國家、議題與政策的互動(dòng)：轉(zhuǎn)型中國的國家能力建構(gòu)

張樹平

(上海社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理研究所，上海200020)

國家這一極為重要的政治主體和政治場(chǎng)域,在人類歷史的發(fā)展中曾高居于權(quán)力、道德和倫理的制高點(diǎn),并因此成為人類政治行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和仲裁者。隨著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展,民族國家從外部來說受到全球化的沖擊,從內(nèi)部來說受到社會(huì)自治與個(gè)體成長的沖擊[1]21-36。然而,從比較現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)來看,無論是美化國家、偶像化國家還是污名化國家,都不利國家現(xiàn)代化的成長。國家需要找到適合的定位與恰當(dāng)?shù)慕巧?社會(huì)需要成長的空間,國家需要必備的權(quán)威。在不同的歷史階段、政治制度和國家理論下,國民可能對(duì)國家懷有不同的認(rèn)知、情感與評(píng)價(jià)。現(xiàn)代西方主流的政治理論基于個(gè)人權(quán)利與利益的立場(chǎng),往往對(duì)國家懷有不同程度的戒備之心。中國有著不同的國家傳統(tǒng),在當(dāng)前中國進(jìn)行的艱巨而偉大的民族復(fù)興和國家現(xiàn)代化事業(yè)中國家絕不能失位。換言之,我們需要一個(gè)強(qiáng)大、權(quán)威、有效的國家,希望通過推進(jìn)現(xiàn)代國家建設(shè)獲得強(qiáng)大的國家能力。當(dāng)代中國正在進(jìn)行但尚未完成現(xiàn)代國家建設(shè),在這個(gè)歷史進(jìn)程中,中國需要找回一個(gè)有著自身歷史文化傳統(tǒng)和社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的“我們的國家”。在這個(gè)意義上,本文使用“轉(zhuǎn)型中國”一詞。

當(dāng)代政治學(xué)、歷史社會(huì)學(xué)、比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于國家能力的理論建構(gòu),提供了統(tǒng)合具體國家能力的種種方案。其中一種有關(guān)國家能力的統(tǒng)合方式起源于將國家權(quán)力分為專制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的二維權(quán)力觀。專制性權(quán)力是“國家精英被授權(quán)無需遵守例行程序,無需與市民社會(huì)中的各個(gè)集團(tuán)進(jìn)行制度化協(xié)商談判就可采取行動(dòng)”的權(quán)力；基礎(chǔ)性權(quán)力是“國家實(shí)際上滲透到市民社會(huì),邏輯上在整個(gè)統(tǒng)治領(lǐng)域內(nèi)有效實(shí)施政治決策的能力”。邁克爾·曼指出,從二者的區(qū)分來說,專制型權(quán)力是針對(duì)市民社會(huì)的國家個(gè)別權(quán)力,基礎(chǔ)性權(quán)力是一個(gè)中央集權(quán)國家的制度能力,是一種貫穿“社會(huì)”的權(quán)力,通過國家基礎(chǔ)來協(xié)調(diào)社會(huì)生活[2]68-69。王紹光據(jù)此將國家能力區(qū)分為專斷性國家能力和在當(dāng)代社會(huì)更為重要的基礎(chǔ)性國家能力,并將后者分為強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、國家認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納與整合能力等八項(xiàng)能力,前三項(xiàng)為近代國家的基本能力,中間四項(xiàng)為現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)能力,最后一項(xiàng)為民主國家的基礎(chǔ)[3]。當(dāng)代中國的國家能力建構(gòu)乃是一種自覺建構(gòu)過程和自然生成過程的統(tǒng)一。國家能力的這種自然生成過程與當(dāng)前中國國家能力建構(gòu)中的具體情境因素緊密聯(lián)系在一起。正如米格代爾指出的,韋伯及其追隨者的理論將國家理解為獨(dú)立的組織,與其他社會(huì)力量之間有清晰的界限,這種理解導(dǎo)致他們的研究集中在國家的結(jié)構(gòu)和如何建構(gòu)上,簡化并高估了國家的能力[4]255。為了防止這種認(rèn)知論上的“簡化”和對(duì)國家能力偏離經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的“高估”,我們需要在國家能力的現(xiàn)實(shí)建構(gòu)和理論建構(gòu)中引入歷史、時(shí)間與情境的視角。換言之,當(dāng)代中國的國家能力建構(gòu)離不開從傳統(tǒng)中國到現(xiàn)代中國的歷史維度；對(duì)當(dāng)代中國國家能力之分析亦離不開傳統(tǒng)國家—現(xiàn)代國家相比較的歷史政治學(xué)視野。

本文是對(duì)轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)的一種情境性分析,是拙文《從政黨能力建構(gòu)國家能力：轉(zhuǎn)型中國國家能力的一種建構(gòu)路徑》的續(xù)篇?！稄恼h能力建構(gòu)國家能力》一文從政黨—國家能力視角提出轉(zhuǎn)型中國“具象國家能力結(jié)構(gòu)”和作為統(tǒng)攝具象國家能力的“政治再平衡”能力概念。在“具象國家能力”中筆者曾提出“具有反思性的執(zhí)行能力”[5],本文正是對(duì)這種“具有反思性的執(zhí)行能力”的后續(xù)分析,這種能力在當(dāng)下中國集中體現(xiàn)為國家的議題—政策能力。簡言之,本文旨在考察當(dāng)代中國國家能力中的一種特定國家能力——國家議題能力以及作為國家議題能力之延伸的政策能力。與當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界對(duì)議題能力與政策能力的一般研究有所不同的是,本文將議題能力與政策能力的主體設(shè)定為國家,因?yàn)樵谖覀兊姆治隹蚣苤凶h題能力與政策能力在轉(zhuǎn)型國家能力結(jié)構(gòu)中居于重要地位,轉(zhuǎn)型中國的議題能力與政策能力既是轉(zhuǎn)型中國國家能力的重要組成部分,也是轉(zhuǎn)型中國國家能力的重要實(shí)現(xiàn)方式。無論是在實(shí)踐上還是理論上,脫離國家能力的議題能力與政策能力是沒有根基的,脫離議題能力與政策能力的國家能力是沒有依托的。只有在國家、議題與政策的互動(dòng)關(guān)系中,才能澄清議題能力與政策能力建構(gòu)的基本邏輯,才能澄清轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)的基本邏輯。

1 問題的提出：作為一種國家能力的議題能力

在從事比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的學(xué)者中,存在一種較為普遍的有關(guān)中國國家性質(zhì)及其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中之作用的評(píng)估,他們視現(xiàn)代中國為“強(qiáng)國家”,并且是具有自主性和強(qiáng)大國家能力的強(qiáng)國家。懷特(Gordon White)在1988年出版的《東亞的發(fā)展型國家》一書中將發(fā)展型國家區(qū)分為資本主義發(fā)展型國家和社會(huì)主義發(fā)展型國家,并將中國歸入社會(huì)主義發(fā)展型國家一類[7]219。艾森斯塔德在對(duì)帝國政治體系的比較歷史研究中,將傳統(tǒng)中國視為一種“文化性”取向社會(huì)的典型代表,并指出傳統(tǒng)“中國的執(zhí)政精英的政策,一般就是以創(chuàng)置-聚斂性和調(diào)節(jié)性政策為特點(diǎn)的”[8]235。因此,傳統(tǒng)中國政治體系的“文化取向”以及此種“文化取向”下的政策特點(diǎn),決定了在中國傳統(tǒng)政治形態(tài)中政治之于社會(huì)、國家之于政治的功能與價(jià)值,導(dǎo)致傳統(tǒng)中國不同于其他文明類型中的國家政治體系。概言之,中國傳統(tǒng)國家在國家職能和國家品格上獨(dú)具一格。

毫無疑問,現(xiàn)代國家的國家職能在內(nèi)涵、價(jià)值、實(shí)現(xiàn)路徑方面與傳統(tǒng)國家相比已有根本區(qū)別。那么,如何理解當(dāng)代中國的國家職能呢?隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及全面依法治國的推進(jìn),當(dāng)代中國國家職能(主要從內(nèi)政方面看)不僅體現(xiàn)為包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化建設(shè)、政治發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、執(zhí)政黨建設(shè)等全方位的國家建設(shè),并且常常體現(xiàn)為種種“兩難”的平衡議題——比如政治與經(jīng)濟(jì)的平衡、國家治理與社會(huì)自治的平衡、政府行政能力與約束條件的平衡、執(zhí)政黨組織化與現(xiàn)代化的平衡、國家制度體系建設(shè)中制度邏輯與制度厚度的平衡、法治與政治的平衡、反腐倡廉與政治發(fā)展的平衡等。由此可見當(dāng)代中國國家職能之大概：作為當(dāng)代世界最大的發(fā)展中的社會(huì)主義國家,當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域?qū)乙蕾囍?、國家?zé)任之廣、事務(wù)之繁、關(guān)系之巨,都具有鮮明的中國特色?，F(xiàn)代中國之于傳統(tǒng)中國具有“繼承與發(fā)展”“超越與回歸”的雙重面相：從國家形態(tài)來說,現(xiàn)代中國與傳統(tǒng)中國當(dāng)然不可同日而語,現(xiàn)代國家的具體職能亦隨著國家形態(tài)之變化而變化。但從國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、道德責(zé)任,從中國社會(huì)之于國家的倚重與需求來說,現(xiàn)代中國與傳統(tǒng)國家仍有深層結(jié)構(gòu)上的相似之處。這種跨越古今的相似之處決定了中國現(xiàn)代國家的職能體系與責(zé)任體系與西方現(xiàn)代國家有所不同,而國家職能的實(shí)現(xiàn)必然視國家能力之強(qiáng)弱為轉(zhuǎn)移。

