監(jiān)獄民警對(duì)修改《監(jiān)獄法》的認(rèn)知與期待
——以全國監(jiān)獄系統(tǒng)139名民警問卷調(diào)查為視角

楊木高（江蘇省監(jiān)獄管理局）

2019年4月下旬，中國監(jiān)獄工作協(xié)會(huì)教育改造學(xué)專業(yè)委員會(huì)在江蘇鎮(zhèn)江舉辦了第三屆教育改造業(yè)務(wù)高級(jí)研修班，來自全國25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）134所監(jiān)獄的163名從事教育改造的民警參加研修。期間，教育改造學(xué)專業(yè)委員會(huì)秘書處設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，對(duì)《監(jiān)獄法》修改開展問卷調(diào)查。現(xiàn)根據(jù)調(diào)查問卷情況進(jìn)行分析研究，對(duì)《監(jiān)獄法》的修改提出一些建議和意見，供決策參考。

一、關(guān)于調(diào)查樣本和問卷設(shè)計(jì)

（一）調(diào)查樣本

本次調(diào)查對(duì)象為參加研修班的全體民警，共163人，其中省級(jí)監(jiān)獄管理局民警13名，司法警官學(xué)校教師2名，其余148名為基層監(jiān)獄一線民警，最終收回有效問卷139份。139名民警中，副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)（包括副監(jiān)獄長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)、副調(diào)研員和調(diào)研員等）21人，教育改造科（含心理健康指導(dǎo)中心）領(lǐng)導(dǎo)（正副科長(zhǎng)、主任）58人，監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)（正副監(jiān)區(qū)長(zhǎng)、教導(dǎo)員）22人，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)民警（含主任科員、副主任科員、科員）38人。139名民警來自全國25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）122所監(jiān)獄（海南、黑龍江、天津、福建、浙江、西藏沒有學(xué)員參加研修）。因此調(diào)查樣本一定程度上能夠代表全國監(jiān)獄系統(tǒng)民警尤其是基層民警對(duì)修改《監(jiān)獄法》的認(rèn)知和期待。

（二）問卷設(shè)計(jì)

問卷依據(jù)現(xiàn)行《監(jiān)獄法》的基本內(nèi)容，結(jié)合近年來的監(jiān)獄工作實(shí)踐，共設(shè)計(jì)23道題目，內(nèi)容包括監(jiān)獄管理體制、刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造、勞動(dòng)改造等內(nèi)容。對(duì)目前《監(jiān)獄法》中沒有規(guī)定但需要明確的內(nèi)容，也設(shè)計(jì)了部分題目。問卷采取單項(xiàng)選擇題的形式，易于填寫和統(tǒng)計(jì)，可供選擇的答案3個(gè)，即“贊成”“不贊成”“說不清”，由填寫人根據(jù)自己了解和掌握的情況如實(shí)填寫，采取無記名方式，體現(xiàn)真實(shí)性。填寫問卷的時(shí)間確定為30分鐘左右。

二、對(duì)調(diào)查問卷的初步分析

（一）關(guān)于《監(jiān)獄法》的修改、監(jiān)獄管理人員和監(jiān)獄管理體制等問題

本部分問卷調(diào)查主要涉及到對(duì)《監(jiān)獄法》修改的看法、《刑事執(zhí)行法》的制定、監(jiān)獄管理人員是否要單獨(dú)立章、監(jiān)獄是否設(shè)立政委、市屬監(jiān)獄管理等問題，主要回答情況如下：

說不清（%）你是否贊成《監(jiān)獄法》做全面較大的修改？ 97.12 1.44 1.44你是否贊成制定一部包括所有刑罰執(zhí)行在內(nèi)的《刑事執(zhí)行法》（包括所有主刑和附加刑）？問卷題目回答情況贊成（%）不贊成（%）91.36 2.88 5．76你是否贊成《監(jiān)獄法》規(guī)定“政委”這一職務(wù)？ 62.59 19.42 17.99你是否贊成省轄市的監(jiān)獄一律收歸省管？ 82.74 6.47 10.79你是否贊成《監(jiān)獄法》中單列一章“監(jiān)獄管理人員”？79.14 10.79 10.07

1.關(guān)于《監(jiān)獄法》“大修”和“小修”問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著監(jiān)獄體制改革的不斷推進(jìn)、監(jiān)獄布局調(diào)整步伐的不斷加快，監(jiān)獄內(nèi)外部環(huán)境都出現(xiàn)了新的變化，罪犯結(jié)構(gòu)和民警隊(duì)伍出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn)，“監(jiān)獄法實(shí)施條例”由于各種原因一直未能出臺(tái)，監(jiān)獄管理的許多方面缺少法律調(diào)整，迫切需要加強(qiáng)監(jiān)獄立法工作。2012年10月，全國人大常委會(huì)曾對(duì)《監(jiān)獄法》部分條文進(jìn)行了修改，但基本框架沒變。2019年，司法部將《監(jiān)獄法》修改提上議事日程，并開展了多次立法調(diào)研。許多監(jiān)獄民警獻(xiàn)言獻(xiàn)策，期待對(duì)《監(jiān)獄法》進(jìn)行系統(tǒng)地修改，把多年來監(jiān)獄管理的成功經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律，規(guī)范監(jiān)獄工作實(shí)踐。從本次問卷調(diào)查來看，97.12%的民警贊成對(duì)《監(jiān)獄法》做較大的修改，而不能“修修補(bǔ)補(bǔ)”。

