永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)張家口區(qū)域治理項目資金平衡路徑探析

□張振林

實施永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動，是強化京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境支撐的重要抓手，也是建設(shè)張家口首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的重要保障。永定河流域投資有限公司的成立，標志著“以投資主體一體化帶動流域治理一體化”的流域治理新模式在永定河流域正式落地，開啟了流域“一體化”治理新模式，是政府和企業(yè)有機結(jié)合、兩手發(fā)力，是流域治理體制機制的重要創(chuàng)新。永定河流域投資有限公司作為永定河流域治理項目的實施主體，改變了傳統(tǒng)河流綜合治理單一的政府性資金投資，實行公司市場化運作模式，通過銀企合作和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等路徑創(chuàng)新投融資模式，實現(xiàn)治理項目資金平衡，對綜合治理與生態(tài)修復(fù)起到了至關(guān)重要的推動作用。

1.永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體要求及公司化運作模式

1.1 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體要求

永定河是京津冀區(qū)域重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，是海河水系最大的一條河流。永定河形成于距今約300 萬年前，發(fā)源于內(nèi)蒙古高原的南緣和山西高原的北部，流經(jīng)山西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津5 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的43 個縣（市），上游有桑干河、洋河兩大支流，于河北省張家口懷來縣朱官屯匯合后稱永定河，在官廳水庫納媯水河，經(jīng)官廳山峽于三家店進入平原，流經(jīng)涿州、廊坊、天津后入海。永定河全長747km，流域面積4.7 萬km2。目前流域存在水資源稟賦差，超載嚴重；水環(huán)境承載能力低，污染嚴重；生態(tài)空間不足，功能退化；部分河段防洪能力不足及區(qū)域協(xié)同治理亟待加強等問題，嚴重制約了京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要推進永定河等“六河五湖”生態(tài)治理與修復(fù)作為一項重要內(nèi)容。按照京津冀協(xié)同發(fā)展2016 年工作要點的有關(guān)部署要求，2016 年12 月，國家發(fā)展改革委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確了永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的治理范圍、目標任務(wù)、治管措施等。根據(jù)《總體方案》要求，永定河流域治理項目包括農(nóng)業(yè)節(jié)水與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、水量配置與用水保障、河道綜合整治、河道防護林建設(shè)、水源涵養(yǎng)、水源地保護及地下水壓采共7 類，78 個項目，總投資370 億元。到2020 年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道；到2025 年，基本建成永定河綠色生態(tài)河流廊道，逐步將永定河恢復(fù)為“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”。

1.2 永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)公司化運作模式

為落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新和完善永定河協(xié)同治理機制，加快建設(shè)永定河綠色河流生態(tài)廊道，探索以投資主體一體化帶動流域治理一體化，促進政府與市場有機結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務(wù)水平，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》和京津冀晉四省市政府《組建永定河流域投資有限公司合作框架協(xié)議》，2018 年6 月京津冀晉四省市人民政府與中國交通建設(shè)集團有限公司成立了永定河流域投資有限公司（以下簡稱“流域公司”），注冊資本金80 億元，負責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項目總體實施和投融資運作，統(tǒng)籌管理國家和沿線地方政府用于永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的資金，受托統(tǒng)一管理運營流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)。

《總體方案》確定的項目中，河道綜合整治、水量配置與用水保障、水源地保護及地下水壓采、農(nóng)業(yè)節(jié)水等4 類項目由流域公司負責(zé)實施，河道防護林、水源涵養(yǎng)和管理能力建設(shè)等3 類項目由各地政府或委托流域公司實施。根據(jù)平衡資金的需求，流域公司通過沿線資產(chǎn)、資源的綜合利用與開發(fā)，創(chuàng)新融資模式，通過市場化方式解決治理項目資金缺口，實現(xiàn)治理項目資金平衡。

2.張家口區(qū)域治理項目概況及投融資需求

2.1 張家口區(qū)域治理項目概況

張家口市位于永定河中游，上乘山西，下接京津，全市19 個縣區(qū)中有12 個分布在永定河流域沿線，人口總量和經(jīng)濟總量分別占全市的79%和78%。依據(jù)《總體方案》及水利部辦公廳《關(guān)于印發(fā)永定河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水工程實施推進方案的通知》（辦農(nóng)水函〔2019〕1491號）確定的目標和任務(wù)，按照保障河流生態(tài)用水效果顯著、改善流域生態(tài)環(huán)境效益明顯、項目建設(shè)條件成熟的原則，流域公司在張家口區(qū)域主要實施灌區(qū)節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉、河道綜合整治工程三類16 個項目。項目總投資約為58.1 億元，其中河道綜合整治項目37.9 億元、灌區(qū)節(jié)水改造項目14.9 億元、高效節(jié)水灌溉項目5.3 億元。

