論民事執(zhí)行“終本”制度之式微

華安縣人民法院 楊立帆

引言

民事執(zhí)行中的“終本”制度，源于執(zhí)行積案的清理，在特定的歷史階段展現(xiàn)了其獨有的價值。2016 年3 月，最高院提出“用兩到三年基本解決執(zhí)行難”，對終本適用的實質條件和形式條件嚴格把控。而今踏上“切實解決執(zhí)行難”的征途，“終本”制度配套持續(xù)優(yōu)化，反而催生了終本結案方式退出歷史舞臺之情勢。可以說，“終本”之緣起、興盛和式微，是不同歷史階段同一價值指向的不同展現(xiàn)。

1 終本制度的價值索引

1.1 發(fā)展沿革與歷史貢獻

從發(fā)展脈絡來看，終本制度首要任務就是應對執(zhí)行積案問題。執(zhí)行積案久拖不決，是“執(zhí)行難”最直觀的表現(xiàn)。2009 年3 月《關于規(guī)范集中清理執(zhí)行積案結案標準的通知》印發(fā)，宣示終本結案方式正式登上歷史舞臺；2015 年2 月，終本制度被民訴法解釋519 條吸收；2016 年10 月，最高院印發(fā)《關于嚴格規(guī)范終結本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下稱《終本規(guī)定》），對終本程序作細化和完善。

1.2 價值指向

全國各級法院重啟歷史積案，開展財產(chǎn)調查、實施必要執(zhí)行措施、重新裝訂與錄入系統(tǒng)，并以“終本”為出口，釋放了有財產(chǎn)案件的辦理動能。此外，終本適用條件、執(zhí)行和強制措施繼續(xù)有效、執(zhí)行財產(chǎn)主動查詢、當事人異議救濟、執(zhí)恢啟動等事項的細化規(guī)定，使終本案件處于隨時可被喚醒的“休眠”狀態(tài)，為申請執(zhí)行人的勝訴權益提供了一定保障。由此可見，該制度的價值指向以下兩點：一是堅持不間斷執(zhí)行原則；二是執(zhí)行資源優(yōu)化配置。

2 終本制度的先天缺陷

2.1 正當性基礎缺失

終本結案方式，自誕生之初便因其表面上與不間斷執(zhí)行原則的“背離”而備受正當性詰難，天然地與群眾的樸素正義觀相悖。被執(zhí)行人暫時處于“無財產(chǎn)可供執(zhí)行”或者“財產(chǎn)不能處置”的狀態(tài)，不宜作為退出執(zhí)行程序的正當性理由。

2.2 實質標準的規(guī)則沖突

實踐中有以下幾種適用規(guī)則難以自洽的情狀：

（1）財產(chǎn)調查措施無法窮盡。日益多樣的資產(chǎn)運作模式，使得隱匿、轉移財產(chǎn)權益的手段層出不窮，特別是銀行或網(wǎng)絡平臺出品的金融理財產(chǎn)品、保險金融機構的保險現(xiàn)金價值、黃金珠寶首飾、名表古玩字畫等財產(chǎn)隱匿度和流動性較高，執(zhí)行查控難度大。

（2）自然人資不抵債。對于尚有收入但資不抵債的自然人，我國既未建立個人破產(chǎn)制度，亦不符合“無財產(chǎn)可供執(zhí)行”的實質要件。辦案總是有時限的，超長期未結將面臨上級督辦，這類案件往往只能“終本”了事。

（3）部分財產(chǎn)不宜處置。作為不可分物的財產(chǎn)價值明顯大于執(zhí)行標的，簡單處置不符合善意執(zhí)行的理念，然而此類案件由于履行時間較長，又不符合“財產(chǎn)不能處置”的實質要件。

（4）適用類型混同。限制高消費、納入失信名單、罰款、拘留等對人執(zhí)行措施的存在本身動搖了終本制度的正當性基石，既然對人執(zhí)行不以財產(chǎn)為對象，自然也無須以“有財產(chǎn)”為適用前提。結案壓力下，許多法院選擇將行為執(zhí)行案件也以終本方式報結。

2.3 執(zhí)恢管理疊床架屋

同一執(zhí)行依據(jù)反復多次立執(zhí)恢案件，導致案件數(shù)和執(zhí)行標的額統(tǒng)計難以客觀反映實際情況，在信息錄入、案卷材料制作與送達以及為了再次“終本”的自證環(huán)節(jié)上耗費大量資源。

3 “終本”式微的利益權衡與現(xiàn)實基礎

3.1 實踐中矯枉過正

社科院第三方評估課題組將“終本”合格率不低于90%設定為“一票否決”的核心指標。而彼時，大量終本適用的具體問題尚未權威解讀，終本案件的辦理過程中往往容易矯枉過正。

3.2 管理上掩耳盜鈴

將履行不能案件清出執(zhí)行程序并未實際解決問題，只是“退而不終”的潦草收場；部分法院甚至濫用終本，將其作為囊括疑難案件和調節(jié)結案率指標的工具。

3.3 質效考核視角轉變

無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件本質上屬于當事人應當自行承擔的風險，是任何國家、任何時期都無法避免的客觀存在。