國家職能與國家能力的結(jié)合產(chǎn)生了國家的議題能力。如果說國家的職能、責(zé)任與使命體現(xiàn)為一種因具體國家而異的“議題感”和“議題偏好”,那么基于特定國家政治結(jié)構(gòu)形式、政治過程組織化程度和制度化水平的國家政治能力,則是將這種“議題感”和“議題偏好”轉(zhuǎn)化為國家議題的關(guān)鍵因素。民主是現(xiàn)代中國國家建設(shè)的基本精神,在當(dāng)代中國民主建構(gòu)中,亦即在一般意義上的中國現(xiàn)代國家建設(shè)中國家的議題能力尤為重要。因?yàn)橐环矫鎻拿裰髯罨镜暮x來說,民主必然導(dǎo)致民眾和社會(huì)對(duì)國家議題的積極參與。正如美國學(xué)者科恩所指出的：“民主是一種社會(huì)管理體制,在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”[6]10另一方面,“中國的民主成長不完全是社會(huì)主導(dǎo)的,在很大程度上是國家主導(dǎo)的”“盡管經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展是民主成長的內(nèi)在動(dòng)力,但這種動(dòng)力要轉(zhuǎn)化為實(shí)際的民主發(fā)展,則在很大程度上取決于國家的反應(yīng),即國家對(duì)社會(huì)發(fā)展所形成的民主要求的響應(yīng)與吸納”[9]180。因此,民眾與社會(huì)的訴求與國家主導(dǎo)的結(jié)合,就產(chǎn)生了民主國家或者說國家在民主進(jìn)程中的議題能力這一重大理論和實(shí)踐問題。

當(dāng)前,改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多、治國理政考驗(yàn)之大都是前所未有的[10]。然而,隨著矛盾、條件與環(huán)境的變化,這些任務(wù)、矛盾、風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)與考驗(yàn)如何呈現(xiàn)和識(shí)別為種種關(guān)乎中國社會(huì)全面發(fā)展的問題,這些問題如何轉(zhuǎn)化為中國政治建設(shè)與政治發(fā)展中的議題,這些議題又如何進(jìn)化為一個(gè)具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)與優(yōu)先性序列的議程,這些議程又如何落實(shí)為一系列相互關(guān)聯(lián)的公共政策體系,并非一個(gè)自然而然、自生自發(fā)的政治過程。這是一個(gè)需要理論思維、戰(zhàn)略思維介入其中的認(rèn)識(shí)論過程,一個(gè)需要執(zhí)政、協(xié)商、民主、監(jiān)督、行政、司法等政治活動(dòng)參與其中的實(shí)踐過程,一個(gè)需要制度體系與法治體系運(yùn)轉(zhuǎn)起來的“國家政治過程”。以“議題”和“政策”為公共產(chǎn)品的國家政治過程,在現(xiàn)代中國民主政治結(jié)構(gòu)下既依托于包括政黨、政府、國家、社會(huì)、市場(chǎng)在內(nèi)的“國家全要素”的參與,又依賴于將這些國家要素整合與連接起來的國家能力；既來源于政治過程,亦改變著政治過程；既來源于政治結(jié)構(gòu),亦改變著政治結(jié)構(gòu)；既來源于國家形態(tài),亦改變著國家形態(tài)。因而,從國家、議題與政策的關(guān)系來說,議題設(shè)定是勾連國家與政策的中介環(huán)節(jié)。當(dāng)前中國正在進(jìn)行的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與政治過程中最為典型的政治議題設(shè)定,超越局部的、部門的或者單一領(lǐng)域的視角。從國家整體的規(guī)定性和中國政治的本質(zhì)特征出發(fā)分析“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的議題設(shè)定,從風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)、政治社會(huì)學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野去把握以“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”為典型例證的政治議題設(shè)定邏輯,有助于我們澄清轉(zhuǎn)型中國國家、議題與政策的互動(dòng)關(guān)系。

2 “三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”與轉(zhuǎn)型中國的政治議題設(shè)定

中國共產(chǎn)黨建立以來形成的黨的若干優(yōu)良傳統(tǒng)、中華人民共和國成立以來社會(huì)主義革命與建設(shè)的若干歷史傳統(tǒng)、改革開放40余年來形成的改革精神與寶貴經(jīng)驗(yàn),共同塑造了當(dāng)代中國全面改革與建設(shè)中行之有效、征之有驗(yàn)的總體布局與發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前中國政治發(fā)展環(huán)境的變化與這種總體戰(zhàn)略之間的結(jié)合是生成、塑造、調(diào)整當(dāng)代中國政治議題與政策取向的根本原因。環(huán)境變化改變著議程與政策,議程與政策回應(yīng)環(huán)境變化。以當(dāng)前中國正在進(jìn)行的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”為例,習(xí)近平在十九大報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)。2018年3月,李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出,要抓好決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。作為對(duì)當(dāng)代中國政治發(fā)展環(huán)境的戰(zhàn)略性回應(yīng)與中國全面深化改革總體布局的有機(jī)組成部分,“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”各有側(cè)重,但“內(nèi)涵緊密相連,有機(jī)統(tǒng)一于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、決勝全面建成小康社會(huì)的偉大實(shí)踐”[11]。“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”超出了單個(gè)領(lǐng)域的議題,比如單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域的議題,而呈現(xiàn)為一種多領(lǐng)域相互交叉的形態(tài)。組織實(shí)施“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”也超出了單個(gè)領(lǐng)域或系統(tǒng)的能力,必須以多領(lǐng)域、多系統(tǒng)工作合力應(yīng)對(duì)。從這個(gè)意義上說,“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”處于社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域相互交叉的節(jié)點(diǎn)上,“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的實(shí)施效果,直接影響著中國發(fā)展全局。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控是中國現(xiàn)代國家政治本質(zhì)的內(nèi)在要求

從風(fēng)險(xiǎn)政治學(xué)視角看,風(fēng)險(xiǎn)防控(防范化解重大風(fēng)險(xiǎn))是中國現(xiàn)代國家政治本質(zhì)的內(nèi)在要求?！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中,生產(chǎn)力的指數(shù)式增長,使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”,現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)“是工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品,而且系統(tǒng)地隨著它的全球化而加劇”,因此(后)現(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上是一種“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[12]15-19。作為最大的發(fā)展中國家,現(xiàn)代中國與發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)國家同處于一個(gè)時(shí)空,同處于現(xiàn)代社會(huì)新階段或者所謂“后現(xiàn)代社會(huì)”相伴生的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)代,同樣面對(duì)著因全球化而相互勾連的彌散性風(fēng)險(xiǎn)傳播。同時(shí),中國作為發(fā)展中國家的歷史階段特征與轉(zhuǎn)型社會(huì)的時(shí)代特征又使得現(xiàn)代中國與西方發(fā)達(dá)國家所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)有所不同。因此,轉(zhuǎn)型社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)疊加是當(dāng)代中國“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的最大特征。

風(fēng)險(xiǎn)防控是最緊迫的國家任務(wù)之一,防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)是政治的基本職能,是國家存在和發(fā)展的前提性責(zé)任。作為人類公共生活的集體創(chuàng)造,國家被創(chuàng)造出來的主要目的之一就是為社會(huì)公共生活提供基本安全保障。傳統(tǒng)中國作為“古典治理型國家”,其政治運(yùn)行的基本考量就在于維系王朝的長治久安、萬世一系,這是政治系統(tǒng)為公共生活提供基本安全保障的一種表現(xiàn)形式。隨著中國古典國家形態(tài)的瓦解和中國現(xiàn)代國家的發(fā)生,人民成為國家權(quán)力的主人,成為運(yùn)行國家權(quán)力的政治主體,國家權(quán)力回到人民和社會(huì)手中,社會(huì)與國家的關(guān)系回歸其本來邏輯,現(xiàn)代國家提供公共安全保障的基本職能也重新回歸社會(huì)本位和人民立場(chǎng)。因此,社會(huì)公共生活中的風(fēng)險(xiǎn)防控取代王朝政治成為現(xiàn)代國家風(fēng)險(xiǎn)防控的基本出發(fā)點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、文化風(fēng)險(xiǎn)、國際交往中的風(fēng)險(xiǎn)等全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)觀取代古典國家以王朝政治安全為核心的風(fēng)險(xiǎn)觀；金融風(fēng)險(xiǎn)、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾糾紛、政治參與風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域不平衡發(fā)展等社會(huì)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展中的社會(huì)倫理與道德風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)形式成為新時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)方向。由于國家和社會(huì)關(guān)系之變,現(xiàn)代國家風(fēng)險(xiǎn)防控策略也發(fā)生了巨大變化：國家與社會(huì)的合作成為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的普遍形式,不再僅僅依賴于國家,社會(huì)組織和社會(huì)自身也成為風(fēng)險(xiǎn)防范化解的重要力量,風(fēng)險(xiǎn)防控的多中心格局開始形成,但國家和政治體系仍然是風(fēng)險(xiǎn)防控的樞紐,重大風(fēng)險(xiǎn)防范仍然是國家當(dāng)仁不讓的基本職能。