2.2 張家口區(qū)域治理項目投融資需求

從張家口區(qū)域治理項目類別來看，張家口市重點任務(wù)為河道治理，占市域內(nèi)治理總投資達到65.2%；灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉分別占總投資的25.6%、9.1%。 從 進 度 來 看，2019～2020 年間的實施重點河道治理工程，灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉項目貫穿整個流域治理周期。因此近期資金籌集任務(wù)艱巨、迫切。

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項目具有典型固定資產(chǎn)投資項目特征，項目建設(shè)投資資金主要來源于2 個方面，一是依照有關(guān)政策必須配套項目的資本金，二是以銀行貸款為主的債務(wù)融資。按照流域治理相關(guān)政策，根據(jù)張家口區(qū)域治理項目類型和屬性，按照河道整治項目總投資60%估算融資，灌區(qū)節(jié)水綜合改造和高效節(jié)水灌溉項目總投資30%估算融資，按項目靜態(tài)融資分析，張家口區(qū)域治理項目需融資28.9億元，其中河道綜合整治項目22.7 億元、灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水灌溉項目6.1 億元。

3.治理項目盈利模式分析及資金平衡目標建立

3.1 治理項目盈利模式分析

解決永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項目的資金平衡問題，需要重構(gòu)對于該項目盈利模式的理解。通常的固定資產(chǎn)投資項目，其在建設(shè)期內(nèi)的資金需求主要來自建設(shè)投資，滿足需求的資金來源系項目資本金及資本金之外的股權(quán)、債權(quán)融資；運營期的資金需求主要來自項目運營維護管理支出、稅費支出和債務(wù)融資的本息償還，滿足需求的資金來源主要依靠項目收入、股東增資、短期拆借及可能的政府補貼等。

永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項目盈利模式和資金平衡機制區(qū)別于常規(guī)項目的最大特征在于，其項目建成后的運營階段，項目缺乏直接收入，但經(jīng)濟社會效益明顯，為滿足項目運營和償債支出資金需求，客觀上要求流域公司主動增加“造血能力”，以滿足項目建設(shè)期到運營期總體動態(tài)上的資金平衡。

3.2 資金平衡目標建立

永定河流域治理和生態(tài)修復(fù)項目資金平衡的實現(xiàn)目標是要滿足項目在建設(shè)期和運營期的各類資金需求。國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見》明確，各省市采取“單一來源采購”模式，向流域投資公司“購買流域治理和生態(tài)修復(fù)服務(wù)”；京津冀晉四省市政府《組建永定河流域投資有限公司合作框架協(xié)議》也明確提出，“沿線各地方政府將管理養(yǎng)護經(jīng)費納入財政預(yù)算，依法購買永定河管理養(yǎng)護服務(wù)”。據(jù)此，資金平衡目標涉及流域治理項目建成后的專業(yè)運營維護支出等不再納入待平衡目標范疇。

結(jié)合治理任務(wù)及公司市場化融資模式，提出以下資金平衡的目標：基礎(chǔ)目標，即在現(xiàn)金流層面滿足流域治理項目債務(wù)融資的本息償付需要，其首要任務(wù)是在實踐中解決上述項目本息償付資金的來源問題，保障治理項目順利完成；進階目標，即在滿足基礎(chǔ)目標的同時，實現(xiàn)流域投資公司針對四省市政府投資平臺對于注冊資本投入流域項目股本投入的回收，并能夠覆蓋流域投資公司日常運行的管理費用；持續(xù)性目標，即在流域治理項目全生命周期內(nèi)保持動態(tài)平衡，現(xiàn)金流保持穩(wěn)定，不出現(xiàn)“斷鏈”情形。

4.資金平衡路徑分析

4.1 張家口區(qū)域資源特點

一是水資源，張家口市屬資源型缺水地區(qū)，境內(nèi)水系包括永定河、內(nèi)陸河、潮白河、大清河和灤河。張家口市多年平均水資源總量為18 億m3，可利用水資源量9.42 億m3，其中地表水資源量2.94 億m3，地 下 水 資 源 量6.48 億m3。經(jīng)分析，現(xiàn)有水資源可利用量不能滿足張家口市2022、2035 年用水需求，全市需推進節(jié)水、實施蓄調(diào)水工程以增加可供水量。

