中國(guó)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》：經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與發(fā)展建議

陳慧青

(廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510521)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)自1982年開放簽署以來至今已有38年，生效26年。雖然從1973年開始的第三次海洋法會(huì)議歷經(jīng)了9年的時(shí)間才產(chǎn)生此《公約》，但是它依然還有大量的問題沒有完全解決。30多年來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)和影響更加深入，同時(shí)，國(guó)際關(guān)系也發(fā)生了變化。原有舊的國(guó)際海洋秩序是由西方國(guó)家主導(dǎo)和建立的，現(xiàn)如今隨著中國(guó)以及印度等發(fā)展中國(guó)家國(guó)際地位的提高，它們必定要求在國(guó)際海洋秩序的發(fā)展中獲得更多的話語權(quán)。因此，總結(jié)中國(guó)在第三次海洋法會(huì)議中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，利用21世紀(jì)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的契機(jī)，從中國(guó)的立場(chǎng)出發(fā)提出《公約》發(fā)展完善的建議，推動(dòng)海洋法律秩序的變革，對(duì)維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益無疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)參與第三次海洋法會(huì)議的成功經(jīng)驗(yàn)

(一)開始參與國(guó)際規(guī)則制定，推動(dòng)全球海洋治理體系變革

進(jìn)入聯(lián)合國(guó)體系后，中國(guó)便致力于國(guó)際海洋法律新秩序的創(chuàng)建，無論是在和平利用國(guó)家管轄范圍以外海床洋底委員會(huì)會(huì)議上還是在第三次海洋法會(huì)議上，中國(guó)都積極地推進(jìn)這項(xiàng)任務(wù)。對(duì)于中國(guó)，舊的全球海洋治理體系反映的是帝國(guó)主義的利益。事實(shí)也確實(shí)如此，聯(lián)合國(guó)召開前兩次海洋法會(huì)議時(shí)，很多亞非拉國(guó)家尚未獨(dú)立，當(dāng)時(shí)與會(huì)的發(fā)展中國(guó)家還占不到全體與會(huì)國(guó)的半數(shù)，拉美地區(qū)也僅有8個(gè)國(guó)家參加。因而會(huì)議是被美蘇英等超級(jí)海洋大國(guó)操縱的，中國(guó)政府則是由于在聯(lián)合國(guó)的席位被蔣幫代表所占據(jù)而未能參加前兩次海洋法會(huì)議。所以，在兩次會(huì)議召開后需要建立一個(gè)新的、反映廣大發(fā)展中國(guó)家愿望和需求的、公平的國(guó)際法規(guī)則。正如1972年中國(guó)代表在有關(guān)海洋法會(huì)議上所言：“中國(guó)堅(jiān)決主張各國(guó)有權(quán)合理地確定自己的領(lǐng)海和管轄范圍，堅(jiān)決要求打破舊的海洋法的束縛，創(chuàng)建新的海洋法律制度?！盵1]第三次海洋法會(huì)議剛好提供了一個(gè)絕佳的契機(jī)來降低發(fā)達(dá)國(guó)家勘探海洋資源的優(yōu)勢(shì)，從而保護(hù)發(fā)展中國(guó)家的海洋資源。

(二)聯(lián)合廣大發(fā)展中國(guó)家，對(duì)抗海洋霸權(quán)，逐漸掌握話語權(quán)

第三世界的身份是影響中國(guó)立場(chǎng)主張的重要因素，這一因素貫穿了第三次海洋法會(huì)議整個(gè)會(huì)議期間。中國(guó)在第三次海洋法會(huì)議上的自身定位是成為第三世界的“領(lǐng)頭羊”，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)情況下，中國(guó)的利益和其他發(fā)展中國(guó)家的利益是一致的。此次會(huì)議提供了一個(gè)相當(dāng)好的機(jī)會(huì)，既可以保護(hù)中國(guó)自己的利益，又可以加強(qiáng)與第三世界的合作來抵抗海洋強(qiáng)權(quán)。中國(guó)盡一切努力認(rèn)同發(fā)展中國(guó)家的要求，強(qiáng)調(diào)中國(guó)和廣大第三世界國(guó)家有共同的歷史遭遇，面臨相同的任務(wù)。同時(shí)，中國(guó)駁斥美蘇企圖霸占海洋資源的野心。中國(guó)代表強(qiáng)烈反對(duì)美蘇等海洋強(qiáng)國(guó)提出的3海里的領(lǐng)海范圍限制，反對(duì)領(lǐng)海范圍內(nèi)國(guó)際海峽實(shí)行公海自由制度；支持國(guó)際海底區(qū)域資源的平行開發(fā)制度，支持第三世界國(guó)家所表達(dá)的擴(kuò)張領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的要求，支持拉美國(guó)家?guī)ь^發(fā)起的200海里海權(quán)的斗爭(zhēng)。