當(dāng)前中國現(xiàn)代國家建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入構(gòu)建“基于發(fā)展的新治理型國家”歷史新時(shí)期。如果說“古典治理型國家”政治統(tǒng)治的根本任務(wù)在于維持王朝政治的基本秩序,那么“新治理型國家”政治建設(shè)的根本任務(wù)在于維持發(fā)展中的政治秩序,亦即維持現(xiàn)代社會(huì)自由、活力與秩序的平衡。因此,現(xiàn)代中國風(fēng)險(xiǎn)防控下的政治秩序不是靜態(tài)的,而是動(dòng)態(tài)的?，F(xiàn)代國家所面對(duì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)以及所面對(duì)的社會(huì)個(gè)體、群體與社會(huì)組織,通常處于變動(dòng)不居的發(fā)展之中。對(duì)于現(xiàn)代中國來說,這種風(fēng)險(xiǎn)防控下的社會(huì)秩序絕非通過削弱社會(huì)活力與創(chuàng)造力來達(dá)成或者維持。毋寧說,現(xiàn)代中國風(fēng)險(xiǎn)防控必須考慮如何通過這樣一種秩序使整個(gè)社會(huì)獲得內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力。因此,這種秩序必須具有穩(wěn)定的政治功能,但更重要的是必須同時(shí)具有容納、激勵(lì)和推進(jìn)發(fā)展的政治功能。

2.2 精準(zhǔn)脫貧是優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求

從政治社會(huì)學(xué)視角看,精準(zhǔn)脫貧是優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求。社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是構(gòu)建政治的社會(huì)基礎(chǔ)的內(nèi)在要求,同時(shí),社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn),社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化必須同時(shí)考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。從這個(gè)意義上說,精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的交叉點(diǎn),是政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的交叉點(diǎn)。從最直接的動(dòng)因來看,精準(zhǔn)脫貧源于全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)：因?yàn)闆]有數(shù)千萬絕對(duì)貧困人口的脫貧,中國就不能宣稱已全面建成小康社會(huì),這是必須補(bǔ)上的最大短板。但精準(zhǔn)脫貧的意義遠(yuǎn)非如此：精準(zhǔn)脫貧所指向的貧困人口和弱勢(shì)群體關(guān)聯(lián)著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會(huì)保障體系建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)社會(huì)建構(gòu)、教育發(fā)展和人力資源建設(shè)等方方面面的基礎(chǔ)性問題。歸根結(jié)底,在新發(fā)展理念的指引下,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域的交叉使得當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨“社會(huì)轉(zhuǎn)向”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展為了人民、依靠人民,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果必須為社會(huì)所共享——這絕非僅僅是一種理念的宣誓,而且是一種現(xiàn)實(shí)的發(fā)展策略。在當(dāng)代中國和當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期和經(jīng)濟(jì)格局下,中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須轉(zhuǎn)向一種更多地依賴于完善的市場(chǎng)體系、完整的經(jīng)濟(jì)體系、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、健康的社會(huì)結(jié)構(gòu)、可持續(xù)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略,更多地依賴于人的因素、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)因素和優(yōu)良的國家治理因素的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。為此,在當(dāng)下中國的發(fā)展中必須告別“先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)”的發(fā)展策略,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)完善與社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)同,離不開政治體系的介入。只有政治行動(dòng)才能將這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性,因此精準(zhǔn)脫貧首先是一項(xiàng)政治議題和政治決策。從社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度來說,通過精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧使社會(huì)不至于在發(fā)展中斷裂,使發(fā)展不至于因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)的斷裂而中輟,使政治的社會(huì)基礎(chǔ)得以鞏固,使現(xiàn)代國家的社會(huì)屬性和社會(huì)主義國家的人民屬性得以實(shí)現(xiàn),使作為社會(huì)之一部分的人群和作為社會(huì)之全體的人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、保障權(quán)得以維護(hù),使社會(huì)的政治認(rèn)同和政治合法性得以建構(gòu)在持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之上,這是精準(zhǔn)扶貧在政治學(xué)視野中呈現(xiàn)出來的深刻意義。一方面,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說,精準(zhǔn)脫貧絕非僅僅意味著政策傾斜、財(cái)政支持、社會(huì)保障或者“分蛋糕”,精準(zhǔn)脫貧政策的施行不能削弱和損害經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力與活力,這是精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須通盤考慮的問題。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段,必須在精準(zhǔn)脫貧過程中遵從持續(xù)性和內(nèi)源性的發(fā)展理念,探索新的模式與路徑。特別是在農(nóng)村扶貧工作中,“農(nóng)村減貧的持續(xù)性和內(nèi)源性在相當(dāng)程度上取決于如何減少對(duì)外部資源的直接依賴,更多地發(fā)揮鄉(xiāng)土資源和知識(shí)體系對(duì)于減貧的作用”[13]。

另一方面,從精準(zhǔn)扶貧工作本身的有效性來說,必須構(gòu)建一種政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多種力量協(xié)同,吸納技術(shù)治理又超越技術(shù)治理,以及統(tǒng)籌扶貧工作時(shí)機(jī)、節(jié)奏與后果的大扶貧格局。早在2015年,國家就提出了扶貧開發(fā)工作的“六個(gè)精準(zhǔn)”問題,因而精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作客觀上需要建立一種包括第三方評(píng)估在內(nèi)的全面、精準(zhǔn)、完整的“精準(zhǔn)脫貧考核評(píng)估機(jī)制”[14]。同時(shí),在新時(shí)代推進(jìn)和實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的過程中,必須重點(diǎn)補(bǔ)足社會(huì)扶貧這塊“短板”,完善政府扶貧、企業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合的“三位一體”的、精準(zhǔn)有效的扶貧脫貧體制機(jī)制[15]。2018年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》亦再次強(qiáng)調(diào),要“強(qiáng)化政府責(zé)任,引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力,構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局”[16]。因此,精準(zhǔn)脫貧之“精準(zhǔn)”不僅僅來源于建檔立卡、信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)等數(shù)字管理技術(shù)的介入,而且更重要的是來自精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)見效,來自對(duì)精準(zhǔn)脫貧所處經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治建設(shè)之交叉點(diǎn)的通盤考慮,來自于對(duì)精準(zhǔn)脫貧政策所產(chǎn)生的精準(zhǔn)效果——經(jīng)濟(jì)成效、社會(huì)效應(yīng)與政治效果的統(tǒng)籌。

2.3 防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看,防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著中國逐漸超越“發(fā)展型國家”形態(tài),走向一種“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài),中國的發(fā)展理念也在發(fā)生深刻變化,創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念寫入《中華人民共和國憲法》。十九大報(bào)告指出,中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期。在這一時(shí)期,必須改變傳統(tǒng)發(fā)展理念,貫徹實(shí)施新發(fā)展理念。作為一種科學(xué)全面的發(fā)展觀,五大發(fā)展理念分別針對(duì)新時(shí)代發(fā)展的動(dòng)力問題、不平衡問題、人與自然關(guān)系問題、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)發(fā)展問題以及社會(huì)公平正義問題,揭示了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)最直接的動(dòng)因是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人與自然關(guān)系的緊張,亦即生態(tài)環(huán)境惡化所帶來的環(huán)保壓力。因此,防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)首先處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的交叉點(diǎn)上,舊有的發(fā)展模式中重開發(fā)輕保護(hù)、先開發(fā)后治理甚至只開發(fā)不治理的做法難以為繼,必須代之以資源友好型、環(huán)境友好型發(fā)展方式。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)關(guān)注防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)所處的其他交叉線——經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的交叉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文明發(fā)展的交叉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的交叉。從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的交叉來說,污染問題直接損害了社會(huì)中部分群體的生存、發(fā)展與保障權(quán),因此隨著公眾維權(quán)意識(shí)的覺醒,污染問題往往伴隨著社會(huì)運(yùn)動(dòng)或者鄰避運(yùn)動(dòng)等公共事件,造成社會(huì)群體間關(guān)系的緊張狀態(tài)。而隨著現(xiàn)代社會(huì)傳播的發(fā)展,這種由生態(tài)危機(jī)引起的社會(huì)運(yùn)動(dòng)過程及其效應(yīng)可能會(huì)被放大。從經(jīng)濟(jì)與文明的交叉來說,傳統(tǒng)中國有人與自然和諧共生的深厚文化傳統(tǒng),這已經(jīng)成為現(xiàn)代中國最為重要、最寶貴的文化理念之一,“美麗中國”的景象與目標(biāo)不僅存在于未來,而且曾經(jīng)在古典文明中以想象或者現(xiàn)實(shí)的方式存在過,這種穿越歷史時(shí)空的生態(tài)文明理念構(gòu)成今日中國發(fā)展之強(qiáng)有力的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。歷史文明、現(xiàn)實(shí)問題和未來目標(biāo)在這里交匯,構(gòu)成今日中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在訴求。中華民族偉大復(fù)興首先建立于發(fā)展之上,但同時(shí)必然是一種文明復(fù)興,而這種文明復(fù)興不是缺少生態(tài)維度的跛腳的復(fù)興。

