司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作相關(guān)問題探究

王 崢（江蘇省南通仲裁委員會(huì)秘書長(zhǎng)）

曹伊清（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授）

王光瓚（南京師范大學(xué)）

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中指出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！毙聲r(shí)代背景下，研究如何強(qiáng)化司法行政機(jī)關(guān)在人民調(diào)解制度中的作用，特別是縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，對(duì)于維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。本文認(rèn)為，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作仍然存在諸多問題，亦未形成完善的體系，這也是人民調(diào)解在基層未充分發(fā)揮作用的原因所在。

一、司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)的現(xiàn)狀

縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)主要包括縣（市、區(qū)）司法局以及下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，由于本文主要以江蘇省如皋市為樣本，故將研究主體限定為縣（市）司法局及下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所。從立法現(xiàn)狀看，根據(jù)法律和規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)在人民調(diào)解中的指導(dǎo)職能主要包括人民調(diào)解的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、制度建設(shè)和保障能力建設(shè)①2010年司法部《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉的意見》。。

（一）指導(dǎo)職能規(guī)范的性質(zhì)

關(guān)于《人民調(diào)解法》第五條所規(guī)定的司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)職能的內(nèi)涵，應(yīng)結(jié)合《人民調(diào)解法》《人民調(diào)解若干規(guī)定》和司法部2010年《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉的意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）的相關(guān)規(guī)定厘定，具體包括：1.對(duì)人民調(diào)解工作的指引和規(guī)范；2.對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)日常工作的指導(dǎo)；3.對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)②王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法釋義》，法律出版社2010年版，第19-21頁(yè)。。筆者認(rèn)為，從上述規(guī)定來(lái)看，這一指導(dǎo)職能因其屬于行政組織法意義上的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更傾向于內(nèi)部法律關(guān)系的調(diào)整，而非行政行為法意義上對(duì)外部行政行為的調(diào)整，故從行政法角度，恐難以歸入行政指導(dǎo)的范疇。

（二）組織建設(shè)規(guī)范的特點(diǎn)

《人民調(diào)解法》明確規(guī)定，縣級(jí)人民政府司法行政部門的指導(dǎo)職能是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并且將人民調(diào)解委員會(huì)以及人員組成和調(diào)整情況及時(shí)通報(bào)所在地基層人民法院。因此，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)是縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。另外， 2010年前后司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)重點(diǎn)是鞏固和加強(qiáng)村、居人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，消除空白點(diǎn)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)，而2014年以后出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》和《關(guān)于推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作的意見》，則更加突出專業(yè)化調(diào)解組織的組建。

（三）專業(yè)人員的規(guī)范管理

根據(jù)現(xiàn)行《人民調(diào)解法》和相關(guān)文件規(guī)定，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在隊(duì)伍建設(shè)方面的主要職責(zé)是定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括崗位培訓(xùn)和年度培訓(xùn)。縣（市）司法局主要負(fù)責(zé)培訓(xùn)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)主任、骨干調(diào)解員，指導(dǎo)和組織司法所培訓(xùn)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解員。組織培訓(xùn)的司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)參訓(xùn)人員進(jìn)行考試或者考核，還要加強(qiáng)人民調(diào)解員的日常管理，定期進(jìn)行督促檢查。2018年，中央政法委、最高人民法院、司法部等六部門出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中，強(qiáng)調(diào)了政治思想、紀(jì)律作風(fēng)和黨的建設(shè)，同時(shí)對(duì)行業(yè)、專業(yè)培訓(xùn)等方面提出了新的要求。

（四）業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范的要求

縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)建設(shè)方面的主要職責(zé)是規(guī)范調(diào)解工作程序、流程及相關(guān)文書。2011年以后，又增加了規(guī)范檔案管理和定期對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的書面協(xié)議和口頭協(xié)議的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的職責(zé)。