(三)提倡和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)完整

由于“炮艦外交”的屈辱歷史和當(dāng)時(shí)的軍事不安感，中國(guó)另一個(gè)貫穿第三次海洋法整個(gè)會(huì)議期間的主張是以國(guó)家主權(quán)為基礎(chǔ)，提倡和平共處五項(xiàng)原則，反對(duì)海洋霸權(quán)干涉他國(guó)內(nèi)政，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)完整。中國(guó)認(rèn)為完整的主權(quán)是建立國(guó)際秩序的基石，因此，國(guó)家主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政原則的主張幾乎出現(xiàn)在中國(guó)所有的會(huì)議文件中。如安志遠(yuǎn)代表在會(huì)議中發(fā)言指出：“中國(guó)主張，大小國(guó)家一律平等應(yīng)該成為解決海洋權(quán)問題上各國(guó)共同遵循的一項(xiàng)基本原則，規(guī)定領(lǐng)海權(quán)的范圍是各個(gè)國(guó)家的主權(quán)；中國(guó)主張，和平共處五項(xiàng)原則應(yīng)當(dāng)成為國(guó)與國(guó)之間關(guān)系的準(zhǔn)則，各國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整及其海洋權(quán)益應(yīng)該得到普遍尊重，堅(jiān)決反對(duì)任何外來的侵略、干涉和掠奪?！盵2]191-192又如沈韋良代表所言：“尊重各國(guó)主權(quán)和大小國(guó)家一律平等的原則，是合理解決國(guó)際海洋科研問題的基礎(chǔ)。”[3]

二、中國(guó)參與第三次海洋法會(huì)議的教訓(xùn)

(一)海權(quán)意識(shí)初步覺醒，但會(huì)議準(zhǔn)備不充分，理論支撐不夠

1958年之前，中國(guó)政府很少關(guān)注海洋法，中國(guó)的領(lǐng)海寬度也是不明確的。1958年在日內(nèi)瓦召開第一次海洋法會(huì)議時(shí)，中國(guó)沒有受邀參加，但是密切關(guān)注了會(huì)議的動(dòng)態(tài)。1958年第二次臺(tái)灣海峽危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)宣布了12海里的領(lǐng)海范圍，并聲明美國(guó)軍艦不能進(jìn)入中國(guó)的領(lǐng)海范圍內(nèi)。1959年中后期，中國(guó)政府對(duì)海洋法的興趣減退，1960年第二次海洋法會(huì)議召開時(shí)，中國(guó)政府也沒有派代表參會(huì)，而且?guī)缀跷搓P(guān)注這次會(huì)議，因當(dāng)時(shí)在《人民日?qǐng)?bào)》以及法律期刊如《政法研究》《世界知識(shí)》《國(guó)際問題研究》上都沒有相關(guān)的報(bào)道或評(píng)論。沒有前兩次會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，加上當(dāng)時(shí)缺乏海洋法方面的國(guó)際法律人才，以及事先未能對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行充分的理論研究，因此，在參加第三次海洋法會(huì)議時(shí)，由于議題復(fù)雜，中國(guó)并沒有能很好地在與海洋強(qiáng)國(guó)的斗爭(zhēng)中維護(hù)本國(guó)的海洋權(quán)益。中國(guó)參加第三次海洋法歷期會(huì)議的代表約20人，這個(gè)數(shù)量比一些中等發(fā)達(dá)國(guó)家如丹麥和瑞士的代表人數(shù)還要少。1976年后，中國(guó)意識(shí)到了人才方面的缺陷，加強(qiáng)了國(guó)際法方面的人才培訓(xùn)。如果此次會(huì)議延續(xù)時(shí)間夠長(zhǎng)的話，中國(guó)可能會(huì)在草案的起草和協(xié)商過程中發(fā)揮更加積極的作用。