更為重要的是,防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展的交叉線上。正如我們已經(jīng)指出的,當(dāng)代中國的政治發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)以構(gòu)建“基于發(fā)展的新治理型國家”為特征的新時(shí)期,現(xiàn)代中國政治的成長繼“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”邏輯之后,進(jìn)入一個(gè)“向治理尋求發(fā)展”的邏輯轉(zhuǎn)換。通過對(duì)改革開放以來40余年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及對(duì)40余年發(fā)展中所存在問題的反思,今日中國之發(fā)展已逐漸超越“發(fā)展型國家”的舊路：從政府大規(guī)模投資驅(qū)動(dòng)、通過“政策洼地”招商引資、GDP中心主義、某些行政區(qū)域事實(shí)上存在的市場(chǎng)壁壘與地方保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保政策以及法治與政策等策略,轉(zhuǎn)向一種以市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力、消費(fèi)社會(huì)的建構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)制和政府監(jiān)管體制的完善、法治經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)的全面推進(jìn)、支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良社會(huì)結(jié)構(gòu)等治理要素的構(gòu)建為重點(diǎn)的發(fā)展模式。在這種全面升級(jí)的發(fā)展模式中,營商環(huán)境的優(yōu)化是關(guān)鍵,而對(duì)營商環(huán)境的優(yōu)化來說,國家治理的優(yōu)化是關(guān)鍵。發(fā)展只有從治理中才能獲得長遠(yuǎn)動(dòng)力,那種以生態(tài)環(huán)境損害為代價(jià)的短期發(fā)展模式才會(huì)被徹底取代,亦只有這種發(fā)展模式才稱得上高質(zhì)量發(fā)展。因此,防治污染不僅意味著一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之改變,并且意味著一種新的政治-經(jīng)濟(jì)關(guān)系之改變。

3 交叉指向與當(dāng)代中國的議題能力

“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”是十九大至2020年之間的三大議題,因此是特殊歷史階段的特殊議題。這當(dāng)然不是說“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之外別無重要的政治議題,也不是說“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之后別無重要的政治議題。毋寧說,“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”代表了當(dāng)代中國在全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)階段最為重要的政治議程設(shè)定?！叭蠊?jiān)戰(zhàn)”的內(nèi)涵與意義當(dāng)然不僅限于政治領(lǐng)域,正如我們前面所指出的,這三大議題是多領(lǐng)域交叉的關(guān)節(jié)點(diǎn)。我們之所以稱為最為重要的政治議程設(shè)定,乃是因?yàn)檫@三大議題出自政治體系對(duì)當(dāng)代中國全面發(fā)展內(nèi)在訴求之吸納、選擇、塑造、組織、協(xié)調(diào)與執(zhí)行。

無論怎樣界定政治的內(nèi)涵,比如將政治視為“價(jià)值的權(quán)威性分配”,或特定時(shí)空條件下“人與社會(huì)關(guān)系的權(quán)威性安排”,又或者是“公共權(quán)力在約束條件下的行使”,我們都不能否認(rèn)政治體系對(duì)于政治議題的選擇與設(shè)定從來都是有門檻的,而這種門檻可能是基于不同的情境和條件而有所變化的。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》提出,政治是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸實(shí)施的活動(dòng),政治活動(dòng)具有能動(dòng)性和極其復(fù)雜的形式,無法通過提出特定目標(biāo)而事先界定政治活動(dòng)的領(lǐng)域[17]。換言之,人類社會(huì)的公共活動(dòng)從實(shí)質(zhì)意義上的有效參與來說,有并且只有一部分是真正進(jìn)入政治范疇的,只有這一部分進(jìn)入政治范疇的公共活動(dòng)才會(huì)吸引國家權(quán)力的介入,或者說因?yàn)槿祟惖纳鐣?huì)生活整體之需要,國家權(quán)力不得不介入進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)這部分公共活動(dòng)。這個(gè)過程就是政治議程設(shè)定的過程。

國家是人類政治文明發(fā)展史上最為重要的創(chuàng)造,現(xiàn)代國家因?yàn)楝F(xiàn)代政治價(jià)值——包括人民主權(quán)、民主、自由與法治等價(jià)值的確立、規(guī)范和保障而區(qū)別于傳統(tǒng)國家。正是這些現(xiàn)代政治價(jià)值確立了人民、社會(huì)與國家之間的政治倫理與政治邏輯,因而也在政治倫理和政治邏輯層面確立了人民、社會(huì)與國家共同塑造政治議題的格局。但這種政治倫理與政治價(jià)值依托于現(xiàn)代國家的政治制度體系而實(shí)現(xiàn)。對(duì)于每一個(gè)具體的現(xiàn)代國家來說,政治制度都不盡相同,因此不同國家與人民和社會(huì)合作塑造政治議題的方式、傾向與能力亦大不相同。由于國家仍然在形式上和法理上作為社會(huì)的代表并掌握公共權(quán)力,因此現(xiàn)代國家與社會(huì)合作塑造政治議程的過程在形式上和法理上依然體現(xiàn)為國家對(duì)政治議題的吸納、選擇、貫徹過程。我們將國家在這種議題塑造過程中的能力與傾向稱之為現(xiàn)代國家的議題能力。由以上論述可知,特定現(xiàn)代國家的議題能力各不相同。

當(dāng)代中國就是這樣一種特定的現(xiàn)代國家。從歷史政治學(xué)的視野來看,當(dāng)代中國體現(xiàn)為三種國家形態(tài)的疊加：歷史國家、現(xiàn)代國家和社會(huì)主義國家。這三種國家形態(tài)對(duì)當(dāng)代中國的現(xiàn)實(shí)規(guī)定不是分隔而是統(tǒng)一的。這種統(tǒng)一的一個(gè)重要方面就在于中國特殊的政治結(jié)構(gòu)和政治制度體系,尤為重要的是中國共產(chǎn)黨在整個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系中的特殊地位和政治功能。另一個(gè)重要方面在于這種統(tǒng)一對(duì)當(dāng)代中國政治議題偏好的塑造：歷史中國的政治傳統(tǒng)、現(xiàn)代國家的議題范圍、社會(huì)主義國家的價(jià)值使命,使得中國在政治議題的選擇、塑造與推進(jìn)上存在著別具一格的獨(dú)特性。由于政治制度與議題偏好兩個(gè)方面都來自三種國家形態(tài)對(duì)當(dāng)代中國的現(xiàn)實(shí)規(guī)定,因此在當(dāng)代中國政治制度體系與議題偏好之間就存在著高度相關(guān)性,這種相關(guān)性是決定當(dāng)代中國議題能力的關(guān)鍵。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史階段、中國作為現(xiàn)代國家的特定政治結(jié)構(gòu)及其政治制度體系的功能發(fā)揮、當(dāng)代中國政治議題偏好三者的結(jié)合,構(gòu)成了當(dāng)代中國國家議題能力的完整邏輯。