（五）制度建設(shè)規(guī)范的范圍

根據(jù)《實(shí)施意見》的相關(guān)規(guī)定，工作制度建設(shè)主要涉及學(xué)習(xí)培訓(xùn)、社情民意分析、重大糾紛集體討論、重大疑難糾紛報(bào)告及檔案管理等制度。2011年《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》從建立健全和完善組織建設(shè)、仲裁員培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、檢查監(jiān)督，以及社情民意分析研判制度、重大糾紛集體討論制度、重大疑難糾紛報(bào)告制度等提出了構(gòu)建更加全面的工作制度體系要求。

（六）保障能力建設(shè)的落實(shí)

根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，對(duì)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障，既確定了國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任，也規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立單位承擔(dān)的責(zé)任。其中，國(guó)家責(zé)任的主體是縣級(jí)以上地方人民政府，經(jīng)費(fèi)來(lái)源為地方財(cái)政，工作經(jīng)費(fèi)的范圍在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》中作了明確規(guī)定，工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。人民調(diào)解委員會(huì)開展工作所需的辦公業(yè)務(wù)用房、桌椅、通訊工具、交通工具等辦公條件，由設(shè)立該人民調(diào)解委員會(huì)的村（居）民委員會(huì)和事業(yè)單位等支持。2018年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》則從通過政府購(gòu)買服務(wù)推進(jìn)人民調(diào)解和加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的人身保護(hù)等方面提出了新的要求。

二、司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)中存在的主要問題

（一）存在的問題

1.對(duì)人民調(diào)解性質(zhì)的理解存在爭(zhēng)議。關(guān)于人民調(diào)解委員會(huì)的法律地位，歷來(lái)就有“法制論者”和“人民司法論者”之爭(zhēng)③強(qiáng)世功編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國(guó)調(diào)解制度研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第330頁(yè)。。根據(jù)憲法第一百一十一條，在村（居）民委員會(huì)之下設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)屬于群眾性自治組織，而《民事訴訟法》④《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第十六條。和《人民調(diào)解法》⑤《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第七條。則明確規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)是群眾性組織。群眾性組織的本質(zhì)是人民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織形式。基于上述規(guī)定，一段時(shí)間以來(lái)，有學(xué)者認(rèn)為，政府部門的相關(guān) “指導(dǎo)”工作往往演變?yōu)榱恕邦I(lǐng)導(dǎo)”工作， 使人民調(diào)解委員會(huì)這一自治性組織過多的受控于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，人民調(diào)解的相關(guān)工作失去了其應(yīng)有的獨(dú)立性⑥彭芙蓉、馮學(xué)智：《反思與重構(gòu)：人民調(diào)解制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第125頁(yè)。。這些不同理解使得人們對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)職能究竟該如何行使產(chǎn)生了迷茫。

2.指導(dǎo)欠缺規(guī)范化。一是在組織建設(shè)方面存在調(diào)解組織發(fā)展不平衡的問題，由于各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）對(duì)人民調(diào)解工作重視程度不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在調(diào)解辦公環(huán)境、人員配備等方面存在明顯差異；二是在隊(duì)伍建設(shè)上基層一線力量亟待加強(qiáng)?；鶎铀痉ㄋ嬖谌本?、在編不在職、專職不能專用等現(xiàn)象。比如，2003年以來(lái)如皋市基層司法所新招錄的干警絕大多數(shù)被所在鎮(zhèn)（區(qū)、街道）調(diào)整他用或被市級(jí)機(jī)關(guān)補(bǔ)員進(jìn)入機(jī)關(guān)工作，司法所的工作人員除了承擔(dān)人民調(diào)解職能外，還要完成黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)；三是在業(yè)務(wù)建設(shè)上人民調(diào)解工作實(shí)效有待提升。目前存在調(diào)解不規(guī)范、簡(jiǎn)單“和稀泥”、雙方合意但不合法的情形，以及調(diào)解協(xié)議和相關(guān)文書不規(guī)范等問題。四是在保障能力建設(shè)上基層保障水平需要進(jìn)一步提高。部分鎮(zhèn)（區(qū)、街道）經(jīng)費(fèi)保障不到位或不及時(shí)的問題依然存在，鎮(zhèn)級(jí)專職調(diào)解員雖由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但各鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)不一，村級(jí)專職調(diào)解員發(fā)放工作補(bǔ)貼依據(jù)的還是2009年如皋市兩辦《關(guān)于加強(qiáng)村（居）專職調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)的意見》，根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況亟需調(diào)整。