(二)意識(shí)形態(tài)對(duì)立濃厚，相關(guān)主張未能全面考慮我國(guó)的特殊情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

近代以來，深深印在中國(guó)人民記憶里的是遭受西方列強(qiáng)的欺凌所帶來的磨難和恥辱，這使我們本能地提防這些國(guó)家在海洋問題上的任何主張。中國(guó)政府從參會(huì)之初就將第三次海洋法會(huì)議定義為第三世界對(duì)抗海洋霸權(quán)的一次斗爭(zhēng)。中國(guó)代表發(fā)言指出：“當(dāng)前國(guó)際上有關(guān)海洋權(quán)問題的斗爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上就是侵略與反侵略、掠奪與反掠奪、霸權(quán)與反霸權(quán)的斗爭(zhēng)，是亞、非、拉國(guó)家維護(hù)民族權(quán)益、捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、反對(duì)超級(jí)大國(guó)海洋霸權(quán)主義的斗爭(zhēng)?！盵2]189-190針對(duì)拉美國(guó)家提出的200海里的主張，超級(jí)大國(guó)則企圖把領(lǐng)海和漁區(qū)限制在12海里，中國(guó)代表指出：“其目的不僅是為了方便他們肆意掠奪海洋資源，更重要的是為了在世界上推行他們的霸權(quán)主義?！盵4]然而，中國(guó)雖對(duì)超級(jí)大國(guó)制定的有關(guān)海洋提案進(jìn)行堅(jiān)決反對(duì)，但可惜的是自身的主張有些并不完全符合國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，如軍艦不享有領(lǐng)海無害通過權(quán)從長(zhǎng)遠(yuǎn)看未必符合中國(guó)利益；我國(guó)支持拉美國(guó)家?guī)ь^發(fā)起的200海里海洋權(quán)的斗爭(zhēng)未能充分考慮亞太海域的特殊情況；堅(jiān)持國(guó)際海底資源的平行開發(fā)制度對(duì)中國(guó)來說是一種限制和束縛[5]。

(三)身份主要是規(guī)則的接受者和參與者，未能提出自己的建設(shè)性意見

在第三次海洋法會(huì)議的議題設(shè)置方面上，中國(guó)更多的是支持大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的要求，并沒有主動(dòng)提出有關(guān)議案，未發(fā)揮突出的作用。在程序性規(guī)則上，超級(jí)大國(guó)主張協(xié)商一致的會(huì)議議事規(guī)則，針對(duì)此主張，中國(guó)代表進(jìn)行了批判，指出：“這就是想在海洋法會(huì)議上建立大國(guó)的‘否決權(quán)制度’，置其經(jīng)濟(jì)利益和政治野心于各國(guó)命運(yùn)之上，我們認(rèn)為協(xié)商是應(yīng)該的，但是應(yīng)該有某種表決辦法?！盵6]與在其他實(shí)質(zhì)性問題上一樣，中國(guó)只有在對(duì)抗美蘇等海洋強(qiáng)權(quán)時(shí)才表明自己的立場(chǎng)，而當(dāng)與第三世界國(guó)家出現(xiàn)觀點(diǎn)分歧時(shí)，更多采取的是一種中立的立場(chǎng)，對(duì)海洋法法律問題沒有起到規(guī)則制定者的作用。

三、推動(dòng)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的發(fā)展

《公約》雖然確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架，但其中有些條款確實(shí)不利于中國(guó)維護(hù)國(guó)家利益，如國(guó)際海底開發(fā)制度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度等。然而，修改《公約》的這些相關(guān)條款目前還存在較大困難，但今后中國(guó)可以從以下幾個(gè)方面對(duì)《公約》進(jìn)行完善，以推動(dòng)《公約》的進(jìn)一步發(fā)展。

(一)推動(dòng)群島制度

關(guān)于群島和群島國(guó)的問題，在第三次海洋法會(huì)議上有兩種完全相反的主張，一種主張群島制度僅適用于群島國(guó)，反對(duì)將群島制度適用于大陸國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島，代表國(guó)有菲律賓、印度尼西亞等；另一種主張群島國(guó)制度不僅適用于群島國(guó)，而且對(duì)于構(gòu)成一國(guó)領(lǐng)土的群島應(yīng)同樣適用，代表國(guó)有印度、厄瓜多爾、葡萄牙等。中國(guó)代表沒有積極參與群島制度的談判，但在中國(guó)代表團(tuán)提交的關(guān)于國(guó)家管轄范圍海域的工作文件中包含群島制度的建議。最后形成的《公約》第4部分建立了一套群島制度，包括群島國(guó)和群島的定義、群島基線的劃定及群島國(guó)的權(quán)利和義務(wù)等。但《公約》并未說明非群島國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島能否適用群島制度，也沒有對(duì)非群島國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島法律地位予以說明。而且到目前為止，對(duì)非群島國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島能否適用群島制度問題，相關(guān)海洋法也未給出明確答案。

