我國(guó)腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)體系完善研究
——以企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃改革為切入點(diǎn)

都 琦

（北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100000）

一、我國(guó)腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)體系建設(shè)情況

據(jù)我國(guó)最高人民檢察院舉報(bào)中心統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年查辦的貪污賄賂案件中有七成左右靠的是群眾舉報(bào)，可見(jiàn)，群眾舉報(bào)對(duì)于腐敗犯罪的查獲具有重要意義。然而，我國(guó)舉報(bào)人并未受到應(yīng)有的尊重和及時(shí)的保護(hù)。廉政學(xué)者何增科提供的一組數(shù)據(jù)觸目驚心，改革開(kāi)放30周年評(píng)出的10個(gè)反腐名人中，有9個(gè)遭到了打擊報(bào)復(fù)［1］。就目前的狀況而言，這種“英勇”行為很大程度上會(huì)對(duì)舉報(bào)人生活、事業(yè)、家庭造成不良影響。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，全國(guó)每年發(fā)生的對(duì)證人、舉報(bào)人報(bào)復(fù)致殘、致死案件由每年不足500件上升到現(xiàn)在的每年1 200多件［2］。觸目驚心的數(shù)字給我們敲響了警鐘，要想真正打贏反腐敗攻堅(jiān)戰(zhàn)，我們必須依靠群眾的力量，因此，完善我國(guó)的腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)制度刻不容緩。

我們之所以在此強(qiáng)調(diào)對(duì)于腐敗犯罪舉報(bào)人的特殊保護(hù)，一方面是由于對(duì)于腐敗犯罪這種難以留下其他證據(jù)的、秘密性極高的犯罪，知情人的舉報(bào)是立案的重要線索來(lái)源；另一方面腐敗犯罪的犯罪人往往能夠更方便地利用其職權(quán)或其勢(shì)力影響對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行符合法律規(guī)定的隱形打擊報(bào)復(fù)。因此，國(guó)家應(yīng)該健全腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)制度，完善舉報(bào)人保護(hù)的運(yùn)作流程，明確各部門(mén)的職權(quán)分工，將保護(hù)機(jī)制訴訟化、保護(hù)職責(zé)明確化，徹底根除目前“匿名舉報(bào)得不到處理、實(shí)名舉報(bào)被打擊報(bào)復(fù)”的現(xiàn)狀，形成針對(duì)國(guó)家公職人員的多部門(mén)監(jiān)督主體，構(gòu)建“不能腐、不敢腐”的常態(tài)多方位監(jiān)督機(jī)制。但目前，我國(guó)并無(wú)完善的、系統(tǒng)的、高效力的舉報(bào)人保護(hù)法。

二、我國(guó)腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)不完善的原因探析

目前，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)全面展開(kāi)，急需建立完善的舉報(bào)人保護(hù)制度來(lái)提供助力。尋求制度發(fā)展必定要尋根溯源。目前，我國(guó)舉報(bào)人遭受迫害的情況之所以屢屢發(fā)生，歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)原因。

（一）法律機(jī)制不完善

我國(guó)《憲法》第41條明確規(guī)定我國(guó)公民對(duì)于我國(guó)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員有批評(píng)、建議、申訴和控告、檢舉的權(quán)利，且相應(yīng)的受理機(jī)關(guān)必須嚴(yán)肅認(rèn)真地對(duì)待與處理。憲法上規(guī)定的權(quán)利必須得到保護(hù)，且其保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)具體部門(mén)法落到實(shí)處。目前，我國(guó)《刑法》第254條明確規(guī)定了報(bào)復(fù)陷害罪，但其適用主體僅限于國(guó)家工作人員，保護(hù)的范圍限于報(bào)復(fù)陷害行為，且實(shí)踐中對(duì)于報(bào)復(fù)陷害行為如何認(rèn)定，也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》也只是籠統(tǒng)規(guī)定了我國(guó)公民有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院進(jìn)行報(bào)案或者舉報(bào)，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)采取措施保護(hù)舉報(bào)人的安全。我國(guó)《食品安全法》中也有對(duì)于舉報(bào)人保護(hù)的規(guī)定，即新《食品安全法》增設(shè)了“有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。舉報(bào)人舉報(bào)所在企業(yè)的，該企業(yè)不得以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)”的規(guī)定，但具體的標(biāo)準(zhǔn)并不明確。

