán)力納入《全國人大常委會議事規(guī)則》，應當進一步加以研究。再如，《全國人大常委會議事規(guī)則》僅將議案審議、聽取和審議報告、詢問與質(zhì)詢這三項活動以專章的形式加以規(guī)范，并未涉及《監(jiān)督法》專章規(guī)定的備案審查、特定問題調(diào)查、24與此不同的是，《全國人大議事規(guī)則》對特定問題調(diào)查以專章做了規(guī)定。參見《全國人大議事規(guī)則》第六章。撤職案的審議與決定等內(nèi)容。諸如此類的不一致之處，在《全國人大常委會議事規(guī)則》修改過程中應盡可能予以消除。

相對而言，民主代議和有效決策這兩個原則的協(xié)調(diào)則可能更費周章。民主集中制原則本身不僅包含著民主與集中（效率）間的張力，又蘊含著盡可能實現(xiàn)兩者相輔相成的期許。相關的會議形式設計也體現(xiàn)了對民主和效率這兩種價值的不同配比。例如，常委會全體會議、聯(lián)組會議更凸顯民主的價值，委員長會議則更偏重對效率的追求，而分組會議則兼顧兩者。

《全國人大常委會議事規(guī)則》修改過程中應辯證地處理好分層決策與集體行使職權(quán)原則的關系。集體行使職權(quán)既是民主集中制的要求，也是我國各級人大及其常委會始終奉行的履職和決策準則。這一原則也已被代表法、監(jiān)督法等法律所確立。25參見《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第20條，《監(jiān)督法》第4條。這一原則對于確保人大決策的民主性和權(quán)威性至關重要。但是，實踐中也存在對該原則的機械的、僵化的理解和執(zhí)行，從而不僅減損該原則的功能，而且也影響決策的效率。集體行使職權(quán)并不意味著、也不能被理解成人大及其常委會履行職責的每一個環(huán)節(jié)都應當通過集體決策。

從美國經(jīng)驗可見，聯(lián)邦眾議院的決策分層與集體行使職權(quán)并行不悖。在貫徹遵循一人一票的同時，眾議院的很多決策環(huán)節(jié)依賴于常設委員會、議長分擔決策分流、決策組織的職責。尤其值得一提的是，議長的組織職責甚至被放在眾議院規(guī)則最突出和顯要的位置加以規(guī)定，其地位和重要性可見一斑。26有關議長職權(quán)的規(guī)定始終放在《眾議院規(guī)則》的第1條。See Rules of the House of Representatives, available at https://rules.house.gov/sites/democrats.rules.house.gov/files/116-1/116-House-Rules-Clerk.pdf.現(xiàn)行《全國人大常委會議事規(guī)則》已分別賦予委員長、委員長會議一些重要的職責，如委員長召集主持常委會會議、27《全國人大常委會議事規(guī)則》第3條第2款。委員長會議擬定常委會會議議程草案28《全國人大常委會議事規(guī)則》第5條第1款。等。但是，在強調(diào)集體行使職權(quán)原則時，這些規(guī)定經(jīng)常被淡化、忽略、甚至質(zhì)疑，29參見馬嶺：《全國人大常委會委員長會議的擴權(quán)現(xiàn)象研究》，載《江漢學術(shù)》2015年第4期。使委員長、委員長會議的這些職責“變得”名不正、言不順。因此，今后應當適當平衡對分層決策、領導機制和集體行使職權(quán)的宣導。委員長、委員長會議已經(jīng)實踐的但未被法定化的職責30如委員長代表全國人大常委會出訪、委員長代表全國人大常委會向全國人大做年度工作報告等。應當經(jīng)過充分論證后吸收進議事規(guī)則之中。同時，可以研究是否將決定休會等與召集會議同質(zhì)的權(quán)力明確賦予委員長或委員長會議。當然，需要重申的是，委員長、委員長會議只能行使程序性權(quán)力，而且兩者都要向常委會全體會議負責并受其監(jiān)督。

