宅基地“三權(quán)分置”改革分析及對策建議

傅榮榮

（大同市不動產(chǎn)登記中心，山西 大同037000）

隨著我國城市化水平的不斷提升，大量的農(nóng)村人口向城市流動，農(nóng)村勞動力不足，導(dǎo)致一部分宅基地被閑置、浪費是廣大農(nóng)村客觀嚴(yán)峻的現(xiàn)實，這項改革是應(yīng)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變化的積極舉措。宅基地作為數(shù)量占比大、社會影響大的不動產(chǎn)類型之一，必須要對其進(jìn)行“三權(quán)分置”的改革，喚醒“沉睡”的宅基地，以賦予農(nóng)民更加充分的、可自主掌控的財產(chǎn)權(quán)利，并進(jìn)一步推動農(nóng)村的發(fā)展，助力我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

1 宅基地“三權(quán)分置”改革是重要的制度創(chuàng)新

1.1 “三權(quán)分置”改革背景

早在2018年1月的全國國土資源會議上，原國土資源部部長姜大明就明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018年2月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，進(jìn)一步明確要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2020年1月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，明確提出以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。國家一系列安排部署，為宅基地“三權(quán)分置”改革指明了方向[1-3]。

1.2 “三權(quán)分置”改革的重大意義

誕生于計劃經(jīng)濟(jì)時代的宅基地制度大致經(jīng)歷了由“單一產(chǎn)權(quán)、自由流轉(zhuǎn)”到“兩權(quán)分離、限制流轉(zhuǎn)”再到現(xiàn)如今“三權(quán)分置、限制流轉(zhuǎn)”的演變。具體地說，原先的“兩權(quán)分離”是指宅基地所有權(quán)及使用權(quán)的分離，在這一背景下，宅基地的流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制。但正如前文所述，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種制度面臨的問題日益突出，推進(jìn)“三權(quán)分置”改革勢在必行[4-5]。

現(xiàn)階段宅基地“三權(quán)分置”改革，其背后蘊含著深層含義，一方面，宅基地“三權(quán)分置”改革使得宅基地不再局限于農(nóng)民自用，而是可以在更大的范圍內(nèi)實現(xiàn)有償、有限期的流轉(zhuǎn)，不僅可以減少閑置、浪費的宅基地數(shù)量，提高宅基地的利用率，而且加強了城鄉(xiāng)間的資源協(xié)調(diào)與配置，在促進(jìn)城市資本和資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的同時，推動農(nóng)村的勞動力向城市流動。另一方面，宅基地“三權(quán)分置”是對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個重大創(chuàng)新，有利于豐富當(dāng)前的制度體系，并推動相應(yīng)法律、法規(guī)、政策的完善，用制度完善宅基地管理的體制機制，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2 “三權(quán)分置”改革面臨的困境

2.1 歷史遺留問題

確權(quán)是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性工作。然而受到多種因素的影響，導(dǎo)致現(xiàn)在農(nóng)村存在一戶多宅、少批多占、未經(jīng)審批就占用宅基地或者私下出租轉(zhuǎn)讓等歷史遺留問題，落實“三權(quán)分置”存在諸多難點。

從客觀上看，我國共經(jīng)歷過3次土地改革，不同歷史階段下政策、規(guī)定都大不相同。加之之前的宅基地管理工作、產(chǎn)權(quán)登記工作多頭管理且缺乏有效的監(jiān)督，所以造成了混亂、無序的狀態(tài)。

從主觀上看，土地與農(nóng)民之間密切相關(guān)，受到傳統(tǒng)思想的束縛，大多數(shù)人更傾向于建造寬闊的院落或者將房屋附近的耕地用磚石堆砌占為己有。因此，復(fù)雜的歷史遺留問題在一定程度上阻礙了宅基地“三權(quán)分置”的推進(jìn)。