（二）保護(hù)受理機(jī)構(gòu)不明確且訴訟化程度較低

目前，我國(guó)保護(hù)受理機(jī)構(gòu)規(guī)定的是人民檢察院舉報(bào)中心統(tǒng)一受理舉報(bào)，舉報(bào)線索一般由被舉報(bào)人工作單位所在地人民檢察院管轄，規(guī)定的保護(hù)受理機(jī)構(gòu)只限于人民檢察院，且只有各機(jī)構(gòu)相互配合這一原則性規(guī)定，原規(guī)定已經(jīng)不適合監(jiān)察體制改革這一大背景下出現(xiàn)的新情況，且原來(lái)的模糊規(guī)定，很容易出現(xiàn)相關(guān)機(jī)關(guān)推諉、踢皮球的現(xiàn)象，因此，我們必須通過(guò)將保護(hù)受理機(jī)構(gòu)明確化來(lái)防止上述現(xiàn)象發(fā)生。訴訟化程度保障是指將針對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)制度作為一項(xiàng)基本的、法律賦予的、可訴的權(quán)利，保護(hù)義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)人的舉報(bào)不予立案與處理，是可訴的，無(wú)可厚非，賦予特定人群以可以起訴、有把握勝訴的權(quán)利，是保護(hù)此類(lèi)人群的重要防御措施，而訴訟化保護(hù)措施的缺乏使得企業(yè)內(nèi)部的舉報(bào)人在受到迫害時(shí)求助無(wú)門(mén)，無(wú)法得到有效保護(hù)。

三、企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃的興起對(duì)舉報(bào)人保護(hù)提出了新要求

企業(yè)犯罪中重要的一部分便是企業(yè)的單位行賄罪。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，許多企業(yè)為了獲取更多資源與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，向國(guó)家負(fù)責(zé)相關(guān)工作的人員行賄，而從企業(yè)出發(fā)、從行賄人出發(fā)、從源頭出發(fā)，能夠更好地打擊腐敗犯罪。所以，企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃的設(shè)立是預(yù)防企業(yè)犯罪的一個(gè)有效路徑。鑒于本文討論的重點(diǎn)集中在腐敗犯罪，我們也必須認(rèn)識(shí)到，設(shè)立完善的企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃對(duì)于我國(guó)腐敗犯罪的根本治理也具有重要意義，因此，企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃中就應(yīng)該涉及對(duì)員工的舉報(bào)行為進(jìn)行事先的、自治的保護(hù)。2009年7月，由我國(guó)財(cái)政部等五部委聯(lián)合制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》正式在我國(guó)主板上市公司范圍內(nèi)施行，并鼓勵(lì)廣大非上市的大中型企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行［3］。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第43條規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部的舉報(bào)人保護(hù)制度，即“企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度，設(shè)置舉報(bào)專線，明確舉報(bào)投訴處理程序、辦理時(shí)限和辦結(jié)要求，確保舉報(bào)、投訴成為有效掌握信息的重要途徑。舉報(bào)投訴制度和舉報(bào)人保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)傳達(dá)至全體員工”。此基本規(guī)范只是對(duì)企業(yè)內(nèi)部的舉報(bào)人保護(hù)進(jìn)行了原則性和宣誓性規(guī)定，并沒(méi)有將規(guī)定細(xì)致化。隨后財(cái)政部等五部委于2010年4月出臺(tái)了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，但同樣沒(méi)有對(duì)舉報(bào)人保護(hù)制度的推行以及涉及的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定?？梢?jiàn)，我國(guó)當(dāng)前法人組織內(nèi)部控制制度較為薄弱，也沒(méi)有太多的內(nèi)部執(zhí)行控制經(jīng)驗(yàn)，因此，設(shè)計(jì)一套詳盡的行為指引，為法人組織進(jìn)行有效的內(nèi)部控制提供指導(dǎo)迫在眉睫。