針對(duì)以上問題，應(yīng)創(chuàng)造性地對(duì)《公約》未盡事宜進(jìn)行解釋，即將群島制度適用于非群島國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島。1996年5月15日我國(guó)發(fā)表了《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》(以下簡(jiǎn)稱《聲明》)，公布了我國(guó)大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的基線，并規(guī)定我國(guó)對(duì)西沙群島采取直線基線的劃法。實(shí)踐中，直線基線的劃法會(huì)使基線以內(nèi)的水域成為沿海國(guó)的內(nèi)水，其他國(guó)家的船舶非經(jīng)沿海國(guó)的允許不能在其內(nèi)水當(dāng)中航行。鑒于南海處于國(guó)際航道的重要經(jīng)濟(jì)地位，為了避免對(duì)其他國(guó)家的船舶在南海中航行造成不利影響，我國(guó)對(duì)南沙群島采取直線基線的劃法并不可取，可采用劃定群島基線的方式，因?yàn)槿簫u基線以內(nèi)的水域?yàn)槿簫u水域。在國(guó)際法中，群島水域?qū)嵭械氖菬o害通過制度和群島海道通過制度，在這兩項(xiàng)制度下，中國(guó)可以事先為通過南海的其他國(guó)家船舶指定專門的海道，這樣便不會(huì)影響這些船舶的通行，從而可以化解中國(guó)南海群島的整體性與其他國(guó)家的通行權(quán)之間的矛盾，有利于我國(guó)南海問題的解決。

(二)推動(dòng)外大陸架非生物資源開采收益分享制度

《公約》第82條初步規(guī)定了沿海國(guó)開發(fā)200海里以外大陸架上非生物資源開采的收益分享制度，但還遺留了許多問題需要進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。如第82條缺乏有關(guān)“資源”“總產(chǎn)量”“產(chǎn)值”“產(chǎn)量”“支付方式”等關(guān)鍵術(shù)語的精確定義，同時(shí)在對(duì)沿海國(guó)應(yīng)承擔(dān)的繳付費(fèi)用或?qū)嵨锏男再|(zhì)、利益分配的原則和標(biāo)準(zhǔn)、繳付程序以及國(guó)際海底管理局(以下簡(jiǎn)稱海管局)的作用等問題上均未規(guī)定清楚。如果想要《公約》第82條的規(guī)定能夠在各國(guó)統(tǒng)一并一致地在實(shí)踐中予以適用，許多工作還需要進(jìn)一步去完成。隨著深海開采技術(shù)的發(fā)展，200海里以外大陸架上非生物資源的開發(fā)必將成為現(xiàn)實(shí)。而且隨著全球氣候變暖，北極地區(qū)冰川逐漸融化，北極地區(qū)以外大陸架上非生物資源的開采活動(dòng)也會(huì)啟動(dòng)。中國(guó)由于地理?xiàng)l件的限制，和日本、韓國(guó)、越南等國(guó)家在黃海、東海、南海和北部灣地區(qū)存在大陸架重疊區(qū)域，因而本應(yīng)享有的大陸架上的權(quán)利卻不能得到充分的行使。因此，中國(guó)應(yīng)積極參與海管局關(guān)于第82條收益分享制度的修訂工作，爭(zhēng)取一個(gè)有利的分享安排，這可以在一定程度上彌補(bǔ)我國(guó)在大陸架上的權(quán)利缺失。