3.創(chuàng)新性有待加強(qiáng)?！度嗣裾{(diào)解法》實(shí)施以后，各地根據(jù)新形勢(shì)的變化，就司法行政機(jī)關(guān)如何指導(dǎo)人民調(diào)解工作，陸續(xù)出臺(tái)一系列部門規(guī)章、政策性文件。以如皋市為例，在指導(dǎo)成立適應(yīng)市場(chǎng)化要求的調(diào)解室、利用新媒體平臺(tái)開展調(diào)解工作、配備高素質(zhì)專職調(diào)解員隊(duì)伍、開展多元化調(diào)解員培訓(xùn)以及規(guī)范調(diào)解文書制作等方面工作仍有待加強(qiáng)。

（二）原因分析

1.制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐差異。有學(xué)者認(rèn)為，基層村居人民調(diào)解的自治性定位不應(yīng)輕易改變，脫離了基層社會(huì)的人民調(diào)解，必將失去其生命力和生存土壤⑦范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第574頁(yè)。。隨著相關(guān)法律、規(guī)章的頒布，人民調(diào)解組織的性質(zhì)在實(shí)踐中出現(xiàn)了與原有定位的某種分化，行政化色彩日益加強(qiáng)⑧彭芙蓉、馮學(xué)智：《反思與重構(gòu)：人民調(diào)解制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第123頁(yè)。?！度嗣裾{(diào)解法》第六條規(guī)定的縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障，以及《人民調(diào)解若干規(guī)定》第十三條有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)委員的組成人員包含司法助理員的規(guī)定，是加強(qiáng)行政權(quán)融入的例證。全國(guó)人大法制工作委員會(huì)編印的《人民調(diào)解法》第五條釋義中明確指出，人民調(diào)解作為一項(xiàng)制度化的非訴訟糾紛解決方式，不是單純的民間活動(dòng)，而是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與組織下，廣大人民群眾民主自治、化解矛盾、消除紛爭(zhēng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的群眾性活動(dòng)⑨王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法釋義》，法律出版社2010年版，第18頁(yè)。，表明人民調(diào)解具有社會(huì)治理和政治功能。因此，在肯定人民調(diào)解的自治性特征的同時(shí)，也不應(yīng)完全否認(rèn)其所具有的國(guó)家管理的特點(diǎn)，在我國(guó)的人民調(diào)解制度構(gòu)建和實(shí)踐中，“自治性”和“行政化”并不是非此即彼的關(guān)系。