當(dāng)前中國正處于一個(gè)特定歷史發(fā)展階段。社會(huì)領(lǐng)域和專業(yè)領(lǐng)域的分化是現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段,也是現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會(huì)成長的基礎(chǔ),成為現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會(huì)區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)重要方面。從大歷史觀來看,隨著古典國家的瓦解,國家裹挾著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的泛政治化模式亦趨于式微。改革開放以來,在中國現(xiàn)代社會(huì)成長中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域漸趨分化,經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長亦各自獲得發(fā)展動(dòng)力,各有其成長路徑與規(guī)律。于是,如何協(xié)調(diào)這些分化的社會(huì)領(lǐng)域就成為政治建設(shè)和政治發(fā)展中一個(gè)重要命題。正是在這個(gè)意義上,鄧小平在1986年指出：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果,不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn),就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展,阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！盵18]176這雖然是講經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的關(guān)系,但也適用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的相互關(guān)系。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域之間分化與組合、張力與互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜程度已遠(yuǎn)非20世紀(jì)80年代、90年代可比。當(dāng)前,中國社會(huì)各領(lǐng)域之間的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出若干新特點(diǎn)：一是聯(lián)系的緊密程度今非昔比；二是互動(dòng)的鏈條和時(shí)間大為縮短,相互影響的即時(shí)效應(yīng)開始顯現(xiàn)；三是多領(lǐng)域交叉模式取代簡單互動(dòng)模式。中國社會(huì)已經(jīng)呈現(xiàn)出“復(fù)雜社會(huì)”的基本面相,這內(nèi)在地要求當(dāng)代中國發(fā)展必須采取全面發(fā)展、整體發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展的模式,必須兼顧問題導(dǎo)向的改革策略與立足長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略。

當(dāng)今世界各國處于同一個(gè)歷史時(shí)空,多領(lǐng)域交叉是世界各國國家治理中所面臨的共同現(xiàn)象。所不同的在于特定現(xiàn)代國家在多領(lǐng)域交叉的背景下塑造議題,進(jìn)而形成“指向”的一體能力。這種指向能力,在人治條件下來自政治領(lǐng)導(dǎo)者,在法治條件下來自政治制度與法律體系。在當(dāng)代中國,指向能力來自政黨、國家與社會(huì)形塑的特定政治結(jié)構(gòu),來自包括政黨制度、人大制度、政協(xié)制度、監(jiān)察制度等在內(nèi)的國家制度體系,來自黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的政治過程。在政治結(jié)構(gòu)、制度體系和政治過程之中,中國共產(chǎn)黨具有獨(dú)特的樞紐地位。馬丁·謝夫特(Martin Shefter)的相關(guān)研究表明：政黨不僅僅是表達(dá)社會(huì)政治偏好的媒介手段,并且也是有主張和企圖利用國家權(quán)力的組織,是希望促進(jìn)其自身利益與持久運(yùn)轉(zhuǎn)形式的組織。中國共產(chǎn)黨與西方國家政黨有本質(zhì)和類型上的不同,但從政黨與政治議題選擇和政治決策的關(guān)系來說,謝夫特的研究是有啟發(fā)意義的。他指出,“決策的路徑不僅是從選民偏好到政黨平臺(tái)再到國家政策,同樣也是(或者更多的是)從國家結(jié)構(gòu)到政黨組織再到選舉政治的內(nèi)容”[19]。在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)、制度架構(gòu)與政治過程中,中國共產(chǎn)黨居于國家政治議題設(shè)定的特殊地位,中國共產(chǎn)黨通過群眾路線、組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的廣泛、深度、制度化參與動(dòng)員,通過黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力的制度化運(yùn)作。簡言之,中國共產(chǎn)黨通過政治嵌入與社會(huì)參與,以及政治屬性與社會(huì)屬性的雙重實(shí)現(xiàn),在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與政治制度體系中居于一種整合者、協(xié)調(diào)者、動(dòng)員者、組織者、監(jiān)督者的相對(duì)超越地位,因而是當(dāng)代中國議題選擇與指向能力的主要制度設(shè)置。

推而言之,當(dāng)代中國制度體系尤其是基礎(chǔ)性政治制度體系及其運(yùn)作水平,是理解轉(zhuǎn)型中國國家議題能力的關(guān)鍵線索。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出,中國特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系,要堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。以政治制度為例,中央的報(bào)告話語中有“根本政治制度”(人民代表大會(huì)制度)和“基本政治制度”(中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度)的表述。在十八大以來中國共產(chǎn)黨的重要文獻(xiàn)中,亦出現(xiàn)過“基礎(chǔ)性制度體系”的表述,如十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“十三五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)“各方面制度更加成熟更加定型……各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成”。習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》中也指出,自十八屆三中全會(huì)以來,“經(jīng)過5年多的努力……主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成,為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”[20]18-73。這種與基礎(chǔ)性國家能力相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)性制度體系,在經(jīng)驗(yàn)上或外延上體現(xiàn)為在國家治理各領(lǐng)域——比如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和執(zhí)政黨治理領(lǐng)域中具有“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系?；A(chǔ)制度或基礎(chǔ)性制度體系運(yùn)作的有效性,直接關(guān)聯(lián)著轉(zhuǎn)型中國國家議題能力的建構(gòu)。從經(jīng)驗(yàn)上來看,隨著當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人大制度、政協(xié)制度作為規(guī)范當(dāng)代中國政治過程的基礎(chǔ)制度,具有吸納訴求、形成議題的重要制度功能；隨著市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為和政治參與、社會(huì)主體社會(huì)行動(dòng)與政治參與的活躍,其對(duì)制度功能的內(nèi)在需求必然上升。從國家議題能力來說,監(jiān)察制度對(duì)于政治議題塑造與指向能力,特別是對(duì)于地方黨政機(jī)構(gòu)的議題能力具有極為重要的制度保障作用。

只有從國家議題能力建構(gòu)視角來看,我們才能理解2018年中國為何要推進(jìn)一場(chǎng)深度、廣度前所未有的,包括黨的機(jī)構(gòu)、人大機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織在內(nèi)的全面機(jī)構(gòu)改革；我們也才能理解中國共產(chǎn)黨在自身建設(shè)中何以高度強(qiáng)調(diào)把政治建設(shè)放在首位,何以高度重視增強(qiáng)黨對(duì)全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)能力；我們才能理解何以監(jiān)察制度改革具有超越機(jī)構(gòu)改革、體制改革的國家制度層面的政治意義。當(dāng)前中國所處的這個(gè)時(shí)代正處于中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期,個(gè)體之間、個(gè)體與群體之間、群體之間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域之間的交互運(yùn)動(dòng)日益活躍。對(duì)于微觀市場(chǎng)主體來說,所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能是為了追求自身的經(jīng)濟(jì)利益；對(duì)于社會(huì)個(gè)體來說,所參與的社會(huì)活動(dòng)可能是為了主張自身的各種權(quán)利；對(duì)于社會(huì)組織來說,所進(jìn)行的一定范圍內(nèi)的公共活動(dòng)可能是為了某一領(lǐng)域的優(yōu)化治理。但是對(duì)于現(xiàn)代國家來說,特別是對(duì)于現(xiàn)代中國來說,通過獨(dú)特的議題能力將這些有自身目的的個(gè)體以及個(gè)體所匯聚起來的社會(huì)運(yùn)動(dòng)指向整體發(fā)展的軌道,將這些由人的活動(dòng)所組成的、相互交叉的領(lǐng)域聚合為一個(gè)發(fā)展的整體。這既出自當(dāng)代中國政治制度體系的賦能,也是當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求。從這個(gè)意義上說,當(dāng)代中國的議題能力已經(jīng)成為中國作為現(xiàn)代國家最為重要的國家能力之一。

4 審慎平衡與當(dāng)代中國的政策能力

政策能力是議題能力的延伸,對(duì)于當(dāng)代中國而言,交叉指向的議題設(shè)定決定了在貫徹議題過程中的總體政策取向,這種政策取向就是審慎平衡。因?yàn)檫@些議題來自不同領(lǐng)域的交叉,因此推進(jìn)議題的政策也必須兼顧不同領(lǐng)域的規(guī)律與要求,必須預(yù)見這些政策可能在不同領(lǐng)域所造成的效應(yīng)、后果及其平衡。同時(shí),政治議題的發(fā)展指向性也要求政策實(shí)施效果的發(fā)展有指向性,因此國家的公共政策在總體上必須是積極的,將問題導(dǎo)向的公共政策與預(yù)見性的公共政策結(jié)合起來,將不同類型公共政策之間的相互關(guān)系納入通盤考慮,審時(shí)度勢(shì)將政策實(shí)施的時(shí)機(jī)與節(jié)奏、政策連續(xù)性與政策轉(zhuǎn)向納入通盤考慮。另一方面,隨著當(dāng)代中國政治制度和法律體系的成熟及其在政治議題的吸納、形成、選擇、塑造、推進(jìn)過程中影響力的上升,公共政策的制訂、貫徹、實(shí)施、評(píng)估等一攬子政策過程都處于制度與法律的規(guī)范與審視之下,政策的合理性、合法性審查或?qū)⑸仙脚c政策有效性同等重要的地位。