(三)推動(dòng)國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)制度

國(guó)際海底區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)蘊(yùn)藏著豐富的資源，不僅有大量的油氣、天然氣水合物等能源資源，還有豐富的多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等金屬礦產(chǎn)資源以及龐大的生物基因資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月，海管局核準(zhǔn)了包括中國(guó)在內(nèi)的22個(gè)國(guó)家的海底礦產(chǎn)資源勘探申請(qǐng)30份。海管局是根據(jù)《公約》設(shè)立的對(duì)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)工作進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，為了對(duì)海底采礦活動(dòng)進(jìn)行管理和指引，海管局已經(jīng)制定了3個(gè)勘探規(guī)章，又先后出臺(tái)了3份深海開發(fā)規(guī)章草案，目前開發(fā)規(guī)章正在制定當(dāng)中。中國(guó)人口眾多，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量大，而我國(guó)需要的45種主要礦產(chǎn)可利用的資源儲(chǔ)量大幅度減少，因此，對(duì)深海礦產(chǎn)資源的開發(fā)迫在眉睫。我國(guó)已獲得5塊深?？碧降V區(qū)，為了保證我國(guó)的海底區(qū)域利益，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與海管局深海開發(fā)規(guī)章的制定工作，以掌握在國(guó)際海底資源開發(fā)活動(dòng)中的話語權(quán)，爭(zhēng)取一個(gè)對(duì)我國(guó)有利且合理的開發(fā)制度。

(四)明確“歷史性權(quán)利”的定義

有關(guān)“歷史性權(quán)利”的規(guī)定主要體現(xiàn)在《公約》的第10條、第15條和第298條當(dāng)中，涉及“歷史性海灣”“歷史性所有權(quán)”等術(shù)語。然而，《公約》并沒有明確給出“歷史性海灣”和“歷史性所有權(quán)”的定義。國(guó)際法委員會(huì)1962年對(duì)“歷史性水域”法律制度的研究結(jié)果表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家宣布某一海域?yàn)椤皻v史性水域”時(shí)，需要考慮以下三個(gè)因素：①沿海國(guó)公開主張?jiān)摵Ｓ虻乃袡?quán)并行使權(quán)利；②權(quán)利行使具有連續(xù)性；③外國(guó)的態(tài)度，即得到其他國(guó)的認(rèn)可。但實(shí)踐中，國(guó)際社會(huì)并沒有達(dá)成關(guān)于“歷史性水域”的公認(rèn)定義，有關(guān)“歷史性海灣”和“歷史性水域”的法律制度也沒有被任何國(guó)際公約闡明，包括《公約》。法律上的空白造成了實(shí)踐上適用“歷史性權(quán)利”的困境。中國(guó)對(duì)南?！皻v史性權(quán)利”的主張?jiān)獾搅四虾?zhēng)端當(dāng)事國(guó)的挑戰(zhàn)。但中國(guó)毫無疑問擁有對(duì)南海水域的“歷史性權(quán)利”，因“九段線”最早出現(xiàn)在于1947年繪制、1948年公開發(fā)行的中國(guó)地圖上。二戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)重申了對(duì)南海水域擁有“歷史性權(quán)利”。1998年中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第14條規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國(guó)享有的歷史性權(quán)利。”2009年，在提交給聯(lián)合國(guó)時(shí)任秘書長(zhǎng)潘基文的照會(huì)中，中國(guó)公開用“九段線”支持中國(guó)在南海的權(quán)利?？梢姡忉尅熬哦尉€”的法律地位離不開“歷史性權(quán)利”，因此，進(jìn)一步明確“歷史性權(quán)利”的內(nèi)涵進(jìn)而填補(bǔ)《公約》中的這一漏洞對(duì)中國(guó)來說顯得尤為重要。

四、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的完善方式

盡管《公約》中有對(duì)中國(guó)不利的一些規(guī)定，但是中國(guó)在21世紀(jì)海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)中，仍需要國(guó)際海洋法律制度的支撐，而且《公約》在國(guó)際海洋法律秩序中的憲法地位決定了我們不可能另起爐灶，以全新的方式解決海洋問題[7]。因此，面對(duì)《公約》存在的問題，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則，通過以下方式來進(jìn)行完善。

(一)成立專門的《公約》審議機(jī)構(gòu)

