城市流浪動物的治安隱患及其管理建議

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

流浪動物，一般是指無主寵物。城市中的流浪動物主要包括流浪狗和流浪貓兩種，主要來源于人為丟棄或者公共場所走失。目前，國內(nèi)對于家養(yǎng)寵物的遺棄及虐待等行為暫無成文規(guī)定加以禁止，大量寵物被遺棄后在自然狀態(tài)下迅速繁衍，激增的流浪動物可能導(dǎo)致城市生態(tài)鏈?zhǔn)Ш狻Ａ硪环矫?，因?qū)α骼藙游锶狈y(tǒng)一有效的管理，存在動物傷人、堵塞交通、傳播疫病等諸多方面的隱患。本文旨在剖析流浪動物背后的成因，嘗試從完善法規(guī)、科學(xué)管控，加強宣傳等方面提出針對性的解決措施，便于更好地開展流浪動物管理工作。

1 城市流浪動物的成因

1.1 寵物被遺棄

這是城市產(chǎn)生流浪動物最主要、最根本的原因，包括以下幾點：一是養(yǎng)寵主人因一時興起而養(yǎng)寵，時間一長又因麻煩或厭煩而選擇遺棄。二是為彌補心理空虛而養(yǎng)寵，當(dāng)找到新的心理寄托后，就遺棄飼養(yǎng)寵物。三是寵物繁殖過多，主人不知道如何處理而將其遺棄。四是寵物得病后醫(yī)療費用過高，寵物主人認(rèn)為不值得花高昂費用給寵物治病而將其遺棄。目前國內(nèi)寵物醫(yī)療行業(yè)尚在發(fā)展階段，寵物的某些醫(yī)療花費甚至高于人。多重因素導(dǎo)致寵物的醫(yī)療費用高昂：一是寵物診療機(jī)構(gòu)運行成本高，開一家寵物醫(yī)院所需的人力、物力，房租、水電，設(shè)備的投入大；二是診療費用無法報銷，國內(nèi)寵物醫(yī)療的相關(guān)研究晚于發(fā)達(dá)國家，在選擇治療藥物時只能優(yōu)先考慮進(jìn)口，而進(jìn)口藥物的價格要遠(yuǎn)高于國產(chǎn)藥物。

1.2 寵物自然快速繁衍

大量沒有采取絕育措施的寵物被遺棄成為流浪動物后，因缺乏行之有效地統(tǒng)一管理，在自然環(huán)境下快速繁殖，數(shù)量激增。

1.3 缺乏相關(guān)法律制約

我國已經(jīng)存在的動物立法，重點是保護(hù)野生動物及特定的經(jīng)濟(jì)、實驗、娛樂等領(lǐng)域的動物，卻唯獨寵物只有地方層面的管理條例。法律的缺失使得養(yǎng)寵領(lǐng)域近乎于無序化。

2 城市流浪動物引起的隱患

2.1 大型犬易攻擊人

大型犬被遺棄后，因其體形壯大或脾氣暴躁，更易攻擊人。近年來，流浪犬攻擊人的事件多次發(fā)生[1]，在給社區(qū)居民帶來恐慌的同時，也給社會治安埋下了重大隱患。

2.2 傳播狂犬病、弓形蟲病等人獸共患病

流浪動物通過食用廚余垃圾等充饑，這極大增加了攜帶和傳播某些病毒、細(xì)菌或寄生蟲的概率。常見的可通過流浪動物傳播的人獸共患病包括：狂犬病、弓形蟲病、沙門氏菌病、貓抓熱、皮癬等。

2.3 阻塞道路，引發(fā)交通事故

流浪動物不具備辨別道路標(biāo)識、信號燈的能力，雖然可對疾馳的車輛采取躲避或等待等行為，但汽車司機(jī)在面對突然躥出的動物時，很容易因反應(yīng)不及時或判斷不足而在緊急避險時出現(xiàn)危險：一是正面撞上流浪動物，導(dǎo)致動物死亡及自身車輛受損；二是緊急轉(zhuǎn)向?qū)е萝囕v側(cè)翻撞上圍欄，危及駕駛員自身生命安全。

2.4 動物噪聲影響居民日常生活

流浪狗往往通過嘶吼來應(yīng)對威脅或爭奪食物，發(fā)情的流浪貓則喜歡通過嚎叫來吸引異性。流浪動物產(chǎn)生的噪聲很容易對居民的日常生活造成影響，引發(fā)群眾對于社會治安秩序的不滿。近年來，因社區(qū)居民收養(yǎng)流浪動物，引發(fā)居民投訴甚至爆發(fā)沖突的案例多次發(fā)生[2]。