四、企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃中對(duì)于舉報(bào)人保護(hù)的具體規(guī)定設(shè)想

鑒于目前我國(guó)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃發(fā)展的薄弱性與企業(yè)內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)制度的重要性，我們必須在合規(guī)計(jì)劃中對(duì)于企業(yè)的舉報(bào)人制度進(jìn)行規(guī)定與完善，以消除舉報(bào)人的后顧之憂，最大化企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃的實(shí)用效益。針對(duì)目前我國(guó)企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃發(fā)展的具體情況以及建立舉報(bào)人保護(hù)制度的急迫性，提出以下建議。

（一）完善企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃以及其中舉報(bào)人保護(hù)制度的立法工作

下面所探討的企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃中舉報(bào)人保護(hù)制度的完善，很多是企業(yè)內(nèi)部的自治性規(guī)定，而這些規(guī)定的執(zhí)行必須要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)邊界，這個(gè)邊界就是法律的規(guī)定。為合理規(guī)制企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃中的舉報(bào)人保護(hù)工作，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)《公司法》《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》中對(duì)舉報(bào)人的地位、企業(yè)內(nèi)部處理舉報(bào)事務(wù)專門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及違背保護(hù)規(guī)定的懲戒措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)制。

（二）企業(yè)內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的合規(guī)辦公室

設(shè)立獨(dú)立的合規(guī)辦公室便于企業(yè)推進(jìn)合規(guī)計(jì)劃的審查工作，也能保證有足夠的精力處理舉報(bào)人提供的線索與材料。合規(guī)辦公室設(shè)立的相關(guān)流程及規(guī)定應(yīng)當(dāng)由公司章程明確規(guī)定，且企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)辦公室必須獨(dú)立化、長(zhǎng)期化，其主要職責(zé)應(yīng)是負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃草稿的提出以及組織審議、合規(guī)計(jì)劃的監(jiān)督制定以及最重要的舉報(bào)問(wèn)題的受理與執(zhí)行。合規(guī)辦公室的成立、運(yùn)作流程以及制約機(jī)制雖然大多是由企業(yè)自行規(guī)定，但國(guó)家也應(yīng)出臺(tái)法律統(tǒng)一予以規(guī)制，避免出現(xiàn)虛置化現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)舉報(bào)人保密化處理

完善企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃，能夠更好地保護(hù)舉報(bào)人。為鼓勵(lì)更多舉報(bào)人在企業(yè)或者企業(yè)中的工作人員走向違法犯罪前向企業(yè)合規(guī)辦公室進(jìn)行舉報(bào)，合規(guī)辦公室必須隱匿有關(guān)舉報(bào)人的一切信息，加強(qiáng)對(duì)合規(guī)辦公室人員的保密培訓(xùn)，并完善對(duì)合規(guī)辦公室工作人員內(nèi)部上下級(jí)制約機(jī)制以及平行制約機(jī)制。

（四）保障企業(yè)合規(guī)辦公室的獨(dú)立性

有人認(rèn)為企業(yè)合規(guī)辦公室的職責(zé)與監(jiān)事會(huì)相類(lèi)似，其實(shí)不然。根據(jù)我國(guó)《公司法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)事會(huì)主要是對(duì)公司董事、股東行使職權(quán)的監(jiān)督以及必要時(shí)提起訴訟；而企業(yè)合規(guī)辦公室是在企業(yè)合規(guī)的大背景下設(shè)立的，相較于監(jiān)事會(huì)，更具獨(dú)立性，主要職責(zé)是制定并執(zhí)行企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃、處理合規(guī)計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中的舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題。而董事會(huì)、股東會(huì)主要是公司經(jīng)營(yíng)中的日常事項(xiàng)的執(zhí)行和決策機(jī)關(guān)。企業(yè)必須處理好企業(yè)合規(guī)辦公室與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的關(guān)系，使它們之間相互獨(dú)立、各司其職，以此保障企業(yè)合規(guī)辦公室的獨(dú)立性，防止其受股東會(huì)或者董事會(huì)的操縱或影響，從而更好地將企業(yè)犯罪的危險(xiǎn)防患于未然。