針對(duì)《公約》出現(xiàn)的問題，各締約國(guó)應(yīng)積極地通過國(guó)際組織、地區(qū)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來適時(shí)地發(fā)展海洋法。盡管《公約》授予了締約國(guó)在海域上的廣泛權(quán)利，但是它并沒有建立任何組織機(jī)構(gòu)來監(jiān)督締約國(guó)在多大程度上遵守了《公約》的職責(zé)，這是《公約》的一個(gè)重大缺陷，現(xiàn)在看來成立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是明顯必要的。因一般全球性或者區(qū)域性的公約都會(huì)建立一個(gè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督締約國(guó)對(duì)公約的執(zhí)行情況。盡管根據(jù)《公約》召開過多次締約國(guó)常規(guī)會(huì)議，但是這些會(huì)議的主要任務(wù)是討論《公約》下設(shè)機(jī)構(gòu)的行政管理和財(cái)政事項(xiàng)；盡管聯(lián)合國(guó)大會(huì)每年也有關(guān)于“海洋和海洋法”問題的審查會(huì)議，但是這些問題主要反映在秘書長(zhǎng)的報(bào)告當(dāng)中，況且，聯(lián)合國(guó)大會(huì)的年度審查會(huì)議只是偶爾關(guān)注各國(guó)的海洋政策和與《公約》發(fā)展相關(guān)的問題，它不執(zhí)行本應(yīng)由《公約》自身機(jī)構(gòu)執(zhí)行的大量任務(wù)。如果《公約》能夠建立一個(gè)這樣的審議機(jī)構(gòu)，締約國(guó)間的海洋政策和法律也許會(huì)發(fā)展得更加統(tǒng)一。因此，針對(duì)《公約》實(shí)施以來的情況，成立一個(gè)專門對(duì)《公約》進(jìn)行審議的機(jī)構(gòu)是可行的，況且《公約》也有針對(duì)海洋特殊領(lǐng)域成立專門機(jī)構(gòu)的做法，如針對(duì)200海里以外大陸架界限的確定問題，《公約》成立了大陸架界限委員會(huì)(Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS)。

(二)根據(jù)《公約》條款的不同種類采取不同的完善方式

《公約》在第312條和313條中規(guī)定了自身的修正程序，即通過召開審議會(huì)議來審議締約國(guó)提出的修正案。但是只有不少于半數(shù)的締約國(guó)贊同，會(huì)議才能得以召開或是通過簡(jiǎn)化程序進(jìn)行修正，同時(shí)，只要有一個(gè)締約國(guó)反對(duì)提出的修正案或反對(duì)以簡(jiǎn)化程序通過修正案的提案，該提案就不能通過。也就是說，《公約》的修正程序存在難以逾越的表決程序困難，因此，啟動(dòng)《公約》的正式修正程序并不可選。況且《公約》的不同條款具有不同性質(zhì)，涉及的完善方式應(yīng)有所不同。有學(xué)者將《公約》中有待完善的條款歸為五類：第一類是《公約》中比較抽象的條款，需要通過制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施其自身模糊的規(guī)定；第二類是《公約》中的某些條款已經(jīng)預(yù)見到可能會(huì)出現(xiàn)爭(zhēng)議，需要規(guī)定解決爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)；第三類是《公約》中的某些條款是調(diào)和不同國(guó)家利益的結(jié)果，是有意對(duì)某些問題作了模糊的規(guī)定；第四類是《公約》中某些條款可能會(huì)隨著國(guó)際法的發(fā)展或科技的進(jìn)步而不再適用；第五類是《公約》中的某些條款存在一定缺陷，如針對(duì)高度洄游性魚類的保護(hù)，《公約》的規(guī)定并不全面。

針對(duì)第一類、第二類和第五類條款的完善，通過訂立專門的補(bǔ)充協(xié)定或制定示范協(xié)定條款是可供選擇的辦法。比如，《公約》被通過后，國(guó)際社會(huì)達(dá)成了兩個(gè)多邊協(xié)定來實(shí)施《公約》，即1994年的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》和1995年的《聯(lián)合國(guó)跨界和高度洄游魚類資料保護(hù)和管理協(xié)定》，事實(shí)上，這兩個(gè)協(xié)定的內(nèi)容與《公約》的規(guī)定并不完全一致，冠以“執(zhí)行協(xié)定”之名可以被認(rèn)為是對(duì)“修正《公約》”的委婉表達(dá)。針對(duì)第三類條款的完善，闡明《公約》相關(guān)術(shù)語的精確定義是可選擇的辦法，如“船舶在他國(guó)領(lǐng)海內(nèi)享有無害通過權(quán)”的規(guī)定中，“船舶”是否包含軍艦？“歷史性海灣”“歷史性權(quán)利”或“歷史性水域”如何界定？島嶼與巖礁的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是什么？《公約》對(duì)相關(guān)術(shù)語定義的精確化和具體化，是減少國(guó)家之間糾紛的重要因素。對(duì)于第四類條款，可能隨著技術(shù)的進(jìn)步或者國(guó)際法的發(fā)展而不復(fù)適用，所以直接廢除即可。