2.關(guān)于制定《刑事執(zhí)行法》問題。學(xué)術(shù)界經(jīng)過多年的研討，就制定一部完整的《刑事執(zhí)行法》已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，該法與《刑法》《刑事訴訟法》構(gòu)成統(tǒng)一完整的刑事法律體系，成為刑事基本法。目前刑罰執(zhí)行有多個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，權(quán)力較為分散，執(zhí)行機(jī)關(guān)之間缺少溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致刑罰執(zhí)行不夠統(tǒng)一。從調(diào)查問卷來看，91.36%的民警贊同制定《刑事執(zhí)行法》。目前全國人大常委會(huì)正在審議《社區(qū)矯正法》，《監(jiān)獄法》修改也在進(jìn)行之中，如果能夠制定一部完整的《刑事執(zhí)行法》，將是最好的選擇。

3.關(guān)于《監(jiān)獄法》規(guī)定“政委”職務(wù)問題。我國監(jiān)獄機(jī)關(guān)設(shè)立“政委”這一職務(wù)始于上個(gè)世紀(jì)50年代初期。1952年6月，《第一次全國勞改工作會(huì)議決議》提出：“必須在農(nóng)場(chǎng)、勞改工程隊(duì)，工廠、礦場(chǎng)中，按照需要分別設(shè)立政治委員、政治教導(dǎo)員、政治指導(dǎo)員以及其他必要的政治工作人員”。在此后的幾十年時(shí)間里，“政委”一直是監(jiān)獄單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，是單位的黨委書記、一把手?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》第16條規(guī)定：“政法單位黨組（黨委）應(yīng)當(dāng)建立健全在執(zhí)法辦案中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用制度，黨組（黨委）成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策制度，增強(qiáng)黨組（黨委）及其成員政治領(lǐng)導(dǎo)和依法履職本領(lǐng)，確保黨的路線方針政策和憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施?！笨偨Y(jié)幾十年的監(jiān)獄工作經(jīng)驗(yàn)，有必要在《監(jiān)獄法》中明確政委的職能和任務(wù)。從問卷調(diào)查情況來看，有62.59%的民警贊同《監(jiān)獄法》中規(guī)定“政委”這一職務(wù)。

4.關(guān)于市屬監(jiān)獄收歸省管問題。目前全國市屬監(jiān)獄僅有幾十所。從實(shí)踐來看，一個(gè)地級(jí)市的市屬監(jiān)獄一般僅有一所，有的財(cái)政保障力度較好，有的保障力度不足。有的管理規(guī)范，有的管理混亂，市屬監(jiān)獄發(fā)展不夠平衡。由于市屬監(jiān)獄的人財(cái)物由地級(jí)市管理，省級(jí)監(jiān)獄管理局對(duì)其僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可能會(huì)導(dǎo)致在一個(gè)省范圍內(nèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。2018年6月召開的全國監(jiān)獄工作會(huì)議提出要逐步將市屬監(jiān)獄收歸省管，這樣就理順了全國監(jiān)獄管理體制。本次問卷調(diào)查顯示，82.74%的民警贊成市屬監(jiān)獄收歸省管。

5.關(guān)于“監(jiān)獄管理人員”單獨(dú)立章問題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》將監(jiān)獄管理人員規(guī)定在“監(jiān)獄”一章中，僅有3個(gè)條文?！氨O(jiān)獄管理人員”是監(jiān)獄得以順利運(yùn)行的最重要的因素，多年來，監(jiān)獄管理人員分類管理顯得粗放，全部使用政法專項(xiàng)編制，全部納入公務(wù)員隊(duì)伍管理。監(jiān)獄管理是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，需要專家治監(jiān)。對(duì)監(jiān)獄管理人員必須按照職責(zé)和任務(wù)實(shí)施分類管理，既要有負(fù)責(zé)行政管理的人民警察，也要有醫(yī)療衛(wèi)生、心理矯治、信息化等專業(yè)技術(shù)人員?！侗O(jiān)獄法》必須明確規(guī)定各類監(jiān)獄管理人員編制、權(quán)利和義務(wù)，包括監(jiān)獄長(zhǎng)的職權(quán)范圍、監(jiān)獄管理人員違反法律應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等。因此，有必要單獨(dú)設(shè)立專章來規(guī)定“監(jiān)獄管理人員”。從問卷調(diào)查來看，79.14%的民警持贊同意見。

（二）關(guān)于刑罰執(zhí)行問題

刑罰執(zhí)行貫穿罪犯服刑的全過程，涉及到罪犯收監(jiān)、減刑假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、申訴控告檢舉以及釋放等問題。本次問卷調(diào)查就收監(jiān)、釋放（特赦）、“必接必送”等問題設(shè)計(jì)了題目，具體回答情況如下：

問卷題目 回答情況贊成（%）不贊成（%）說不清（%）你是否贊成有嚴(yán)重疾病的罪犯（符合保外就醫(yī)條件）由監(jiān)獄收押后再辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)？23.02 73.38 3.60你是否贊成將罪犯刑滿釋放時(shí)的“必接必送”寫進(jìn)《監(jiān)獄法》？ 31.65 64.75 3.60你是否贊成將特赦寫進(jìn)《監(jiān)獄法》？ 74.10 15.83 6.47