2.5 動物糞便、尸體等污染環(huán)境

流浪動物的糞便、尸體給公共場所的清潔工作帶來很大壓力，堆積過程中也易產(chǎn)生有害物質(zhì)。流浪動物死亡后，尸體上的病菌將直接或間接地污染環(huán)境，即便將動物尸體掩埋，如果掩埋動物尸體的地方接近水源，尤其是動物因傳染病而死，則會污染水源，進(jìn)而危害到人類健康。同時，動物糞便、尸體，尤其不明原因形成批量死亡的尸體，存在著極大的病毒傳播風(fēng)險[3]。

3 城市流浪動物治理對策

對于流浪動物帶來的壓力，國外主要采取誘捕-絕育-放歸（Trap-Neuter-Release，簡 稱TNR）模式進(jìn)行控制[4]。但由于國內(nèi)流浪動物數(shù)量龐大[5]，除此之外還需輔以更加行之有效地解決方案。針對我國流浪動物管理中存在的問題，結(jié)合現(xiàn)階段導(dǎo)致城市流浪動物難以管控的具體原因，還應(yīng)從完善收容領(lǐng)養(yǎng)制度、健全寵物保護(hù)法律體系、規(guī)范寵物交易市場、加強宣傳教育等方面，對流浪動物進(jìn)行管理。

3.1 采用TNR 模式，避免流浪動物過度繁殖

TNR 是目前國內(nèi)外認(rèn)可度最高的流浪動物控制方法。TNR 模式是將流浪動物大量誘捕，統(tǒng)一進(jìn)行絕育后再放歸。這種救助流浪動物的方法，能有效避免流浪動物大肆繁殖，并且不用對流浪動物處以安樂死，是針對人類發(fā)展、動物關(guān)懷和人道主義的長遠(yuǎn)之計。

結(jié)合我國流浪動物的現(xiàn)狀和國內(nèi)寵物管理的具體形勢，TNR 模式在應(yīng)用上存在一定困難。首先是流浪動物數(shù)量龐大；其次是給流浪動物進(jìn)行絕育手術(shù)需要不菲的醫(yī)療費用，同時運轉(zhuǎn)上存在人力和物力的短缺。在我國，TNR 模式在具體的執(zhí)行過程中，需要注意以下幾個細(xì)節(jié)：一是救助過程并非能得到所有人的認(rèn)同，要考慮到對周圍環(huán)境及其他居民正常生活的影響，盡量做到不擾民、不破壞社區(qū)環(huán)境；二是不要刻意親近誘捕的流浪動物，盡量采取遠(yuǎn)處投喂等誘捕方式，以免受到攻擊[6]。

3.2 健全流浪動物收容機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)收容領(lǐng)養(yǎng)制度

目前，對于國內(nèi)大部分家庭來說，飼養(yǎng)的寵物大部分是從寵物市場購買的?？蓢L試轉(zhuǎn)變購買習(xí)慣，以領(lǐng)養(yǎng)代替購買。生由寵物收容機(jī)構(gòu)對部分流浪動物進(jìn)行統(tǒng)一的飼養(yǎng)管理，再由寵物主人進(jìn)行領(lǐng)養(yǎng)。這樣在保證寵物飼養(yǎng)需求的同時，可最大限度地限制流浪動物增長，有效控制城市街頭流浪動物數(shù)量。

因此，應(yīng)建立科學(xué)的流浪動物收容領(lǐng)養(yǎng)制度，注重制度設(shè)計，合理投入資源，落細(xì)、落實動物救助的具體措施。一是建立流浪動物留驗所，將流浪動物進(jìn)行統(tǒng)一收容治療，接種疫苗等。經(jīng)過收容管理和性格矯正后，符合領(lǐng)養(yǎng)條件的，將信息通過微信公眾號等推送給有意向領(lǐng)養(yǎng)寵物的人群，為其提供免費領(lǐng)養(yǎng)服務(wù)。二是建立流浪動物常態(tài)化的救助收治工作機(jī)制。首先是組建專業(yè)的流浪動物救治團(tuán)隊，根據(jù)資金投入和可行性方案，對城市流浪動物群體進(jìn)行有計劃的救治，保證流浪動物的整體數(shù)量穩(wěn)定在可控范圍；其次是由屬地派出所等責(zé)任機(jī)關(guān)加強對流浪動物的收容管理，對收容機(jī)構(gòu)的整體運行進(jìn)行嚴(yán)格把控，同時積極號召社會力量，呼吁社會共同參與對于流浪動物的救助收治工作。

3.3 健全寵物及流浪動物保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)體系

我國流浪動物保護(hù)在具體執(zhí)行過程中往往缺乏有效的法律支撐。從民間救助機(jī)構(gòu)來看，機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定資金、專業(yè)機(jī)制和場地支持，在管理和運營能力有限的同時，相關(guān)法律機(jī)制的不完善更加劇了救助機(jī)構(gòu)的舉步維艱；而執(zhí)法部門主要查處傷人事件，對流浪動物的具體處置，因缺乏法律依據(jù)很難執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)盡快制定寵物保護(hù)法，完善我國的動物立法體系，并為地方提供統(tǒng)一原則和基本規(guī)范。同時，在規(guī)范文明養(yǎng)寵的同時，打擊非人性化虐待行為。