(三)在《公約》的框架下加強(qiáng)區(qū)域合作

《公約》對(duì)海洋問題的規(guī)定需要各締約國(guó)執(zhí)行，但有些問題涉及面較廣，一個(gè)國(guó)家單方面不能解決，需要各個(gè)國(guó)家之間進(jìn)行區(qū)域合作才能更好地解決，如海盜問題。以連接印度洋和太平洋的馬六甲海峽為例，要保證“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的穩(wěn)步進(jìn)行，保障航道安全是首要的前提，“海上絲綢之路”途經(jīng)馬六甲海峽，這是世界上最重要的海峽，但是海峽內(nèi)的暴力活動(dòng)和有組織地攻擊商船的活動(dòng)近些年卻在增加，因此，打擊海盜，保障海峽內(nèi)的航行安全是一項(xiàng)重要的任務(wù)?！豆s》在針對(duì)海盜和海洋恐怖主義如何打擊方面的規(guī)定并不充分，但為采取國(guó)際合作的方式打擊海盜和海上武裝搶劫活動(dòng)提供了法律基礎(chǔ)。2006年12月正式生效的《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》(以下稱《協(xié)定》)是第一個(gè)專門以打擊海盜為目的的地區(qū)性條約，是亞洲國(guó)家打擊海盜行為的一個(gè)重大進(jìn)程?！秴f(xié)定》在很大程度上可以使海盜、武裝劫船的犯罪行為得到有效遏制。2013年11月，《協(xié)定》反海盜高官會(huì)議在桂林召開，成員國(guó)在協(xié)調(diào)反海盜工作、合作建立信息共享機(jī)制方面達(dá)成了普遍共識(shí)。因此，通過區(qū)域合作的方式來執(zhí)行《公約》的規(guī)定是一種有益的嘗試。

(四)加入應(yīng)對(duì)氣候變化等新議題

雖然《公約》的許多規(guī)定具有遠(yuǎn)見，但是當(dāng)時(shí)的談判代表不可能預(yù)見未來所有的變化和發(fā)展。人類如何應(yīng)對(duì)氣候的變化就是一個(gè)突出的新的議題，這一議題對(duì)當(dāng)代而言是重要的挑戰(zhàn)，但是在第三次海洋法會(huì)議期間并不是。因此，《公約》并沒有關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化和溫室氣體排放的規(guī)定。然而，環(huán)境的變化對(duì)海洋的影響卻是極大的，如溫室效應(yīng)導(dǎo)致海平面上升，以馬爾代夫?yàn)榇淼膷u國(guó)可能面臨國(guó)土被淹沒的風(fēng)險(xiǎn)，而馬爾代夫通過建設(shè)人工島嶼來保存自己的國(guó)家，這時(shí)人工島嶼的地位如何界定，是值得思考的問題。又如，溫室效應(yīng)導(dǎo)致北極冰川融化，則會(huì)涉及北極地區(qū)的法律制度即冰封區(qū)域的法律制度如何構(gòu)建的問題。因此，海洋法應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境變化等新議題予以審議。

五、結(jié)語

在未來國(guó)際海洋法律秩序的變革中，中國(guó)應(yīng)當(dāng)吸取參與第三次海洋法會(huì)議規(guī)則制定中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，培養(yǎng)充足的涉及海洋領(lǐng)域的專業(yè)人才，秉承建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”理念，在維護(hù)中國(guó)利益的情況下顧及其他國(guó)家的利益，并在堅(jiān)持和平發(fā)展、堅(jiān)決捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的前提下，抓住“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，合理利用自己既是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家、又是世界第二大經(jīng)濟(jì)體、同時(shí)還是安理會(huì)常任理事國(guó)的身份，積極地參與《公約》的完善和發(fā)展工作，掌握更多的國(guó)際話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)由規(guī)則的接受者到制定者的轉(zhuǎn)變，從而使自身在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等海洋權(quán)益上的缺失能夠在以后的規(guī)則制定中得到一些補(bǔ)償。