1.關(guān)于嚴(yán)重疾病罪犯的收押。在2012年10月《監(jiān)獄法》修改之前，監(jiān)獄對(duì)有嚴(yán)重疾病的罪犯可以“拒收”?！侗O(jiān)獄法》修改以后，監(jiān)獄不得“拒收”，因此大量病犯被投送到監(jiān)獄，甚至少數(shù)地方發(fā)生用擔(dān)架將病犯抬進(jìn)監(jiān)獄收押的情形，極個(gè)別的病犯收押以后，需要立即啟動(dòng)暫予監(jiān)外執(zhí)行程序。取消監(jiān)獄“拒收權(quán)”以后，給監(jiān)獄帶來的主要問題是：大量病犯涌入，增加了監(jiān)獄的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)支出，增加了監(jiān)獄處理病犯死亡的困難，加上監(jiān)獄醫(yī)療條件有限，相當(dāng)一部分病犯需要外出到社會(huì)醫(yī)院就醫(yī)，監(jiān)獄要安排大量的警力押解和看管，不但增加了監(jiān)管安全風(fēng)險(xiǎn)，而且使監(jiān)獄的警力更加緊張。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，人民法院、公安機(jī)關(guān)均有權(quán)決定和提請(qǐng)嚴(yán)重疾病罪犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行，但實(shí)踐中，絕大多數(shù)暫予監(jiān)外執(zhí)行均由監(jiān)獄提出，無疑增加了監(jiān)獄的辦案負(fù)擔(dān)。本次調(diào)查問卷顯示，73.38%的民警不贊成由監(jiān)獄先收押病犯再辦理保外就醫(yī)。筆者也建議恢復(fù)監(jiān)獄的“拒收權(quán)”。

2.關(guān)于罪犯刑滿釋放時(shí)的“必接必送”。罪犯刑滿釋放時(shí)的“必接必送”是近年來社會(huì)管理制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，目的是加強(qiáng)社會(huì)管理，防止有一定現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性的刑滿釋放人員脫管失控，危害社會(huì)穩(wěn)定，收到了比較好的效果。但由于缺少法律規(guī)定，部分罪犯刑滿釋放時(shí)拒絕地方有關(guān)部門的“接”或者監(jiān)獄的“送”。在“接”的問題上，有關(guān)部門因人力有限、經(jīng)費(fèi)有限，對(duì)跨省的“接”存在為難情緒，有時(shí)落實(shí)不到位。在“送”的問題上，部分刑滿釋放人員認(rèn)為自己已經(jīng)不是罪犯，民警身著警服“送”，有“押解”嫌疑，甚至認(rèn)為民警侵犯其“自由權(quán)”。從問卷調(diào)查情況看，64.75%的民警不贊成將“必接必送”寫進(jìn)《監(jiān)獄法》，這個(gè)問題還需要進(jìn)一步調(diào)研。

3.關(guān)于特赦問題。特赦是我國《憲法》規(guī)定的法律制度，在《刑法》和《刑事訴訟法》中也有一些規(guī)定。新中國成立70年來，一共進(jìn)行9次特赦。從1975年到2015年的40年時(shí)間里，一直沒有實(shí)施特赦。從目前的刑事法律體系來看，特赦制度很不完善，應(yīng)該從立法的角度完善特赦法律制度，包括特赦的對(duì)象、提請(qǐng)的程序、審理的方式等。從監(jiān)獄的角度來看，特赦是釋放罪犯的一種形式，應(yīng)該在《監(jiān)獄法》中有所體現(xiàn)。從本次問卷調(diào)查的情況看，74.10%的民警贊成將特赦寫進(jìn)《監(jiān)獄法》。

（三）關(guān)于獄政管理問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)獄政管理的規(guī)定相對(duì)比較完善，執(zhí)行的也比較到位，近年來司法部也出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)章制度，確保了監(jiān)所的安全穩(wěn)定。本次問卷設(shè)計(jì)了5個(gè)題目，涉及罪犯會(huì)見、武裝看押和獄內(nèi)偵查三個(gè)問題，具體回答情況如下：

問卷題目回答情況贊成（%）不贊成（%）說不清（%）你是否贊成罪犯可以會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人以外的公民（同學(xué)、朋友及遠(yuǎn)方親戚等）？53.96 44.60 1.44你是否贊成罪犯會(huì)見物品“零帶入”（即不準(zhǔn)罪犯親屬會(huì)見時(shí)送給罪犯物品）？81.29 14.39 4.32你是否贊同未成年犯管教所實(shí)施武裝看押？ 79.14 18.07 2.16你是否贊成女子監(jiān)獄實(shí)施武裝看押？ 82.73 14.39 2.88你是否贊成獄內(nèi)案件的偵查權(quán)移交監(jiān)獄所在地公安部門？41.72 53.96 4.32