人民法院應尊重執(zhí)行規(guī)律，追求均衡辦理、科學考核。

3.4 執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化

借助“用兩到三年基本解決執(zhí)行難”的東風，各地法院紛紛加大執(zhí)行力度，提高終本案件的管護水平，主要有以下三個特點：一是大幅提高財產(chǎn)查控頻次；二是重點強化人身限制；三是建立單獨、動態(tài)的管理機制。

3.5 “執(zhí)轉破”工作全面鋪開

“執(zhí)轉破”制度為執(zhí)行不能案件移送破產(chǎn)程序打開通道，可使僵尸企業(yè)終本執(zhí)行案件徹底退出執(zhí)行機制，也反映了現(xiàn)行終本制度很大程度上是自然人破產(chǎn)制度未建立前的緩沖劑。

4 終本制度的替代方案

終本制度由式微逐漸走向消亡之情勢已有所呈現(xiàn)，筆者試著提出終本制度的替代方案，希望能對制定民事強制執(zhí)行法的綜合考量有所裨益。

4.1 納入不間斷執(zhí)行范疇

如前文所述，各地法院運用現(xiàn)代信息化執(zhí)行媒介，終本案件管護水平大幅提高，為“持續(xù)執(zhí)行”的推行提供現(xiàn)實可能。同時,我國個人破產(chǎn)制度已開展試點，從技術層面或公眾接納的角度來講，“持續(xù)執(zhí)行”的力度和效能，無疑是個人無財產(chǎn)案件“執(zhí)轉破”必不可少的制度支撐。

4.2 深化獨立、動態(tài)管理

建議在案件流程管理上遵循分段集約原則，新收案件在經(jīng)過合理考察期后轉入“運行后臺”，以維護年限設定執(zhí)行優(yōu)先級；發(fā)現(xiàn)執(zhí)行線索后，根據(jù)任務性質進行分類，及時將任務流轉調度至相關任務模塊，實現(xiàn)立體、動態(tài)、高效的運轉狀態(tài)。

4.3 出具階段性執(zhí)行評估報告

可考慮再次借鑒臺灣的債權憑證制度，向申請執(zhí)行人出具一份全面反映債權情況、執(zhí)行流程節(jié)點、線索的核查、財產(chǎn)調查手段及查明結果，下一步將繼續(xù)采取執(zhí)行規(guī)劃等階段性執(zhí)行評估報告。

4.4 無財產(chǎn)案件的單獨考核

4.4.1 獨立的質效體系

建議對無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件單獨作流程設計，設置更具有財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)、財產(chǎn)查控、行蹤線索查明和對人措施的管理工作任務特點的流程節(jié)點和任務時限，并以此為基礎設置更符合無財產(chǎn)案件執(zhí)行效率指標的考核體系。

4.4.2 獨立的執(zhí)行期限

此處談及獨立執(zhí)行期限，應包含兩層含義。

第一層含義主要對申請執(zhí)行人而言，為保障申請人知情權與參與度，應設置執(zhí)行法院與申請人之間的互動、反饋期限。筆者試作以下反饋期限設計：（1）執(zhí)行案件立案后達到六個月，已窮盡執(zhí)行手段并符合有關程序條件，可轉入后臺維護系統(tǒng)；（2）無財產(chǎn)案件移交至后臺維護團隊后兩年內，維護管理團隊應每年至少向申請人出具一份階段性執(zhí)行評估報告；（3）自首次收到執(zhí)行法院出具的執(zhí)行評估報告后五年內，申請執(zhí)行人享有每年兩次索要執(zhí)行評估報告的權利。

第二層含義主要對于執(zhí)行法院和被執(zhí)行人而言，可考慮為無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件設置最長執(zhí)行期限，即開設永久退出通道。筆者建議，可將最長執(zhí)行期限設置為5 至10 年———最長執(zhí)行期限屆滿，債權債務不消滅，但債權人申請人民法院予以強制執(zhí)行的，人民法院不予支持。

主要基于以下三點理由：（1）隨著執(zhí)行合力持續(xù)增強、執(zhí)行信息化水平不斷提高，經(jīng)過5 至10 年的發(fā)展，久拖未決的積案已所剩無幾；（2）通過長達5 至10 年措施窮盡的不間斷執(zhí)行，若果真遇到“執(zhí)行不能”的鐵案，申請人也只好甘心接受市場風險帶來的損失；（3）設置5 至10 年的最長執(zhí)行期限為我國探索建立自然人破產(chǎn)制度留足時間，大量個人無財產(chǎn)案件也可通過“執(zhí)轉破”通道永久退出。

5 結語

把握終本制度的發(fā)展脈絡，對于深化“執(zhí)行不能”的認識和“解決執(zhí)行難”體系建設都有所裨益。隨著我國個人征信和懲戒體系的建立和完善，執(zhí)行體制改革的穩(wěn)步推進，筆者相信無財產(chǎn)案件將從無所適從的堆積，經(jīng)由過渡時期的潦草終本，逐步規(guī)范后步入最終消亡，再藉由自然人破產(chǎn)制度的建立，使其在保護誠信債務人，鼓勵其通過自身努力實現(xiàn)個人重生的意義上，展現(xiàn)內涵更加豐富的制度價值。