具體施行中采取管理與保護(hù)并重原則。首先要堅持立法宗旨，推動社會主義精神文明建設(shè)，人道對待寵物，維護(hù)公序良俗和市容環(huán)境。其次，嚴(yán)懲不文明養(yǎng)寵行為。要求寵物主人必須對待寵物負(fù)責(zé)任，對不文明養(yǎng)寵行為，情節(jié)嚴(yán)重者入刑。推行養(yǎng)寵許可證制度和強制免疫制度，鼓勵植入電子芯片以加強監(jiān)督管理。再者，禁止虐待寵物，禁止非法貓狗肉交易。對于虐待和遺棄行為，根據(jù)情節(jié)輕重設(shè)置經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任等責(zé)任形式。保護(hù)動物所有人的財產(chǎn)安全，維護(hù)動物防疫法和食品安全法的尊嚴(yán)。最后，從源頭上控制流浪動物的產(chǎn)生。源頭控制依賴于嚴(yán)禁遺棄、嚴(yán)禁私自繁殖和買賣，對此必須做到執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。

3.4 明確流浪動物主管部門，規(guī)范寵物交易市場管理

流浪動物管理涉及公安、城管、衛(wèi)生、畜牧等多個部門，牽涉登記、檢疫、救助等多個環(huán)節(jié)，考驗著社會精細(xì)化管理的能力與水平。因此，首先應(yīng)明確流浪動物的主管部門，由主管部門牽頭，分管部門協(xié)同，形成從上到下的流浪動物管理協(xié)調(diào)機(jī)制。在強化管理，明確權(quán)責(zé)界限的基礎(chǔ)上，還應(yīng)完善服務(wù)，進(jìn)一步為寵物登記、免疫工作提供便利，不斷加大收容、留檢力度，避免流浪動物遭受二次傷害。與此同時，也應(yīng)引導(dǎo)社會公益力量參與，創(chuàng)設(shè)救助機(jī)構(gòu)，為流浪動物提供安全可靠的避風(fēng)港。

此外，還應(yīng)對寵物交易市場進(jìn)行規(guī)范管理，從源頭上提高飼養(yǎng)寵物的門檻，有效降低寵物遺棄行為的發(fā)生。對現(xiàn)階段缺乏管理且環(huán)境混亂的寵物交易市場進(jìn)行合法取締，由有關(guān)部門徹底整治并投入一定資金建設(shè)正規(guī)化的寵物交易市場[7]。寵物市場是我國家庭飼養(yǎng)寵物的首要來源，必須針對各個環(huán)節(jié)做好嚴(yán)格把控，首先是防疫方面，在市場內(nèi)設(shè)置防疫檢查站，對涉及買賣的寵物進(jìn)行必要檢查；其次是寵物間的分類管控，將各類寵物劃定不同的交易區(qū)域，避免不同寵物群體之間交叉感染疾??；最后是對交易市場的環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行必要監(jiān)督，每日清掃、消毒工作都必須落到實處，嚴(yán)防人獸共患病傳播。此外，還應(yīng)加強對寵物食品、醫(yī)療等相關(guān)上下游行業(yè)的監(jiān)督管理，形成從購買到飼養(yǎng)的閉鎖消費鏈。

3.5 加強宣傳教育，控制遺棄、虐待動物行為

政府首先要做好動物保護(hù)和文明養(yǎng)寵方面的宣傳工作，在加強公眾對于流浪動物關(guān)愛意識的同時，強調(diào)好每一位寵物主人的責(zé)任和義務(wù)，避免養(yǎng)寵成為一陣風(fēng)潮。養(yǎng)寵觀念在一定程度上投射了一個國家公民的文化素養(yǎng)，遺棄寵物的行為表明公眾還缺乏正確對待寵物的意識和養(yǎng)護(hù)知識。因此，對相應(yīng)制度進(jìn)行完善以外，更需要涵養(yǎng)公眾文明，培育社會共識。從道德層面引導(dǎo)人們對于動物保護(hù)的重視，在全社會范圍內(nèi)形成健全的倫理道德觀念。一方面，要提升寵物主人的素質(zhì)，培養(yǎng)理性、科學(xué)的養(yǎng)寵觀念和規(guī)則意識；另一方面，要引導(dǎo)形成科學(xué)合理的養(yǎng)寵觀念和意識形態(tài)，從根本上避免遺棄、虐待動物等行為的發(fā)生，推動我國寵物行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。