1.關(guān)于罪犯會(huì)見問題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》規(guī)定罪犯會(huì)見的范圍是親屬和監(jiān)護(hù)人。實(shí)踐中，監(jiān)獄會(huì)見制度中的“親屬”僅限于因婚姻、血緣、法律擬制與罪犯形成的社會(huì)關(guān)系，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹等，而不是法律詞語“親屬”的范圍。罪犯親屬、監(jiān)護(hù)人以外的人能否會(huì)見，《監(jiān)獄法》沒有規(guī)定。實(shí)踐中的做法也不夠統(tǒng)一，有的監(jiān)獄經(jīng)過一定的程序批準(zhǔn)，可以會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人以外的人。在審批權(quán)方面，有的監(jiān)獄規(guī)定分管副監(jiān)獄長(zhǎng)審批，有的規(guī)定監(jiān)獄長(zhǎng)審批，甚至有的地方規(guī)定由省級(jí)監(jiān)獄管理局的分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)審批。從問卷調(diào)查來看，罪犯會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人以外的人，贊成和不贊成分別為53.96%和44.60%，差別不是很明顯。筆者認(rèn)為，從有利于罪犯改造和構(gòu)建罪犯社會(huì)支持系統(tǒng)的角度出發(fā)，應(yīng)該允許罪犯會(huì)見親屬、監(jiān)護(hù)人以外的人，如同學(xué)、朋友、律師等，可以從程序上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，法律應(yīng)該將此項(xiàng)的審批權(quán)授予監(jiān)獄長(zhǎng)行使。

2.關(guān)于罪犯會(huì)見物品“零帶入”問題。近幾年來，為了強(qiáng)化監(jiān)獄管理，杜絕違禁品流入監(jiān)內(nèi)，規(guī)定了罪犯會(huì)見物品“零帶入”。罪犯生活物品“零帶入”意味著要么由監(jiān)獄“統(tǒng)配”，要么由罪犯在獄內(nèi)超市購買。監(jiān)獄“統(tǒng)配”的標(biāo)準(zhǔn)目前全國還沒有統(tǒng)一，也很難統(tǒng)一，加上各省財(cái)政保障力度也不完全相同，因而執(zhí)行起來很困難。罪犯在獄內(nèi)超市購買生活物品，需要監(jiān)獄提供必要的貨源，在價(jià)格上不能超過當(dāng)?shù)氐牧闶蹆r(jià)格。監(jiān)獄的超市如果自己經(jīng)營，則違反政法機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)的有關(guān)規(guī)定；如果引進(jìn)社會(huì)超市，社會(huì)超市以盈利為目的，管理上也存在一定的困難。罪犯購物從本質(zhì)上講是一種民事行為，強(qiáng)制要求罪犯必須在監(jiān)獄超市購物，是否屬于“強(qiáng)制消費(fèi)”，還有待研究。調(diào)查問卷顯示，81.29%民警贊成“零帶入”，但也有14.39%不贊成“零帶入”。對(duì)罪犯學(xué)習(xí)用的書籍、部分罪犯購買的必要藥品，經(jīng)過批準(zhǔn)還應(yīng)該允許帶入，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》規(guī)定的“罪犯收受物品和錢款，應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)獄批準(zhǔn)、檢查”內(nèi)容應(yīng)予保留。

3.關(guān)于未成年犯管教所和女子監(jiān)獄的武裝看押?jiǎn)栴}?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》第41條規(guī)定的“監(jiān)獄的武裝警戒由人民武裝警察部隊(duì)負(fù)責(zé)”，按照字面的理解，所有的監(jiān)獄都應(yīng)該有武裝看押，未成年犯管教所和女子監(jiān)獄也不例外。從有關(guān)規(guī)章和文件來看，未成年犯管教所和女子監(jiān)獄可以不要武警警戒。1999年12月司法部發(fā)布的《未成年犯管教所管理規(guī)定》第17條規(guī)定：“未成年犯管教所建立警衛(wèi)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)警戒、看押工作”。1988年6月司法部勞改局印發(fā)的《全國女犯工作座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定：“女監(jiān)或女分監(jiān)的武裝看押部隊(duì)，可由女看守替代。原有武警都隊(duì)需要保留的，只限于外圍警戒和門衛(wèi)，不得在女犯監(jiān)舍區(qū)設(shè)居高臨下的哨位?！?010年《監(jiān)獄建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)139-2010）中對(duì)新建監(jiān)獄的圍墻崗樓建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，并沒有明確未成年犯管教所和女子監(jiān)獄不建崗樓，言外之意必須按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)崗樓，建設(shè)崗樓就需要安排武警上崗。從實(shí)踐層面來看，目前全國的未成年犯管教所和女子監(jiān)獄，既有武警看押的，也有沒有武警看押的，很不統(tǒng)一。從問卷調(diào)查來看，贊成實(shí)施武裝看押的分別達(dá)到79.14%和82.73%，不贊成的分別為18.07%和14.39%。這一調(diào)查結(jié)果可能與參加調(diào)查的民警有關(guān)，139名參與問卷調(diào)查的民警來自未成年犯管教所和女子監(jiān)獄的分別為3名和18名，其他成年男犯監(jiān)獄的民警對(duì)未成年犯管教所和女子監(jiān)獄情況不太了解，即使未成年犯管教所和女子監(jiān)獄的民警對(duì)前期規(guī)定也有可能不熟悉。未成年犯管教所和女子監(jiān)獄關(guān)押的對(duì)象比較特殊，也很少發(fā)生重大監(jiān)管安全事故，從節(jié)約武警人力資源等角度來看，筆者贊同未成年犯管教所和女子監(jiān)獄不設(shè)武裝看押，可適當(dāng)增加民警編制，安排內(nèi)看守，解決警戒問題。