隨著中國的發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期,中國政治也需要進(jìn)入到高水平政治時(shí)期,審慎平衡的政策取向是高水平政治的基本特征。中國政治建設(shè)將在交叉指向的議題設(shè)定與審慎平衡的政策取向中獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。在這個(gè)歷史進(jìn)程中,交叉性的政治議題決定了平衡性的政策取向：當(dāng)前“新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上要求建構(gòu)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué),其核心在于實(shí)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)與新政治的平衡；基于改革開放以來社會(huì)成長基礎(chǔ)上的社會(huì)建設(shè),客觀上提出了一系列新的政治社會(huì)學(xué)議題,其核心在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治與政治支撐之間的平衡；為了因應(yīng)新經(jīng)濟(jì)常態(tài)與新社會(huì)發(fā)展,行政改革著力推進(jìn),其核心在于實(shí)現(xiàn)約束條件與政府能力的平衡；全面深化改革客觀上要求全面推進(jìn)執(zhí)政黨建設(shè),其核心在于執(zhí)政黨組織化與現(xiàn)代化的平衡,亦即從嚴(yán)治黨與從優(yōu)治黨的有機(jī)結(jié)合；國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地要求穩(wěn)步推進(jìn)國家制度建設(shè)尤其是國家基本政治制度建設(shè),其核心在于實(shí)現(xiàn)制度邏輯與制度厚度的平衡；依法治國全面推進(jìn),其核心在于實(shí)現(xiàn)‘法律共同體’與‘政治共同體’的平衡；正風(fēng)反腐強(qiáng)力推進(jìn),其核心在于實(shí)現(xiàn)‘治標(biāo)’與‘治本’的平衡,亦即‘破’與‘立’的平衡”[21]10-50。這無疑對(duì)當(dāng)代中國政治體系的政策能力提出了超出以往時(shí)代的更高要求。

在當(dāng)代中國政治體系中,中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)于公共政策原則確定以及重大政策的制訂、調(diào)整與轉(zhuǎn)向是總體上的“責(zé)任人”,而各級(jí)政府及其職能部門對(duì)具體政策的制定、貫徹、調(diào)整負(fù)有直接責(zé)任。這種在公共政策上的責(zé)任分工正是當(dāng)代中國力圖建構(gòu)責(zé)任政治的重要體現(xiàn)。在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與制度架構(gòu)中,“國家政策能力”主要是由包括執(zhí)政黨和政府體系在內(nèi)的不同政治主體或行動(dòng)者所分擔(dān)或分任的。唐亞林教授長期以來秉持的一個(gè)基本觀點(diǎn)是：黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式的職責(zé)分工機(jī)制(“黨的領(lǐng)導(dǎo)力—政府的執(zhí)行力”的二分機(jī)制)以及黨政關(guān)系運(yùn)行一體化模式的決策與執(zhí)行高效互動(dòng)模式(“黨的決策權(quán)—政府的執(zhí)行權(quán)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制),是對(duì)這個(gè)問題的一種代表性解釋[22]。因此,“國家政策能力”既體現(xiàn)為執(zhí)政黨的決策能力,亦體現(xiàn)為政府體系為執(zhí)行這種決策的“二次決策能力”,而政府的這種“二次決策能力”是生成公共政策的關(guān)鍵。在責(zé)任政治的建構(gòu)中執(zhí)政黨是決策的責(zé)任主體,政府是公共政策的責(zé)任主體,只有執(zhí)政黨與政府分負(fù)其責(zé)并協(xié)同發(fā)力才能生成現(xiàn)代中國的“國家政策能力”。理解了這一點(diǎn)才能深入理解2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革是歷次政府機(jī)構(gòu)改革篇幅最重、涉及最廣、調(diào)整力度最大的根本原因,也才能理解改革開放以來八次政府機(jī)構(gòu)改革的周期性律動(dòng)。每一次重要的政府機(jī)構(gòu)改革無不與政治議題變化相關(guān),無不與政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān),也無不與政府公共政策能力構(gòu)建相關(guān)。理解了審慎平衡的政策取向才能理解近年來在中國政治建設(shè)中“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的改革取向,才能理解何以在全面改革開放深入推進(jìn)、全面建成小康社會(huì)以及全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期,十八屆四中全會(huì)以全面依法治國為主題?？梢哉f,當(dāng)代中國在法律和制度約束下的政策過程正在卸去其政策功能之外的負(fù)擔(dān),逐漸回歸現(xiàn)代國家公共政策的本位[5]。

通過政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革增強(qiáng)政府產(chǎn)出公共政策的能力,通過包括代表制度、決策制度、監(jiān)督制度、法律體系的完善提升公共政策的科學(xué)性、合理性、合法性、有效性,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共政策的集群效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng),這是當(dāng)代中國構(gòu)建審慎平衡的政策能力的題中應(yīng)有之義。隨著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系在全面深化改革進(jìn)程中的厘清,政府體系的自我革命——確權(quán)、放權(quán)、限權(quán)——將改變舊的行政方式,將政府行政從對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中可以實(shí)現(xiàn)自治的領(lǐng)域及具體事務(wù)干預(yù)過多、過細(xì)的困境中抽離出來,把政府的監(jiān)管職能和政策能力提升到前所未有的高度,實(shí)現(xiàn)公共政策的集群效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。

2018年12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)把握宏觀調(diào)控的度,主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)、強(qiáng)化政策協(xié)同”是對(duì)“做好新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)”。會(huì)議指出,宏觀政策要強(qiáng)化逆周期調(diào)節(jié),繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,適時(shí)預(yù)調(diào)微調(diào)；結(jié)構(gòu)性政策要強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè),深化國資國企、財(cái)稅金融、土地、市場(chǎng)準(zhǔn)入、社會(huì)管理等領(lǐng)域改革,強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位；社會(huì)政策要強(qiáng)化兜底保障功能,實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策。這是當(dāng)前中國對(duì)政策類型、政策過程與政策功能的最新認(rèn)識(shí),也是在實(shí)踐層面對(duì)審慎平衡政策取向的權(quán)威腳注。毫無疑問,當(dāng)前中國全面發(fā)展中在政策功能定位的回歸基礎(chǔ)上,公共政策的制訂、貫徹、執(zhí)行將進(jìn)入一個(gè)活躍期。正是因?yàn)檫@種審慎平衡的政策取向使得此一政策活躍期不同于“政策治國”的歷史階段——在公共政策的精致化、科學(xué)化、民主化、法治化、集成性、系統(tǒng)性、協(xié)同性水平上,對(duì)國家的政策能力,尤其是政府的政策能力提出了高水平要求。

5 議題能力、政策能力與國家形態(tài)的互動(dòng)

現(xiàn)代中國獨(dú)特的國家形態(tài)決定了中國獨(dú)特的議題能力與政策能力?，F(xiàn)代中國在政治議題塑造與政策貫徹能力上引人矚目的獨(dú)特性,一度成為比較政治學(xué)、比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱門話題?，F(xiàn)代中國區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國家的政治議題偏好,以及區(qū)別于一般發(fā)展中國家的政策貫徹執(zhí)行能力,成為解釋現(xiàn)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡的重要變量。從這個(gè)意義上說,正如前文所分析的,現(xiàn)代中國國家政治結(jié)構(gòu)和政治制度體系是賦予現(xiàn)代中國議題能力與政策能力的關(guān)鍵因素。而現(xiàn)代中國獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)與政治制度體系,來自中國從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家變遷中國家形態(tài)的三重規(guī)定性：歷史國家、現(xiàn)代國家和社會(huì)主義國家的內(nèi)在規(guī)定性共同塑造了現(xiàn)代中國國家形態(tài),因而塑造了現(xiàn)代中國獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)與政治制度。因此,在現(xiàn)代國家形態(tài)與國家議題能力和政策能力之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系。

從歷史政治學(xué)的范疇來說,中國現(xiàn)代國家形態(tài)賦能于現(xiàn)代中國獨(dú)特的議題能力與政策能力。國家形態(tài)與議題能力、政策能力之間的關(guān)系,并非是一次性生成的,也并非是單向度的。原因在于：直到21世紀(jì)中葉中國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化國家之前,現(xiàn)代中國國家建設(shè)仍將處于變化的歷史進(jìn)程之中。由此,現(xiàn)代中國國家形態(tài)的三重規(guī)定性與中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件相遇而形成的國家形態(tài)亦將處于歷史變革進(jìn)程之中——現(xiàn)代中國對(duì)“歷史國家”的繼承、對(duì)現(xiàn)代政治文明的接納以及社會(huì)主義國家的實(shí)現(xiàn)程度將隨著現(xiàn)代中國發(fā)展程度而發(fā)生變化,這個(gè)過程就是現(xiàn)代中國國家建設(shè)的具體過程①自中華人民共和國成立以來,中國現(xiàn)代國家建設(shè)以及作為其表現(xiàn)和結(jié)果的現(xiàn)代中國國家形態(tài),體現(xiàn)為三重規(guī)定性——“歷史中國”“現(xiàn)代國家”和“社會(huì)主義國家”的相互調(diào)適與相互結(jié)合。1954年,周恩來在政府工作報(bào)告中指出,“我國原來是一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國,現(xiàn)在要把我國建設(shè)成為一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義的現(xiàn)代化的工業(yè)化國家”,這一表述將工業(yè)國、現(xiàn)代化和社會(huì)主義三個(gè)概念組合在國家建設(shè)目標(biāo)中。“工業(yè)國”或“工業(yè)化”是對(duì)“農(nóng)業(yè)國”或“農(nóng)業(yè)社會(huì)”的對(duì)接與超越；“歷史中國”是對(duì)作為中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史基礎(chǔ)——古代中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)傳統(tǒng)的統(tǒng)稱。正是在這個(gè)意義上,中國現(xiàn)代國家建設(shè)是在“三個(gè)時(shí)空”中進(jìn)行的——中國千年歷史傳統(tǒng)、中國從傳統(tǒng)國家邁向現(xiàn)代國家、中國社會(huì)主義革命與建設(shè)實(shí)踐的時(shí)空,三者分別塑造了現(xiàn)代中國人對(duì)“文化中國”(歷史中國)的認(rèn)同、對(duì)現(xiàn)代共和國和對(duì)社會(huì)主義中國的國家認(rèn)同。參見《周恩來選集》下冊(cè),北京：人民出版社1984年版,第144頁；林尚立：《社會(huì)主義與國家建設(shè)——基于中國的立場(chǎng)和實(shí)踐》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2009年第6期；林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》,《中國社會(huì)科學(xué)》,2013年第8期。。因此,隨著中國國家形態(tài)的具體變化,中國的國家議題能力與政策能力亦將有重要變化。