二是土地資源，張家口自然保留地比例高，耕地后備資源比較充足，農(nóng)村居民點用地總規(guī)模和人均用地規(guī)模偏大，流域人口和增量土地向京張走廊聚集態(tài)勢明顯，開展全域土地綜合開發(fā)潛力較大。

三是農(nóng)業(yè)資源，張家口以旱作農(nóng)業(yè)為主，受自然、氣候等因素制約，現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體組織程度不高，但區(qū)域農(nóng)業(yè)特色資源豐富，背靠京津冀消費市場，可以以生態(tài)節(jié)水為契機，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，向京津提供優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品。

四是綠色能源資源，河北省年平均風(fēng)速在5m/s 左右，風(fēng)資源較好區(qū)域集中于北部山區(qū)，張家口北部區(qū)縣位于該區(qū)域內(nèi)，具有一定的開發(fā)價值。太陽能資源較豐富，屬于太陽能資源二類地區(qū)，具有較大的開發(fā)潛力。

4.2 張家口重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

張家口市承擔(dān)著籌辦奧運會、脫貧攻堅、建設(shè)首都“兩區(qū)”三大歷史任務(wù)，并以冰雪經(jīng)濟、新型能源、數(shù)字經(jīng)濟、高端制造、文化旅游、健康養(yǎng)生、綠色農(nóng)牧作為張家口市七大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)體育之城、活力之城、文明之城、康養(yǎng)之城、富強之城。

4.3 資金平衡路徑

根據(jù)國家政策，治理項目資本金來源于中央補助資金和公司注冊資本金，其余資金需流域公司融資解決?？紤]到《總體方案》項目的準公益特點，流域公司通過土地增值收益、經(jīng)營優(yōu)質(zhì)資源和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、政府購買服務(wù)、拓展供水收益等不同方式，采用“一地一策”模式，實現(xiàn)資金平衡。據(jù)此，2019 年5月，流域公司與張家口市政府簽訂了《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)合作框架協(xié)議》，共同推動張家口市綜合治理和資金平衡有關(guān)工作。

在此基礎(chǔ)上，通過開展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源項目，以市場化運作獲得投資收益，以資源項目子公司向流域公司的股利分配、流域公司向其他社會資本溢價轉(zhuǎn)讓資源項目股權(quán)、流域公司通過資源項目到期清算實現(xiàn)投資回收及收益等形式“反哺”流域治理項目，并通過四省市以地方政府向流域公司購買永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)、建立市場化生態(tài)補償機制的方式獲取合理收益，也可通過探索設(shè)立流域生態(tài)治理基金和發(fā)行企業(yè)債等方式擴大融資路徑，以此實現(xiàn)張家口區(qū)域治理項目從建設(shè)期到運營期總體上、動態(tài)的、持續(xù)的資金平衡。

5.建議

5.1 探索政府和社會資本合作（PPP）資金平衡模式

PPP 模式是我國現(xiàn)行制度下解決公共產(chǎn)品資金和服務(wù)供給的重要模式，其項目可融資性強，是解決流域治理項目資金問題的可選路徑，流域公司可采取該模式開展部門治理項目，充分利用國家政策紅利，項目建設(shè)、運營期內(nèi)的債務(wù)償還和運維資金需求通過使用者付費和政府付費予以覆蓋，實現(xiàn)治理項目資金平衡。

5.2 建立流域生態(tài)橫向補償機制

深入貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制部署，緊緊圍繞永定河流域?qū)嶋H，以水量為主、量質(zhì)兼顧，按照“誰受益、誰補償”“誰損失、誰受償”的雙向補償原則，以京津冀晉四省市為補償主體，以流域公司為補償資金結(jié)算平臺，綜合考慮流域上下游生態(tài)改善收益、支付能力及補償標準、補償方式等，促進流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

5.3 建立水權(quán)使用和交易制度

充分發(fā)揮流域公司在水權(quán)收儲和交易等方面的市場主體作用，運用市場機制優(yōu)化配置水資源。流域投資公司在張家口市投資開展灌區(qū)節(jié)水改造和高效節(jié)水工程等節(jié)約的水資源使用權(quán)歸流域投資公司所有，對于灌區(qū)管理單位、工業(yè)企業(yè)等采取節(jié)水措施節(jié)約出的水資源，地方政府按照“就地回購”原則和單一來源采購模式予以回購，水權(quán)回購后，對于增加下泄到永定河河道的水量，可以納入永定河流域橫向生態(tài)補償范圍?！?/p>