4.關(guān)于獄內(nèi)偵查權(quán)問題。1983年6月之前，監(jiān)獄一直隸屬于公安機(jī)關(guān)，對(duì)獄內(nèi)案件一直擁有偵查權(quán)。1983年7月以后，監(jiān)獄由司法行政機(jī)關(guān)管理，監(jiān)獄繼續(xù)行使獄內(nèi)案件偵查權(quán)，并且得到《刑事訴訟法》的確認(rèn)。從多年的監(jiān)獄工作實(shí)踐來看，獄內(nèi)發(fā)案數(shù)量較少，一年破案的數(shù)量（含破獲預(yù)謀案件）不及一個(gè)縣級(jí)公安局刑警大隊(duì)的破案數(shù)量，案件大多為盜竊、故意傷害、破壞監(jiān)管改造秩序、脫逃等幾類犯罪，破案相對(duì)容易，獄內(nèi)偵查部門的主要精力在預(yù)防上，而獄政管理、教育改造、心理矯治等工作也具有預(yù)防功能，自上而下建立獄內(nèi)偵查部門，似無必要。如果將獄內(nèi)偵查權(quán)移交監(jiān)獄所在地公安部門，監(jiān)獄配合偵查，可以合理調(diào)配和使用有限警力。從調(diào)查問卷來看，41.72%的民警贊成偵查權(quán)移交，53.96%的民警不贊成移交，這個(gè)問題有待進(jìn)一步調(diào)研論證。

（四）關(guān)于教育改造問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)教育改造的規(guī)定，比較周全，體現(xiàn)了“教育改造為本”的理念。但在監(jiān)獄工作實(shí)踐中，踐行“以改造人為宗旨”還存在不少困難和矛盾。本次問卷涉及罪犯心理矯治、教育時(shí)間、文化教育和職業(yè)技能培訓(xùn)等問題，具體回答情況如下：

說不清（%）你是否贊成將“罪犯心理矯治”寫進(jìn)《監(jiān)獄法》？ 77.70 19.42 2.88你是否贊成將罪犯接受教育的時(shí)間寫進(jìn)《監(jiān)獄法》？ 80.58 17.98 1.44你是否贊成罪犯的文化教育移交給罪犯所在地的教育部門實(shí)施？問卷題目回答情況贊成（%）不贊成（%）79.14 18.70 2.16你是否贊成罪犯職業(yè)技能培訓(xùn)移交給地方有關(guān)部門實(shí)施？88.49 10.07 1.44

1.關(guān)于罪犯心理矯治問題。監(jiān)獄對(duì)罪犯開展心理矯治已經(jīng)有30多年的歷史，應(yīng)該說積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐也充分表明，罪犯心理矯治工作在維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定、提高罪犯改造質(zhì)量等方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》中尚沒有罪犯心理矯治的規(guī)定，但2012年頒布的《精神衛(wèi)生法》明確將罪犯心理矯治寫進(jìn)了法律條文，可以認(rèn)為是開展罪犯心理矯治的法律依據(jù)。該法第18條規(guī)定：“監(jiān)獄、看守所、拘留所、強(qiáng)制隔離戒毒所等場(chǎng)所，應(yīng)當(dāng)對(duì)服刑人員，被依法拘留、逮捕、強(qiáng)制隔離戒毒的人員等，開展精神衛(wèi)生知識(shí)宣傳，關(guān)注其心理健康狀況，必要時(shí)提供心理咨詢和心理輔導(dǎo)?！薄侗O(jiān)獄法》作為規(guī)范監(jiān)獄管理的專門法，理應(yīng)將罪犯心理矯治寫進(jìn)去。從問卷調(diào)查的情況來看，77.70%的民警贊成將罪犯心理矯治寫進(jìn)《監(jiān)獄法》。值得注意的是，還有19.42%的民警持“不贊成”觀點(diǎn)，可能這部分民警對(duì)罪犯心理矯治不熟悉，或者部分單位罪犯心理矯治工作開展薄弱，民警還沒有認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性。

2.關(guān)于罪犯教育的時(shí)間?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)罪犯教育的內(nèi)容和方法作出了具體規(guī)定，但是教育時(shí)間沒有作出規(guī)定，這是一大缺憾。如果沒有時(shí)間做保障，內(nèi)容和方法都是虛的。盡管《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》（司法部79號(hào)令）明確“成年罪犯的教學(xué)時(shí)間，每年不少于500課時(shí)；未成年犯的教學(xué)時(shí)間，每年不少于1000課時(shí)?！钡捎趦H僅是部頒規(guī)章，法律效力等級(jí)較低，而且“課時(shí)”不是一個(gè)非常準(zhǔn)確的時(shí)間計(jì)量單位?！堵吕?guī)則》強(qiáng)調(diào)“有足夠時(shí)間依規(guī)定接受教育和進(jìn)行其他活動(dòng)，作為對(duì)囚犯所施待遇及其恢復(fù)正常生活的一部分。”從本次問卷調(diào)查來看，80.58%的民警贊同將教育時(shí)間寫進(jìn)《監(jiān)獄法》。從外國的情況來看，很多國家的監(jiān)獄立法是寫明罪犯教育時(shí)間的。結(jié)合我國監(jiān)獄工作實(shí)際，筆者建議《監(jiān)獄法》作出明確規(guī)定，罪犯每天接受集體教育的時(shí)間不得少于1小時(shí)（不含個(gè)別教育和其他輔助性教育時(shí)間）。