另一方面,國家議題能力與政策能力的構(gòu)建,內(nèi)在地需要黨和國家機(jī)構(gòu)改革、政府行政體制變革、政治體制改革、政治制度體系建設(shè)的跟進(jìn)與支撐。換言之,國家為了實(shí)現(xiàn)議題、貫徹政策,需要對(duì)政治結(jié)構(gòu)、政治過程、制度體系進(jìn)行調(diào)整和變革,從這個(gè)意義上說國家形態(tài)影響議題能力與政策能力；反過來,國家議程選擇與政策過程也會(huì)影響國家的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。例如,包括“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”在內(nèi)的政治議題的推進(jìn),就已經(jīng)或正在或?qū)?huì)對(duì)當(dāng)代中國政治建設(shè)與政治發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。以生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的“防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”為例,“防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)”涉及諸如生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委等不同部門之間、中央政府與地方政府等不同層級(jí)政府,涉及不同行政地域之間,涉及行政權(quán)力、審計(jì)權(quán)力、監(jiān)察權(quán)力等不同性質(zhì)公共權(quán)力之間的關(guān)系。當(dāng)代中國政治議題塑造與政策過程對(duì)國家現(xiàn)實(shí)形態(tài)的影響,仍處于正在進(jìn)行的歷史進(jìn)程之中,這一歷史進(jìn)程與十九大確立的新歷史時(shí)刻表相重疊,與當(dāng)前全面建成小康社會(huì)、與2020—2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、與2035年至本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史周期重疊。在這些相互重疊的歷史周期中,國家治理現(xiàn)代化將層層推進(jìn),中國作為特定現(xiàn)代國家的現(xiàn)實(shí)形態(tài)將發(fā)生具有深遠(yuǎn)意義的變化。當(dāng)前,這種變化正在發(fā)生,但遠(yuǎn)未完成：當(dāng)下中國已經(jīng)感應(yīng)到了這種變革的需求、變革的方向和動(dòng)力,但確保這種變革發(fā)生的體制、制度仍未完全確立起來。衡量這種變革的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)就是基層管理體制。從實(shí)踐上說,基層政權(quán)是國家治理體系的基礎(chǔ),“基層管理水平……決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國家治理的根基和水平”[23]。只有當(dāng)作為國家治理之神經(jīng)末梢的“簡約高效的基層治理體制”確立起來,我們才能說一種新的國家現(xiàn)實(shí)形態(tài)或者國家治理形態(tài)得以完全確立。因?yàn)?在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)和政治體系中執(zhí)政黨與政府、地方與基層對(duì)新國家形態(tài)的感知能力與發(fā)展動(dòng)力客觀上是不一致的,當(dāng)前中國全面深化改革進(jìn)程中地方政府,特別是基層政府在基層治理中面臨的種種困境和不適,在某種程度上就來自于這種不一致。

總而言之,中國作為特定現(xiàn)代國家的國家形態(tài)賦能于當(dāng)代中國的議題—政策能力,當(dāng)下中國的議題塑造與政策過程又影響和改變著當(dāng)下和未來中國國家形態(tài)與政治形態(tài)的現(xiàn)實(shí)構(gòu)造。在這種相互關(guān)系中,當(dāng)下和未來一段時(shí)期中國政治建設(shè)與政治發(fā)展將呈現(xiàn)出特定歷史時(shí)代的特殊面貌。

第一,發(fā)展與治理。發(fā)展是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家最為根本的區(qū)別：傳統(tǒng)中國不以發(fā)展為存在前提,國家的主要功能不在于促進(jìn)發(fā)展而在于維護(hù)統(tǒng)治秩序和相對(duì)恒定的政治價(jià)值；而對(duì)處于競(jìng)合性國際體系的現(xiàn)代國家來說,發(fā)展已經(jīng)成為國家存在的基礎(chǔ),成為國家的“第一要?jiǎng)?wù)”。對(duì)現(xiàn)代國家而言,發(fā)展是一種“變”的歷史力量,治理是一種“穩(wěn)”的歷史力量。在1949年以來中國國家建設(shè)歷程中,發(fā)展與治理并非是自然而然地相融相合。事實(shí)上,在現(xiàn)代中國歷史上的某些時(shí)段,發(fā)展與治理是相互脫節(jié)的。進(jìn)入21世紀(jì)以來,特別是自十八大以來,當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)“向治理尋求發(fā)展”的新歷史時(shí)期[24],在這一歷史時(shí)期發(fā)展與治理呈現(xiàn)為這樣一種格局：國家治理以發(fā)展為基礎(chǔ),國家發(fā)展以治理為(持久)動(dòng)力。國家治理與發(fā)展之間的這種互動(dòng)格局,正將當(dāng)代中國導(dǎo)向一種“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)。

第二,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國①陳明明教授認(rèn)為,改革開放以來,中國政治存在著集權(quán)與分權(quán)的雙重邏輯,與此相應(yīng)的是呈現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國差異化的治理重心和體制性特點(diǎn),在相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期,由于中國改革開放的復(fù)雜性、艱巨性及其對(duì)集權(quán)邏輯的內(nèi)在需求,黨的領(lǐng)導(dǎo)仍是國家平穩(wěn)發(fā)展的保障和推動(dòng)現(xiàn)代法治國家建設(shè)的重要杠桿。參見陳明明：《雙重邏輯交互作用中的黨治與法治》,《學(xué)術(shù)月刊》,2019年第1期。。在現(xiàn)代中國的政治結(jié)構(gòu)中,一方面,中國共產(chǎn)黨是國家發(fā)展功能的主要承擔(dān)者、體現(xiàn)者、象征者,是全面改革與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動(dòng)者、落實(shí)者；另一方面,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系與執(zhí)政體系又是中國現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分,因而中國共產(chǎn)黨也是國家治理功能的主要承擔(dān)者、體現(xiàn)者、象征者。從制度分析視角來看,中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國政治經(jīng)濟(jì)制度不可或缺的組成部分,是改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要制度性變量[25]165-178,是連接和平衡轉(zhuǎn)型中國國家發(fā)展與國家治理的關(guān)鍵因素。當(dāng)現(xiàn)代中國進(jìn)入一個(gè)“向治理尋求發(fā)展”的新歷史階段,這種集“治理功能”與“發(fā)展功能”于一身的政治責(zé)任,客觀上要求中國共產(chǎn)黨將自身的執(zhí)政治國納入現(xiàn)代國家治理體系之中,納入作為現(xiàn)代國家治理體系之集中表現(xiàn)的法治體系之中。因此,作為國家發(fā)展功能的重要承擔(dān)者,中國共產(chǎn)黨需要保持其集中、統(tǒng)一、高效的組織性和領(lǐng)導(dǎo)力,而作為國家治理功能的承擔(dān)者,中國共產(chǎn)黨又必須將這種組織性納入國家治理體系的整體之中,尤其是納入其所領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的全面依法治國的整體之中。