（五）嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)內(nèi)部合規(guī)機(jī)制

不允許以降低薪資、剝奪休假機(jī)會(huì)等顯性方式打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人，也不允許以取消升職機(jī)會(huì)、減少工作機(jī)會(huì)等很難以舉證核實(shí)的隱性方式打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人。在處理企業(yè)內(nèi)部打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人現(xiàn)象方面，要嚴(yán)格實(shí)行舉證責(zé)任倒置機(jī)制，這主要針對(duì)的是隱性報(bào)復(fù)。針對(duì)隱性報(bào)復(fù)，讓舉報(bào)人承擔(dān)舉證責(zé)任，因?yàn)楸粓?bào)復(fù)的舉報(bào)人一般處于弱勢(shì)一方，地位相對(duì)薄弱，也難以掌握更多的信息與資料，會(huì)導(dǎo)致舉證難的困境，應(yīng)由舉報(bào)人指控的“實(shí)施報(bào)復(fù)者”承擔(dān)舉證責(zé)任，由其承擔(dān)其做出的人事調(diào)整或工作變動(dòng)是合理合規(guī)的舉證責(zé)任。

（六）完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)機(jī)制改革與訴訟化的協(xié)調(diào)機(jī)制

企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃的制定與實(shí)施，離不開(kāi)強(qiáng)大的約束力，更離不開(kāi)救濟(jì)措施的完善。單單依靠企業(yè)內(nèi)部的自我約束，很難保證約束力、執(zhí)行力與救濟(jì)措施的完善，所以，必須處理好企業(yè)內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃的實(shí)施與訴訟化的協(xié)調(diào)、對(duì)接機(jī)制。其主要包括兩部分的內(nèi)容：一是企業(yè)合規(guī)辦公室針對(duì)舉報(bào)人提出的企業(yè)的違規(guī)、違法現(xiàn)象（主要是董事、高管的違規(guī)、違法現(xiàn)象）可以予以警告，并采取相應(yīng)的調(diào)整措施以及懲戒措施，但若董事、高管并不接受和采納，經(jīng)書(shū)面提醒后仍不予以改正，法律應(yīng)當(dāng)賦予企業(yè)合規(guī)辦公室代為提起訴訟的形式，通過(guò)生效判決的強(qiáng)制執(zhí)行力支持來(lái)更好地保護(hù)公司的利益，此時(shí)企業(yè)合規(guī)辦公室應(yīng)當(dāng)作為原告，侵害者或者是違規(guī)違法者應(yīng)當(dāng)是被告，企業(yè)應(yīng)當(dāng)作為第三人；二是指對(duì)于舉報(bào)人的保護(hù)，若企業(yè)合規(guī)辦公室難以采取有力的保護(hù)措施，或者企業(yè)合規(guī)辦公室也被企業(yè)高層所控制，難以對(duì)違法違規(guī)者提出制裁措施，則舉報(bào)人或者企業(yè)合規(guī)辦公室可以徑行提起訴訟，維護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)利，此時(shí)仍然要堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置的原則。

（七）保護(hù)措施具體化

完善企業(yè)刑事合規(guī)中的舉報(bào)人保護(hù)措施，例如：公開(kāi)舉報(bào)人身份時(shí)必須征求其同意；不得因不愿公開(kāi)身份而否認(rèn)其舉報(bào)線索的效力；不得以舉報(bào)內(nèi)容涉及商業(yè)秘密為由否認(rèn)舉報(bào)效力；加強(qiáng)對(duì)打擊報(bào)復(fù)行為的預(yù)防等（如對(duì)于積極查找舉報(bào)者的行為進(jìn)行一定的懲戒等）；正確處理舉報(bào)人與證人的關(guān)系，對(duì)于不愿意暴露身份的舉報(bào)人，不應(yīng)讓其作為證人等。企業(yè)必須通過(guò)細(xì)節(jié)化措施的規(guī)定和完善，更好地消除企業(yè)中舉報(bào)人的后顧之憂。