3.關(guān)于罪犯的文化教育?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》雖然規(guī)定“罪犯的文化教育納入監(jiān)獄所在地的教育規(guī)劃”，但是多年來除了未成年犯的文化教育納入地方教育規(guī)劃以外，成年犯文化教育很少納入所在地區(qū)的教育規(guī)劃，也無法納入。罪犯文化教育是成人教育，現(xiàn)在社會(huì)上已經(jīng)很少搞成人文化教育了，既沒有教材，也沒有師資。成年罪犯的文化教育發(fā)展也不夠平衡，很多監(jiān)獄除了掃盲和小學(xué)教育以外，文化教育基本上開展不了，原因無非是師資、場(chǎng)所和時(shí)間問題，當(dāng)然罪犯的學(xué)習(xí)態(tài)度也是一個(gè)重要的因素。本次問卷調(diào)查顯示，79.14%的民警贊成將罪犯的文化教育移交給罪犯所在地的教育部門實(shí)施。愿望雖好，實(shí)施的難度很大。罪犯文化教育問題，筆者認(rèn)為尚需要進(jìn)一步深入調(diào)研。

4.關(guān)于罪犯的職業(yè)技能培訓(xùn)問題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》明確規(guī)定將罪犯的職業(yè)技術(shù)教育納入所在地區(qū)的教育規(guī)劃，和罪犯文化教育一樣，除了少數(shù)地區(qū)納入規(guī)劃以外，絕大多數(shù)監(jiān)獄的罪犯職業(yè)技能培訓(xùn)由監(jiān)獄負(fù)責(zé)。監(jiān)獄主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)項(xiàng)目，對(duì)有勞動(dòng)能力的罪犯進(jìn)行崗位技術(shù)培訓(xùn)。針對(duì)罪犯刑滿釋放后就業(yè)需求的職業(yè)技能培訓(xùn)很少，罪犯刑滿釋放后沒有職業(yè)技能，無法重新選擇職業(yè)。將罪犯職業(yè)技能培訓(xùn)移交給地方有關(guān)部門，具有可行性，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要舉措，應(yīng)該在修改《監(jiān)獄法》時(shí)予以考慮。問卷調(diào)查也顯示，88.49%的民警持贊成態(tài)度。

（五）關(guān)于勞動(dòng)改造問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》將勞動(dòng)改造的條文規(guī)定在“對(duì)罪犯的教育改造”一章中，共有5個(gè)條文。本次問卷就勞動(dòng)改造單獨(dú)立章、罪犯勞動(dòng)時(shí)間進(jìn)行提問，回答情況如下：

說不清（%）你是否贊成在《監(jiān)獄法》中將“勞動(dòng)改造”單列一章？ 87.77 10.07 2.16你是否贊成將罪犯勞動(dòng)時(shí)間寫進(jìn)《監(jiān)獄法》？問卷題目回答情況贊成（%）不贊成（%）78.42 15.82 5.76

1.勞動(dòng)改造單獨(dú)立章問題。組織罪犯勞動(dòng)是世界各國的普遍做法，勞動(dòng)改造罪犯是中國特色監(jiān)獄制度的重要內(nèi)容，是我國改造罪犯的基本手段，勞動(dòng)改造的立法需要加強(qiáng)。從國外的監(jiān)獄立法來看，不少國家的監(jiān)獄法里對(duì)勞動(dòng)是單獨(dú)立章?！堵吕?guī)則》也單獨(dú)用一章“工作”規(guī)定囚犯的勞動(dòng)，共有8條規(guī)則。我國1954年的制定的《中華人民共和國勞動(dòng)改造條例》第3章的題目是“勞動(dòng)改造和教育改造”，第4章的題目是“勞動(dòng)改造生產(chǎn)”。從問卷調(diào)查情況看，87.77%的民警贊成將“勞動(dòng)改造”單列一章，筆者也贊同這一觀點(diǎn)。

2.罪犯勞動(dòng)時(shí)間問題?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)罪犯勞動(dòng)時(shí)間的規(guī)定是“參照國家有關(guān)勞動(dòng)工時(shí)的規(guī)定執(zhí)行”。有人認(rèn)為，罪犯勞動(dòng)不適用《勞動(dòng)法》，勞動(dòng)時(shí)間也就不能適用《勞動(dòng)法》的規(guī)定。罪犯參加勞動(dòng)是法律規(guī)定的義務(wù)，必須履行，但是享受休息權(quán)也是法律予以保障的?！堵吕?guī)則》強(qiáng)調(diào)“囚犯每日及每周最高工時(shí)應(yīng)由法律或行政條例規(guī)定，但應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)雇用自由工人的規(guī)則或習(xí)慣”“所定工時(shí)應(yīng)準(zhǔn)許每周休息一日”。從國外的監(jiān)獄立法實(shí)踐看，主要有“原則性規(guī)定”“明確具體規(guī)定”兩種?！霸瓌t性規(guī)定”主要是規(guī)定罪犯的勞動(dòng)時(shí)間和社會(huì)人員的勞動(dòng)時(shí)間一致，“明確具體規(guī)定”則是具體規(guī)定罪犯每天勞動(dòng)的時(shí)間數(shù)量，比如8小時(shí)。本次問卷調(diào)查有78.42%的民警贊同將罪犯勞動(dòng)時(shí)間寫進(jìn)《監(jiān)獄法》，筆者也贊同這個(gè)觀點(diǎn)，并建議作“原則性規(guī)定”，將《監(jiān)獄法》第71條的“參照”改成“按照”。