第三,理論與價(jià)值。現(xiàn)代中國的發(fā)展與治理是有特定的理論根基的。這個(gè)理論根基就是馬克思主義及其中國化的一系列理論成果,現(xiàn)代中國的發(fā)展與治理正是在時(shí)代化、中國化、大眾化的馬克思主義指導(dǎo)下進(jìn)行的。中國的發(fā)展需要理論指導(dǎo),中國的發(fā)展需要理論創(chuàng)造。越是進(jìn)入中國發(fā)展的關(guān)鍵歷史階段,越是需要關(guān)鍵性的理論創(chuàng)造?，F(xiàn)代中國國家治理是依托于特定的政治價(jià)值的,越是成熟的國家治理形態(tài),其制度體系與政治過程越是有成熟、穩(wěn)定的政治價(jià)值體系作支撐。指導(dǎo)中國發(fā)展的理論創(chuàng)造必須是“可信的”,支撐國家治理的政治價(jià)值必須是“可愛的”。當(dāng)前中國全面深化改革中一系列深層次問題的解決,越來越以事關(guān)中國發(fā)展與國家治理全局的深層次理論創(chuàng)造和政治價(jià)值建構(gòu)為前提,如何將新時(shí)代的理論創(chuàng)造在“可信”的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為“可愛”,將新時(shí)代的政治價(jià)值在“可愛”的基礎(chǔ)上升華為“可信”,這將是中國政治發(fā)展最為獨(dú)特的景觀之一。

第四,政策與制度。當(dāng)前中國將進(jìn)入一個(gè)政策活躍期、制度鞏固期交匯并存的歷史時(shí)期。中國的發(fā)展越是到關(guān)鍵期,公共政策的運(yùn)用就越是活躍,國家治理越是到了成熟期,國家制度體系就越定型、越鞏固[26]。在當(dāng)前及今后一段歷史時(shí)期,在國家政治生活和政治過程中厘清政策與制度之間的關(guān)系是建構(gòu)“基于發(fā)展的治理型國家”的內(nèi)在需求,是促進(jìn)中國全面發(fā)展和優(yōu)化國家治理的內(nèi)在需求。公共政策得到政治制度體系支撐,制度體系得到公共政策體系之“減負(fù)”,二者形成一種適度分離又相互支援的良性關(guān)系,將使中國政治發(fā)展再上一個(gè)新臺(tái)階。

第五,技術(shù)與藝術(shù)。技術(shù)是現(xiàn)代國家發(fā)展中的一種進(jìn)步力量、變革力量,甚至是具有顛覆性影響的變革力量。在從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家的發(fā)展歷程中,技術(shù)改變著政治、改變著政治過程、改變著國家形態(tài)?？偟膩碚f,技術(shù)在現(xiàn)代國家發(fā)展與治理中的應(yīng)用推動(dòng)了國家的全面發(fā)展與優(yōu)化治理,但也體現(xiàn)出“多面性”。尤其是以互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展,有望徹底改變歷史學(xué)家所謂傳統(tǒng)國家在國家治理問題上的模糊性,實(shí)現(xiàn)所謂國家治理中的“數(shù)目字管理”。但是,技術(shù)的應(yīng)用及其治理效應(yīng)仍然視技術(shù)的應(yīng)用者為轉(zhuǎn)移——人的因素仍然是技術(shù)的發(fā)展效應(yīng)與治理效應(yīng)的關(guān)鍵。正如我們所看到的,當(dāng)前中國在基層治理中大量應(yīng)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)過程管理、痕跡管理的舉措在一定條件下轉(zhuǎn)向了它的反面,甚至成為新的形式主義的催化劑。因此,在技術(shù)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì),政治仍然保持了它作為一種治國藝術(shù)的維度。在新時(shí)代的中國政治建設(shè)與政治發(fā)展中,我們?nèi)匀恍枰渭?需要勇氣、智慧、責(zé)任與擔(dān)當(dāng),需要技術(shù)之上的政治藝術(shù),需要觀照技術(shù)之外的人的因素。

交叉指向的議題塑造與審慎平衡的政策取向決定了當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與政治過程中的各種政治主體——這些從前一個(gè)歷史階段走過來的行動(dòng)者——在某種意義上、在某種程度上需要重新審視前一歷史階段通行的或者潛在的政治慣例,告別他們?cè)?jīng)習(xí)慣的行為方式。在這個(gè)過程中,這些政治主體和行動(dòng)者可能會(huì)面臨不適、困惑、困境。那種在相互區(qū)隔的領(lǐng)域和邊界之內(nèi)以自我為中心的思維方式和行動(dòng)方式并不適用于新時(shí)代,并不適用于需要時(shí)時(shí)處處觀照到利益相關(guān)者、行政相對(duì)方、合作者與競(jìng)爭(zhēng)者的新時(shí)代,并不適用于需要同時(shí)尊重社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域基本規(guī)律的新時(shí)代。因此,在這樣一個(gè)新的歷史關(guān)口,中國社會(huì)需要全面、重新學(xué)習(xí)：執(zhí)政黨需要重新學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)在全面依法治國環(huán)境下整體推進(jìn)政黨—國家能力的新本領(lǐng)；政府需要重新學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成長、法治政府等多重約束條件下增強(qiáng)政府能力特別是政策能力的新方式；包括股市、金融市場(chǎng)在內(nèi)的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)主體需要重新學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和完善的政府與法治監(jiān)管下通行的新規(guī)則；社會(huì)主體需要重新學(xué)習(xí),學(xué)習(xí)現(xiàn)代國家對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)的新要求以及現(xiàn)代國家治理?xiàng)l件下社會(huì)自治應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的新責(zé)任。概言之,現(xiàn)代中國需要重新審視,審視所治下的社會(huì)與市場(chǎng),審視經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ),感受社會(huì)與市場(chǎng)的脈動(dòng)與要求,感受歷史國家、現(xiàn)代國家、社會(huì)主義國家規(guī)定性在新時(shí)代的內(nèi)在統(tǒng)一與有機(jī)融合。

6 結(jié)語

當(dāng)前中國學(xué)界對(duì)本質(zhì)上作為一種國家能力的議題能力與政策能力的研究,往往以議題能力歸于執(zhí)政黨,以政策能力歸于政府,這些研究具有一定的合理性。然而,在對(duì)轉(zhuǎn)型中國議題能力與政策能力的分析中,國家作為一個(gè)政治主體和行動(dòng)者的隱而不彰造成了研究的限度明顯。要突破這種局限,就需要在研究方法和研究視野上有所拓展,應(yīng)當(dāng)使我們對(duì)轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和情境條件有更為準(zhǔn)確的感受,對(duì)轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)的政治邏輯有更為深入的理解,對(duì)中國國家能力建構(gòu)中的因果機(jī)制有更為明晰的解釋。這種方法論的要求不僅適用于轉(zhuǎn)型中國國家能力研究,同樣適用于當(dāng)代中國政治發(fā)展與國家治理研究,適用于整體意義上的中國政治研究——中國政治學(xué)界需要在中國政治研究中實(shí)現(xiàn)某種方法論創(chuàng)新,將對(duì)中國政治經(jīng)驗(yàn)的感受、對(duì)中國政治邏輯的理解、對(duì)中國政治結(jié)構(gòu)和政治過程中因果機(jī)制的解釋有機(jī)連接起來、貫通起來。這種方法論創(chuàng)新的可能方向之一就是歷史政治學(xué),歷史政治學(xué)追求一種社會(huì)科學(xué)意義上的通觀與通見,因而要求將政治學(xué)的問題意識(shí)、社會(huì)科學(xué)的基本規(guī)范與歷史視野結(jié)合起來,即把不同形態(tài)的時(shí)間因素(長時(shí)段、中時(shí)段和短時(shí)段)引入政治學(xué)研究之中[24]。但必須警醒的是,歷史政治學(xué)并非歷史學(xué)與政治學(xué)簡單粗糙的結(jié)合,歷史政治學(xué)在學(xué)科屬性上首先歸屬于政治學(xué),其研究起點(diǎn)是政治學(xué)問題意識(shí)。

本文旨在回答在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)與制度體系中“強(qiáng)大政黨在何種條件下可以導(dǎo)向強(qiáng)大國家”,以及“強(qiáng)大國家在何種條件下可以導(dǎo)向強(qiáng)固而有活力的社會(huì)、持續(xù)的發(fā)展和長久的治理”這一深層次問題。轉(zhuǎn)型中國國家能力的建構(gòu)不是抽象而是具體的,國家能力建構(gòu)不能脫離具體的議題能力與政策能力建構(gòu),國家能力建構(gòu)邏輯存在于國家、議題與政策的互動(dòng)邏輯之中。國家能力是轉(zhuǎn)型中國議題能力與政策能力的根本,因而脫離國家能力的議題能力與政策能力將成為無根之木；議題能力與政策能力是轉(zhuǎn)型中國國家能力的重要實(shí)現(xiàn)方式,脫離議題能力與政策能力的國家能力建構(gòu)將成為無果之花。轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)是一個(gè)具有實(shí)踐和理論雙重價(jià)值的命題,中國政治學(xué)界繼“找回國家”“帶進(jìn)政黨”[28]之后,必須基于實(shí)踐基礎(chǔ)在理論層面重新思考和處置國家、政黨、政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系。而轉(zhuǎn)型中國國家能力建構(gòu)正是在特定政治時(shí)間和歷史情境中對(duì)上述基本政治關(guān)系在實(shí)踐層面的厘清和重置,在理論與實(shí)踐的互動(dòng)、歷史與邏輯的統(tǒng)一中得到充分展現(xiàn)。