2.民間糾紛外延擴(kuò)大的影響。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，我國(guó)人民調(diào)解受理的糾紛類型是民間糾紛。這一概念沿用了《人民調(diào)解若干規(guī)定》第二十條的表述。但在《實(shí)施意見》中，又對(duì)人民調(diào)解所涉及的矛盾糾紛類型作了進(jìn)一步的明確，一方面在做好婚姻家庭、相鄰關(guān)系、損害賠償?shù)瘸Ｒ娦?、多發(fā)性矛盾糾紛調(diào)解工作的同時(shí)，積極在征地拆遷、教育醫(yī)療、道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開展人民調(diào)解工作；另一方面，還要著力化解本地區(qū)多年積累、長(zhǎng)期未得到有效解決，群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛⑩2010年司法部《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法〉的意見》。。根據(jù)如皋市調(diào)處中心統(tǒng)計(jì)，2016年以來(lái)，各級(jí)各類調(diào)解組織共排查調(diào)處各類矛盾糾紛170780件，通過市、鎮(zhèn)、村三級(jí)調(diào)解平臺(tái)排查調(diào)處的鄰里、婚姻家庭、土地承包、物業(yè)等糾紛35155件，差額部分是來(lái)自其他各級(jí)各類調(diào)解組織和由如皋市綜合治理委員會(huì)下屬9個(gè)專業(yè)對(duì)接調(diào)解組織受理的糾紛，這些矛盾糾紛司法行政機(jī)關(guān)也要參與調(diào)處，包括協(xié)助政法委對(duì)各專業(yè)對(duì)接調(diào)解組織進(jìn)行考核、參加信訪矛盾化解、參與村、社區(qū)組織的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、維穩(wěn)活動(dòng)等。這就意味著人民調(diào)解工作的范圍已不限于解決平等主體之間涉及法律規(guī)定的民事爭(zhēng)議，實(shí)踐中各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)還要協(xié)助黨委、政府處理各種社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.法律規(guī)定存在模糊和空白。一是《實(shí)施意見》規(guī)定了人民調(diào)解組織要努力化解群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)此并未作出明確規(guī)定。司法行政機(jī)關(guān)在處理此類糾紛時(shí)的職責(zé)定位，比如，在以黨政主導(dǎo)、政法綜治牽頭推進(jìn)矛盾糾紛多元化解的大調(diào)解工作格局中，司法行政機(jī)關(guān)的具體定位有待法律規(guī)范的進(jìn)一步明確；二是我國(guó)現(xiàn)行法律中沒有對(duì)矛盾糾紛類型進(jìn)行系統(tǒng)分類和差別化處理的規(guī)定，隨著人民調(diào)解所涉及民間糾紛的外延不斷擴(kuò)大，司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解的職能與其他矛盾糾紛處理機(jī)關(guān)的職權(quán)邊界變得模糊，難以建立與相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制；三是《人民調(diào)解法》規(guī)定了基層人民法院對(duì)于人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，但并未明確其如何指導(dǎo)人民調(diào)解工作，且在司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)職能的前提下，兩者又該如何銜接和協(xié)調(diào)，這在一定程度上影響指導(dǎo)職能的更好發(fā)揮。

三、完善司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)的對(duì)策建議

（一）合作治理：新時(shí)代人民調(diào)解的價(jià)值定位

社會(huì)治理是由國(guó)家力量和社會(huì)力量，公共部門與私人部門，政府、社會(huì)組織與公民，共同來(lái)治理一個(gè)社會(huì)[11]鄭杭生：《正確處理新形勢(shì)下的社會(huì)矛盾》，《南方日?qǐng)?bào)》，2006年5月25日，第A06版。。在新時(shí)期，推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域改革、變革社會(huì)治理模式的關(guān)鍵在于改革“社會(huì)全能政府”體制，厘清政府與社會(huì)、特別是政府與社會(huì)組織的關(guān)系，改變政府對(duì)社會(huì)服務(wù)大包大攬的局面，實(shí)現(xiàn)政府自上而下的行政管理與社會(huì)自下而上的自我管理相結(jié)合，形成新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)[12]李婷婷：《社會(huì)治理領(lǐng)域下的人民調(diào)解—功能與再定位》，南開大學(xué)2013年博士學(xué)位論文。。黨的十九大報(bào)告在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理方面提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的要求，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。因此，新時(shí)代人民調(diào)解的價(jià)值定位應(yīng)當(dāng)將合作治理作為其目標(biāo)追求。

從人民調(diào)解體系的發(fā)展變化看，呈現(xiàn)多樣的特點(diǎn)：一是民間調(diào)解作用減弱。在糾紛解決的權(quán)威設(shè)置上，人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)由依賴調(diào)解員個(gè)人權(quán)威、傳統(tǒng)禮俗向情理法相融合轉(zhuǎn)變；二是行政因素對(duì)接增強(qiáng)。人民調(diào)解跳出了鄉(xiāng)村俚俗的界限，形成與國(guó)家管理之間多樣化的合作治理；三是專業(yè)趨勢(shì)明顯。調(diào)解工作的范圍逐漸從傳統(tǒng)領(lǐng)域向?qū)I(yè)性、行業(yè)性領(lǐng)域拓展；四是程序化特征明顯。兼有司法程序和自身特色的調(diào)解規(guī)程開始形成[13]柳玉祥：《探索構(gòu)建江蘇預(yù)防化解社會(huì)矛盾體系》，《唯實(shí)》，2018年第8期。。按照中央要求，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)處于承上啟下的關(guān)鍵位置，要把握好新時(shí)代人民調(diào)解的功能要求，根據(jù)人民調(diào)解呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，按照“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”的要求，有針對(duì)性指導(dǎo)人民調(diào)解工作，推動(dòng)建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（二）優(yōu)化指導(dǎo)職能的路徑思考