三、關(guān)于現(xiàn)行《監(jiān)獄法》沒有涉及的幾個(gè)問題的探討

進(jìn)入新的世紀(jì)以來，監(jiān)獄工作出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn)，需要我們研究解決。在《監(jiān)獄法》修改過程中，要針對(duì)新的情況，進(jìn)行科學(xué)立法，盡量使有關(guān)工作做到有法可依。根據(jù)本次問卷調(diào)查，對(duì)現(xiàn)行《監(jiān)獄法》中沒有涉及的問題，做一個(gè)初步的研究和探討，以期給《監(jiān)獄法》修改建言獻(xiàn)策。

（一）特殊群體罪犯問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)特殊群體罪犯中的未成年犯作了專章規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)未成年罪犯特殊的法律權(quán)益保障。在罪犯群體中，還有一部分特殊群體，如何管理和改造亟需作出法律上的規(guī)定，比如精神病罪犯、艾滋病罪犯和外國籍罪犯等。近年來，精神病罪犯呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，限于監(jiān)獄的醫(yī)療條件和精神科醫(yī)生的缺乏，精神病罪犯的收押、治療以及康復(fù)問題亟待引起重視。2012年《精神衛(wèi)生法》頒布實(shí)施，規(guī)范了精神病人的治療和管理，《監(jiān)獄法》修改需要與《精神衛(wèi)生法》相銜接，為精神病罪犯的關(guān)押、管理、治療等作出相應(yīng)的規(guī)定。艾滋病罪犯在收押、管理和治療的過程中，也是需要關(guān)注的特殊群體。目前國家層面的《艾滋病防治法》尚未出臺(tái)，艾滋病人的管理和治療由行政法規(guī)層面的《艾滋病防治條例》規(guī)范。監(jiān)獄艾滋病罪犯的管理、治療等要在《監(jiān)獄法》修改過程中予以重視和考慮，要結(jié)合《曼德拉規(guī)則》以及聯(lián)合國關(guān)于監(jiān)獄艾滋病防控領(lǐng)域的一些要求，根據(jù)《艾滋病防治條例》等法規(guī)，在修改《監(jiān)獄法》的時(shí)候予以借鑒和吸收。外國籍罪犯雖然數(shù)量較少，但事關(guān)司法主權(quán)和人權(quán)保障，目前在《監(jiān)獄法》中還是一個(gè)盲點(diǎn)，隨著我國加入的國際條約的增多，以及與有關(guān)國家簽訂的雙邊移管條約的增加，《監(jiān)獄法》中有關(guān)外籍犯的通訊會(huì)見、移管、驅(qū)逐出境等相關(guān)內(nèi)容都應(yīng)該考慮其中。在本次問卷調(diào)查中，筆者設(shè)計(jì)了“你是否贊成對(duì)特殊群體罪犯（精神病犯、艾滋病犯、外國籍罪犯）單獨(dú)設(shè)章規(guī)定”的題目，92.81%的民警選擇“贊成”，6.47%的民警選擇“不贊成”，0.72%的民警選擇“說不清”。筆者贊成單獨(dú)設(shè)章規(guī)定，即使不能單獨(dú)設(shè)章，至少在有關(guān)章節(jié)和條款中要做出相應(yīng)的規(guī)定。