四、其他具體的修改建議

與此同時，如下幾個方面的具體建議也希望在修改中予以考慮：

（一）適當擴大《全國人大常委會議事規(guī)則》的調(diào)整范圍

目前的《全國人大常委會議事規(guī)則》主要調(diào)整最核心的議事程序，幾乎不涉及組織規(guī)范、倫理規(guī)范、內(nèi)務管理規(guī)范等。有些規(guī)范，如組織規(guī)范已通過《全國人大組織法》《立法法》等法律加以規(guī)范；一些內(nèi)務規(guī)范以及財務報銷等規(guī)范已有相關制度進行調(diào)整，但尚未被《全國人大常委會議事規(guī)則》所吸納。因此，可以考慮將上述一些規(guī)范，包括《全國人大常委會組成人員守則》，整合進議事規(guī)則，使其更為體系化。

立法工作計劃、監(jiān)督工作計劃在全國人大常委會的履職決策中扮演舉足輕重的作用，已然成為配置議事資源的重要平臺。目前，工作計劃先后需要通過委員長會議與常委會會議加以確定。但是，這一決策過程尚未經(jīng)《全國人大常委會議事規(guī)則》調(diào)整。盡管其主要涉及決策的實體事項，但工作計劃的確定、調(diào)整直接影響著全國人大常委會的議程安排。因此，不應當將其繼續(xù)置于《全國人大常委會議事規(guī)則》的調(diào)整范圍之外。

此外，現(xiàn)行的《全國人大常委會議事規(guī)則》以常委會開會期間的活動作為主要的調(diào)整對象，“不屬于常委會議事程序而屬于閉會期間的工作程序和其他內(nèi)容，原則上未寫入議事規(guī)則”。31李菊：《常委會議事規(guī)則修改的特點和主要內(nèi)容》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c199/200904/50b1e918d53 b42f681972eb4d1edcb7c.shtml，2019年11月10日訪問。當然，其中也有例外，如委員長會議盡管在閉會期間活動，但也已有相關的規(guī)范進行調(diào)整。事實上，常委會的很多工作具有連貫性（如執(zhí)法檢查），而不能以開會、閉會進行區(qū)分，會前準備和會后執(zhí)行也往往融為一體。因此，應當從有利于常委會履行職責的立場出發(fā)將一些閉會環(huán)節(jié)納入調(diào)整范圍。

（二）以職權(quán)運行的情況確定修改的重點

如前所述，常委會的職權(quán)日益多元化。同時，不同職權(quán)的行使現(xiàn)狀和活躍程度也不盡相同。例如，在監(jiān)督權(quán)方面，專題詢問、執(zhí)法檢查相對活躍，且已經(jīng)常態(tài)化；但是質(zhì)詢、特定問題調(diào)查卻尚未充分激活。有一些新型的履職方式，如對國有資產(chǎn)管理進行監(jiān)督、備案審查、合憲性審查等，盡管尚處于經(jīng)驗積累過程中，但其進一步常態(tài)化和強化的可預期性是明顯的。有些比較活躍的職權(quán)的程序環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了新的變化。例如，人事任命過程中增加了憲法宣誓環(huán)節(jié)。此外，一些職權(quán)（如立法權(quán)）行使所需的程序規(guī)則相對完備，而有些職權(quán)的程序規(guī)范存在明顯缺位、疏忽或者需要調(diào)整的情況。

因此，建議結(jié)合不同職權(quán)的行使現(xiàn)狀和成長空間確定修改的重點。對于那些比較活躍的職權(quán)、未來將進一步強化的職權(quán)，《全國人大常委會議事規(guī)則》應該進一步予以細化明確；對于那些短期內(nèi)并不可能被激活的職權(quán)，可以維持目前的程序規(guī)則不變；其他法律已經(jīng)明確的規(guī)則，也不一定要在《全國人大常委會議事規(guī)則》中一一重復。

（三）進一步明確專門委員會的管轄權(quán)

全國人大目前已設立十個專門委員會，閉會期間接受全國人大常委會的領導。專門委員會是最高國家權(quán)力機關結(jié)構(gòu)分層的重要體現(xiàn)。但是，與美國相比，全國人大各專門委員會的管轄權(quán)規(guī)則尚有不少需要完善之處?！度珖舜蠼M織法》明確了專門委員會的共同職責32《全國人民代表大會組織法》第37條第1款。以及民族委員會、法律委員會的特定職責。33《全國人民代表大會組織法》第37條第2款。但是，除此之外，各個專門委員會在立法、監(jiān)督等方面具體的事務管轄權(quán)尚未得到立法的進一步明確。此種規(guī)則的缺位無疑增加了全國人大及其常委會的議事成本和制度負擔，給立法、監(jiān)督等工作的順利開展帶來不便。因此，需要在進一步總結(jié)歷年分工慣例的基礎上盡快在議事規(guī)則中對各專門委員會的事務管轄權(quán)予以明確，并明確管轄權(quán)爭議解決的機構(gòu)及程序。