筆者認(rèn)為，進(jìn)一步優(yōu)化司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)職能，可以分為兩個(gè)階段加以實(shí)施：第一階段，即現(xiàn)階段可以通過組建人民調(diào)解協(xié)會(huì)或者理順現(xiàn)有人民調(diào)解協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，由司法行政機(jī)關(guān)和協(xié)會(huì)共同指導(dǎo)人民調(diào)解工作。其中，司法行政機(jī)關(guān)主要承擔(dān)人民調(diào)解制度宣傳，建立健全人民調(diào)解相關(guān)的工作制度體系，對(duì)人民調(diào)解組織和調(diào)解員進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、考核、監(jiān)督等職能，把政府從調(diào)解服務(wù)的直接提供者逐步轉(zhuǎn)變成政策制定者、服務(wù)購(gòu)買者和績(jī)效評(píng)估者。人民調(diào)解協(xié)會(huì)則承擔(dān)人民調(diào)解員的培訓(xùn)、開展人民調(diào)解理論研究和對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行獎(jiǎng)懲等職責(zé)。第二階段，待條件成熟時(shí)，再修訂《人民調(diào)解法》或者制定多元化糾紛解決的相關(guān)法律，完善矛盾糾紛化解的頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)矛盾糾紛的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類，完善多元化糾紛解決機(jī)制。

（三）完善相關(guān)制度的對(duì)策建議

1.創(chuàng)新人民調(diào)解的組織建設(shè)。一是要強(qiáng)化基層調(diào)解組織的建設(shè)。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》和《關(guān)于推進(jìn)商會(huì)人民調(diào)解工作的意見》要求，繼續(xù)加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以積極與當(dāng)?shù)厣虝?huì)組織對(duì)接，探索建立商會(huì)調(diào)解組織，力爭(zhēng)將復(fù)雜矛盾化解在行業(yè)、企業(yè)之中；二是創(chuàng)新社會(huì)組織培育參與模式。探索形成基礎(chǔ)型、樞紐型、專業(yè)型等五種類型社會(huì)組織，通過定向簽約、公益創(chuàng)投等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解；三是積極引導(dǎo)律師、公證、法律援助、仲裁等專業(yè)力量全面介入、全程參與人民調(diào)解工作，引導(dǎo)群眾在法治軌道上主張權(quán)利、定分止?fàn)?；四是?chuàng)新人民調(diào)解工作方式。鼓勵(lì)專業(yè)能力強(qiáng)、熱心調(diào)解的人民調(diào)解員建立個(gè)人調(diào)解工作室，利用新媒體創(chuàng)新開展“網(wǎng)上調(diào)解”“微信調(diào)解”“視頻調(diào)解”，提高調(diào)解工作的及時(shí)性、便捷性，方便當(dāng)事人就近解決糾紛。