2.2 宅基地所有權(quán)主體的弱化

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”。在實踐中，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會或村民小組等代為行使宅基地的所有權(quán)。從兩者的主要職能來看，集體經(jīng)濟(jì)組織更多地強調(diào)經(jīng)濟(jì)職能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等則更加傾向于一種全面的管理職能。這樣不僅不利于“農(nóng)民集體”這一真正的所有權(quán)主體有效行使權(quán)利，弱化了其主體地位，也間接導(dǎo)致所有權(quán)權(quán)能不能夠充分發(fā)揮。

2.3 農(nóng)戶資格權(quán)缺乏相應(yīng)的取得和退出機制

農(nóng)戶資格權(quán)是在原先“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上新增加的一項權(quán)利，也是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項專屬權(quán)利，設(shè)置的目的在于履行居住保障功能，使每一位農(nóng)民都可以“戶有所居”，保護(hù)農(nóng)民的基本福利不受到侵犯。但是在實踐中如何判定農(nóng)戶資格權(quán)的取得及如何實現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的退出卻存在一些困境。

第一，越來越多的農(nóng)村人口到城市學(xué)習(xí)、工作、購房居住，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員的遷入、遷出數(shù)量急劇增加，但是對于這一部分人是否應(yīng)該具備農(nóng)戶資格權(quán)、在何種程度下賦予這一部分人農(nóng)戶資格權(quán)，目前還沒有規(guī)定。因此，對于農(nóng)戶資格權(quán)的取得界定尚不完善。

第二，當(dāng)農(nóng)民因為某些原因不愿意繼續(xù)持有宅基地時，缺乏相應(yīng)的退出機制，而按照規(guī)定，又無法對宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，就造成了一部分宅基地被閑置、浪費。

2.4 宅基使用權(quán)的“適度”問題

傳統(tǒng)的宅基地流轉(zhuǎn)主要是小范圍、非財產(chǎn)性的流轉(zhuǎn)，集中在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部以置換、繼承等方式進(jìn)行，不僅沒有提高土地的利用率，而且也未提高農(nóng)民的收入，甚至還有一些私下交易等違法行為。但是如果沒有“一刀切”的限制流轉(zhuǎn)，而是完全允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，又會出現(xiàn)城市資本進(jìn)入農(nóng)村炒房的現(xiàn)象。所以，宅基地使用權(quán)的困境就在于如何把握放開的“度”。具體體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)形式上如何把握“度”。擴(kuò)大流轉(zhuǎn)權(quán)限的范圍應(yīng)該從本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部繼續(xù)擴(kuò)大，但是應(yīng)該擴(kuò)大到什么程度？另外，流轉(zhuǎn)形式過于保守或過于開放，都會損害農(nóng)民的權(quán)益，無法將改革落到真正的實處，因此應(yīng)該采取何種形式的流轉(zhuǎn)？這些問題的界限都尚未在法律法規(guī)中明確體現(xiàn)，試點實踐也未交出一個統(tǒng)一的結(jié)果，仍然是宅基地“三權(quán)分置”改革的困境所在。

3 深化“三權(quán)分置”改革的政策建議

3.1 夯實改革基礎(chǔ)

1）完善法律法規(guī)，明確各權(quán)利的內(nèi)涵及邊界。法律法規(guī)是保障宅基地“三權(quán)分置”改革順利推進(jìn)的最強有力的工具，也是落實宅基地“三權(quán)分置”改革的堅實基礎(chǔ)。因此，必須要對現(xiàn)行法律法規(guī)做出調(diào)整修改，為改革提供法律支撐。

2）宅基地集體所有權(quán)。在日前出臺的《中華人民共和國民法典》中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被依法賦予了法人主體地位，能夠進(jìn)一步強化集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有者的主體地位，以及方便權(quán)利的行使。接下來，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人的處分權(quán)、收益權(quán)等具體權(quán)限，將宅基地集體所有權(quán)落到實處。

3）宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。當(dāng)前，關(guān)于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)確切的概念、法律規(guī)范條文都尚未確定。因此，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中對農(nóng)戶資格權(quán)及其法律地位予以明確，并界定其權(quán)利的邊界。將抽象化的資格權(quán)具體化，從而更好地保障集體經(jīng)濟(jì)組織中成員獲得資格權(quán)，保證農(nóng)民享有的基本居住權(quán)益。