（四）進一步提升常委會議事的開放度和民主可及性

王漢斌副委員長曾說過：“人大的立法活動對人民是公開的！”34《人大議事程序的規(guī)范化建設——全國人大常委會原副委員長王漢斌訪談錄》（中），載《中國人大》2011年第12期。從夯實人民民主原則的角度看，在常委會擴容等組織層面的進一步民主化短期內(nèi)無法成就的情況下，拓展過程的民主，尤其是增加常委會議事過程的開放度和可及性可能是更為可行的選擇。需要指出的是，隨著作為大會常設機關的常委會承擔越來越重要的決策和問責職權(quán)，民眾對于職權(quán)行使過程的關注度也與日俱增。同時，公眾的關注和參與在很大程度上也將會為常委會職責的履行提供更大的支持。這也是人大發(fā)揮主導作用的題中之意。

長期在常委會任職的徐顯明教授也指出：“公民參與立法制度得以建立并能充分發(fā)揮實際功效，離不開相關制度的配合。其中，最為重要的莫過于，建立健全并嚴格實行立法公開制度?！?5徐顯明：《進一步完善我國公民參與立法的制度》，載《人大研究》2005年第5期。在這方面，可以著力加強和細化的制度還不少，包括會議直播、公民旁聽會議、保存立法檔案并允許公民查閱等。目前，大會的會議直播已經(jīng)常態(tài)化，但常委會會議還未做到。近年來，專題詢問的直播日益常態(tài)化，但新聞發(fā)布會依然是更為經(jīng)常使用的公開形式。因此，建議可以進一步加大會議直播的覆蓋面。2009年《全國人大常委會議事規(guī)則》修改過程中，曾有一些委員建議建立公民旁聽制度，但囿于場地限制而未能實現(xiàn)。36李菊：《常委會議事規(guī)則修改的特點和主要內(nèi)容》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c199/200904/50b1e918d53 b42f681972eb4d1edcb7c.shtml，2019年11月10日訪問。如果場地條件已經(jīng)得到改善，建議在此次修改中將旁聽制度確立下來。此外，徐顯明教授曾建議，《立法法》尚未細化的座談會、論證會、聽證會等立法公開形式宜通過修改《全國人大議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》加以解決，包括這些形式的適用條件、程序規(guī)則等。37徐顯明：《進一步完善我國公民參與立法的制度》，載《人大研究》2005年第5期。對此，筆者深表同意。

（五）建立負責議事規(guī)則運行決策的專門組織

立法機關的成熟完善不僅依賴于更為詳盡具體的議事規(guī)則，而且還必須有專門的機構(gòu)負責對規(guī)則進行選擇、解釋、裁斷以及對立法機關成員培訓、宣導相關規(guī)則。這一點對于我國的立法機關尤為重要。由于全國人大常委會委員換屆率較高，很多規(guī)則，尤其是不成文的規(guī)則、議事決策慣例很容易因人員變動頻繁而無法傳承延續(xù)。同時，新當選委員也需要借助專門機構(gòu)盡快熟悉相關規(guī)則，以便提高議事效率和效益。此外，在議事紀律維持及懲戒方面，全國人大常委會的組織配置也存在優(yōu)化的空間。目前的代表資格審查委員會主要負責全國人大代表的資格審查，而全國人大常委會組成人員的議事紀律維持和倫理懲戒等卻缺乏專責機構(gòu)（至少目前的《全國人大組織法》未明確）。但是，隨著改革的不斷深入、常委會的日益成熟，議事倫理的維系及紀律懲戒也必將成為一項日常性事務，因此，未雨綢繆也十分必要。就目前來看，議事規(guī)則的運行決策更加常態(tài)化，而倫理維系及紀律懲戒則尚屬例外情況。因此，可以考慮成立一個同時負責兩項事務的機構(gòu)。該機構(gòu)可以是常委會的工作機構(gòu)，也可以在條件允許的情況下設置為專門委員會。