2.加強(qiáng)人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)。一是做好人民調(diào)解員的選任、聘任工作。作為縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，要進(jìn)一步優(yōu)化人民調(diào)解員的學(xué)歷、年齡和專業(yè)等結(jié)構(gòu)，注重選聘律師、公證員、仲裁員、基層法律服務(wù)工作者等社會(huì)專業(yè)人士擔(dān)任調(diào)解員，以適應(yīng)行業(yè)、專業(yè)等新型矛盾糾紛日益增多的現(xiàn)狀；二是抓好人民調(diào)解員的管理工作。根據(jù)司法部已出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范和《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》的要求，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和司法所要著重做好對(duì)人民調(diào)解員的日常管理，并定期督促檢查，定期匯總?cè)嗣裾{(diào)解員基本信息，及時(shí)向社會(huì)公開并通報(bào)人民法院；三是加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍培訓(xùn)。建立人民調(diào)解員分級(jí)分類培訓(xùn)體系，縣（市）司法局重點(diǎn)抓好轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)主任、司法所長(zhǎng)、骨干調(diào)解員的培訓(xùn)，全面推行任職前培訓(xùn)與崗位培訓(xùn)、日常培訓(xùn)與集中培訓(xùn)、知識(shí)培訓(xùn)與技能培訓(xùn)的培訓(xùn)機(jī)制，根據(jù)矛盾糾紛特點(diǎn)重點(diǎn)開展社會(huì)形勢(shì)、法律政策、職業(yè)道德、專業(yè)知識(shí)和調(diào)解技能等方面培訓(xùn)。要豐富培訓(xùn)方式，依托高校、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，采取集中授課、研討交流、案例評(píng)析、實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、旁聽庭審、實(shí)訓(xùn)演練等形式，提高培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性。

3.規(guī)范人民調(diào)解的工作流程。一是根據(jù)村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范調(diào)解工作流程、工作程序、調(diào)解協(xié)議書制作以及檔案管理工作，提升基層調(diào)解組織運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)效；二是按照最高人民法院、司法部相關(guān)文件要求，司法行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)與法院對(duì)接，邀請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的法官在人民調(diào)解培訓(xùn)工作中講解相關(guān)法律知識(shí)和調(diào)解技巧，不斷提升調(diào)解協(xié)議書制作質(zhì)量；三是縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要督促人民調(diào)解委員會(huì)做好人民調(diào)解化解矛盾糾紛的統(tǒng)計(jì)報(bào)送工作，包括人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的書面協(xié)議和口頭協(xié)議。

4.健全人民調(diào)解的制度體系。一是制定《人民調(diào)解員聘用辦法》等，進(jìn)一步細(xì)化明確人民調(diào)解員選聘條件、聘用程序等，增強(qiáng)選任工作的公信度；二是根據(jù)《人民調(diào)解工作指南》要求，圍繞人民調(diào)解員的工作職責(zé)、日常管理、考核培訓(xùn)等方面嚴(yán)格管理。建立等級(jí)評(píng)定結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼直接掛鉤的工作制度，為推動(dòng)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)提供保障；三是指導(dǎo)人民調(diào)解組織建立健全社情民意分析研判制度、重大糾紛集體討論制度、重大疑難糾紛報(bào)告制度、矛盾糾紛調(diào)處跟蹤反饋機(jī)制、群體性事件快速反應(yīng)機(jī)制等，做好矛盾糾紛預(yù)防化解工作。

5.提升人民調(diào)解的保障能力。一是落實(shí)人民調(diào)解員待遇。針對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)保障不到位的問題，要按照《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》和財(cái)政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》的要求，加大保障力度，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。進(jìn)一步建立健全調(diào)解案件個(gè)案補(bǔ)貼制度，在基礎(chǔ)工資之外，根據(jù)受理案件數(shù)和調(diào)解成功率發(fā)放績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)工資，對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；二是積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門為人民調(diào)解組織提供場(chǎng)所、設(shè)施等物質(zhì)條件和必要的經(jīng)費(fèi)支持；三是探索通過政府購(gòu)買服務(wù)推進(jìn)人民調(diào)解工作?？h級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可以會(huì)同有關(guān)部門做好政府購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)工作，完善購(gòu)買方式和程序，培育人民調(diào)解協(xié)會(huì)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作為購(gòu)買服務(wù)的承接主體；四是落實(shí)人民調(diào)解員撫恤政策。司法行政部門應(yīng)及時(shí)了解人民調(diào)解員需要救助的情況，協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)政策待遇。對(duì)因公致傷致殘、生活嚴(yán)重困難的調(diào)解員提供必要的醫(yī)療、生活救助，對(duì)犧牲的調(diào)解員，其配偶、子女按國(guó)家規(guī)定享受撫恤及優(yōu)待。