（八）適用對(duì)象擴(kuò)大化

為了更好地預(yù)防企業(yè)違法犯罪，我們對(duì)于舉報(bào)人的保護(hù)以及規(guī)定應(yīng)從員工出發(fā)，但絕對(duì)不能僅僅局限于員工，而更應(yīng)該擴(kuò)大適用范圍，企業(yè)外部的人包括合同相對(duì)人、前雇工，甚至是沒(méi)有任何關(guān)系的人，都可以向企業(yè)合規(guī)辦公室提出線索與尋求保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)，適用范圍的合理擴(kuò)大化在一定程度上也是制度不斷完善的重要標(biāo)志。

（九）積極開(kāi)拓舉報(bào)的新途徑新方法

通過(guò)科技手段來(lái)開(kāi)發(fā)新的舉報(bào)方式和制定新的舉報(bào)制度，如密碼舉報(bào)、代碼舉報(bào)等既能隱秘舉報(bào)人身份，又能和舉報(bào)人保持聯(lián)系的新型舉報(bào)方式；以及舉報(bào)人身份重置制度等保護(hù)危機(jī)狀況下舉報(bào)人的相關(guān)制度。密碼舉報(bào)通常是使用10個(gè)自然數(shù)和26個(gè)英文字母，任意組成一組多位字符的密碼，作為舉報(bào)人的密碼。舉報(bào)人在向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)的過(guò)程中，通過(guò)代碼與舉報(bào)中心進(jìn)行秘密聯(lián)系、反映情況、提供偵查幫助；舉報(bào)提供的線索經(jīng)查證屬實(shí)后，舉報(bào)人可以直接憑自設(shè)的密碼到指定的銀行領(lǐng)取獎(jiǎng)金［4］。

（十）完善對(duì)舉報(bào)行為的激勵(lì)措施

對(duì)于企業(yè)內(nèi)部的舉報(bào)，若是僅僅通過(guò)保護(hù)措施，很難激發(fā)舉報(bào)人的積極性，因?yàn)榕e報(bào)必然會(huì)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行狀態(tài)下的理性人，往往出于利益的激勵(lì)更能促使其愿意冒著風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行舉報(bào)。首先采取內(nèi)部的獎(jiǎng)金、職位激勵(lì)措施，但必須是在核實(shí)清楚且其舉報(bào)具有實(shí)際效果的前提下，關(guān)于獎(jiǎng)金、職務(wù)的提升，均按照企業(yè)合規(guī)辦公室事前的合規(guī)計(jì)劃的規(guī)定；其次是對(duì)于因舉報(bào)而受到的損失給予補(bǔ)償，不能讓“英雄流血也流淚”；再次是在影響最小的情況下采取適當(dāng)?shù)膷徫徽{(diào)整措施來(lái)保護(hù)舉報(bào)人。

綜上所述，本文主要對(duì)我國(guó)腐敗犯罪舉報(bào)人保護(hù)的現(xiàn)狀以及企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃中的舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行分析，明確打贏反腐敗攻堅(jiān)戰(zhàn)需要全方位出發(fā)、多管齊下，意識(shí)到舉報(bào)人對(duì)于反腐敗斗爭(zhēng)的重要意義，并指出了企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃對(duì)于預(yù)防腐敗犯罪的關(guān)鍵性作用。為此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)外在企業(yè)合規(guī)與舉報(bào)人保護(hù)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并將企業(yè)刑事合規(guī)計(jì)劃與舉報(bào)人保護(hù)制度結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)二者相輔相成、相互促進(jìn)，為打贏反腐敗攻堅(jiān)戰(zhàn)貢獻(xiàn)力量。