（二）罪犯使用互聯(lián)網(wǎng)問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》頒布實(shí)施的時(shí)候，中國的互聯(lián)網(wǎng)還處在初步發(fā)展階段，進(jìn)入新的世紀(jì)以后，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展日新月異，不僅改變了世界，而且改變了人們的生活，可以說目前人人離不開互聯(lián)網(wǎng)。監(jiān)獄中的罪犯能否使用互聯(lián)網(wǎng)成為監(jiān)獄管理者關(guān)注和研究的話題。由于互聯(lián)網(wǎng)的開放性、登錄的隱蔽性、發(fā)布信息的及時(shí)性，如果允許罪犯使用互聯(lián)網(wǎng)，會(huì)給監(jiān)獄管理帶來很大困難，因此從世界范圍來看，絕大多數(shù)國家禁止罪犯使用互聯(lián)網(wǎng)，我國也不例外。為了利用網(wǎng)絡(luò)傳播知識(shí)，促進(jìn)罪犯改造，國內(nèi)部分省份的監(jiān)獄局和監(jiān)獄建設(shè)了供罪犯教育使用的廣域網(wǎng)或局域網(wǎng)，廣域網(wǎng)、局域網(wǎng)類似互聯(lián)網(wǎng)，但與互聯(lián)網(wǎng)物理隔離，便于管理，因而受到罪犯的歡迎。由于現(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)罪犯能否使用互聯(lián)網(wǎng)沒有規(guī)定，因此修改《監(jiān)獄法》的時(shí)候，建議做出規(guī)定：“罪犯在監(jiān)獄警戒設(shè)施內(nèi)嚴(yán)禁使用互聯(lián)網(wǎng)。監(jiān)獄根據(jù)改造罪犯的需要，可以建設(shè)供罪犯使用的局域網(wǎng)或者廣域網(wǎng)”。之所以限定“監(jiān)獄警戒設(shè)施內(nèi)嚴(yán)禁使用互聯(lián)網(wǎng)”，因?yàn)樽锓附?jīng)批準(zhǔn)離監(jiān)探親或者其他特殊情況，離開監(jiān)獄，這種情況下，還是可以利用互聯(lián)網(wǎng)的。此外，在社區(qū)服刑的人員，身份也是罪犯，社區(qū)服刑人員是可以使用互聯(lián)網(wǎng)的。本次問卷調(diào)查也顯示，61.87%的民警贊成“嚴(yán)禁監(jiān)獄罪犯使用互聯(lián)網(wǎng)”，26.62%的民警回答“不贊成”，還有11.51%的民警回答“說不清”。

（三）罪犯納入全民醫(yī)保問題

現(xiàn)行《監(jiān)獄法》規(guī)定“監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和生活衛(wèi)生設(shè)施，建立罪犯生活衛(wèi)生制度。罪犯的醫(yī)療保健納入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計(jì)劃”，該規(guī)定從法律層面確立了罪犯醫(yī)療保障制度。但是在監(jiān)獄工作實(shí)踐中，限于監(jiān)獄醫(yī)療機(jī)構(gòu)等級(jí)、醫(yī)務(wù)人員的技術(shù)水平、醫(yī)療保障經(jīng)費(fèi)短缺等困難，罪犯外出就診數(shù)量龐大，罪犯過度醫(yī)療問題突出，在社會(huì)深化醫(yī)療制度改革、全面建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的背景下，罪犯享受“全額免費(fèi)醫(yī)療”有失社會(huì)公平正義。目前全國監(jiān)獄罪犯醫(yī)療保障大體有全額保障、建立大病統(tǒng)籌、加入新農(nóng)合、納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等模式，大多數(shù)省份都存在醫(yī)療經(jīng)費(fèi)不足等現(xiàn)實(shí)問題。本次問卷調(diào)查顯示，87.05%的民警贊同罪犯納入全民醫(yī)保范疇，10.07%民警不贊同，2.88%的民警回答說不清。由于各地情況不同，短時(shí)間內(nèi)可能難以將罪犯納入全民醫(yī)保范圍，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，是大勢(shì)所趨。建議在修改《監(jiān)獄法》的時(shí)候可以做如下表述：“國家建立罪犯醫(yī)療保障制度，具體辦法由國務(wù)院另行制定”。

（四）軍事監(jiān)獄問題

軍事監(jiān)獄是監(jiān)獄的一個(gè)特殊類型，是指由軍隊(duì)管理的監(jiān)獄，軍事監(jiān)獄的管理也應(yīng)該由《監(jiān)獄法》進(jìn)行規(guī)范。我國現(xiàn)行刑事法律對(duì)軍人犯罪的種類、軍隊(duì)的偵查權(quán)等作了具體的規(guī)定?！缎谭ā返?0章專門規(guī)定了“軍人違反職責(zé)罪”，2018年修改的《刑事訴訟法》第308條規(guī)定了“軍隊(duì)保衛(wèi)部門對(duì)軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。軍隊(duì)保衛(wèi)部門辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定”?！度嗣穹ㄔ航M織法》第15條規(guī)定：“專門人民法院包括軍事法院和海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等”?！度嗣駲z察院組織法》第12條規(guī)定：“人民檢察院分為：（1）最高人民檢察院；（2）地方各級(jí)人民檢察院；（3）軍事檢察院等專門人民檢察院”?！犊词厮ǎㄕ髑笠庖姼澹返?20條規(guī)定：“軍隊(duì)保衛(wèi)系統(tǒng)根據(jù)需要，可以設(shè)置看守所。軍隊(duì)看守所管理規(guī)定由中央軍事委員會(huì)依據(jù)本法制定”。對(duì)軍人犯罪后的刑罰執(zhí)行自然由軍事監(jiān)獄執(zhí)行。本次問卷調(diào)查在問及“是否贊成《監(jiān)獄法》中規(guī)定軍事監(jiān)獄”這一問題時(shí)，58.27%的民警“贊成”，17.99%的民警“不贊成”，23.74%的民警“說不清”，這個(gè)結(jié)論可能與相當(dāng)一部分民警對(duì)軍事監(jiān)獄不了解有關(guān)。建議在修改《監(jiān)獄法》的時(shí)候，增加軍事監(jiān)獄的有關(guān)規(guī)定，可以表述為“軍事監(jiān)獄的設(shè)置、撤銷、遷移由中央軍事委員會(huì)決定。軍事監(jiān)獄的管理規(guī)定由中央軍事委員會(huì)根據(jù)本法制定”。