4）宅基地使用權(quán)。由于受到現(xiàn)行法律法規(guī)的影響，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了限制。因此，為了推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，盤活“沉睡”的宅基地，當(dāng)務(wù)之急是以法律法規(guī)的形式對宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、退出進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依，規(guī)范運行。

3.2 在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系下推進(jìn)宅基地登記

不動產(chǎn)登記是確認(rèn)權(quán)利、保護(hù)權(quán)利的最有效工具。將宅基地“三權(quán)分置”登記納入我國當(dāng)前的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系之中，可以有效防止新的分散登記及權(quán)利混亂的現(xiàn)象。其中，宅基地集體所有權(quán)確鑿無疑，主要是明確登記宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)。具體地說，可以在不動產(chǎn)證或不動產(chǎn)登記簿中明確標(biāo)注農(nóng)戶資格人，以便于與分置后具體的宅基地使用權(quán)人加以區(qū)分。而對于分置后的宅基地使用權(quán)人，也應(yīng)當(dāng)在不動產(chǎn)證或不動產(chǎn)登記簿中標(biāo)注其獲得使用權(quán)的方式及使用權(quán)年限，避免宅基地重復(fù)多次流轉(zhuǎn)，能夠使資格權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益得到有力保障。

各地應(yīng)深入探索、實踐宅基地“三權(quán)分置”改革，因地制宜，制定符合自身實際的登記方案，與改革相銜接，夯實改革的基礎(chǔ)。

3.3 完善配套措施

1）建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出機制。因為存在因某些原因選擇放棄宅基地的農(nóng)戶，所以應(yīng)建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)有償退出機制。這一形式既可以有效保證農(nóng)戶獲得相應(yīng)的財產(chǎn)收入，又可以減少宅基地閑置，有效提高宅基地的利用率。宅基地的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基于其價值的合理核算和評估，并進(jìn)行公示，既保障了退出者的合法權(quán)益，又保護(hù)了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的公平。此外，還應(yīng)不斷探索多元的補償形式，如貨幣、住房、養(yǎng)老保險等，給予農(nóng)民可供選擇的空間。

2）建立完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策體系。宅基地“三權(quán)分置”，旨在通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，盤活閑置宅基地，進(jìn)一步凸顯宅基地的財產(chǎn)價值，切實增加農(nóng)民收入?？梢?，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)改革目的的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也正是由于此，才更應(yīng)該用制度來規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)。一是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價值評估體系。運用科學(xué)的評估方法，分析宅基地的準(zhǔn)確價值，使農(nóng)民獲得客觀、合理的收入。二是應(yīng)當(dāng)建立完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督體制。通過嚴(yán)格的監(jiān)督機制，從源頭發(fā)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，將問題控制在源頭，維護(hù)宅基地流轉(zhuǎn)市場的穩(wěn)定運行。

3）構(gòu)建宅基地村民自治的體制機制。村民自治模式與政府主導(dǎo)模式相比，在實現(xiàn)了村民的參與權(quán)與決策權(quán)的同時，在滿足村民實際訴求、解決村民矛盾糾紛、保障村民基本權(quán)益等方面更有優(yōu)勢。因此，要構(gòu)建宅基地村民自治的體制機制，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任，進(jìn)一步強化集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。完善村民自治體制內(nèi)部的議事決策機制、糾紛化解機制、服務(wù)群眾機制等，通過村民自治自發(fā)維護(hù)宅基地“三權(quán)分置”改革。

宅基地“三權(quán)分置”改革是我國深化土地制度改革的重要組成部分，也是深入落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開端。面對存在的歷史遺留問題和每個權(quán)利不同的困境，可以從兩個角度入手。第一，完善相應(yīng)的法律法規(guī)及基礎(chǔ)性的確權(quán)登記工作，為深入推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革提供堅實的制度保障。第二，建立完善宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)正常行使的配套措施，彌補在具體實踐中的不足，解決實踐中的問題，推動改革的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。