深化地方政府機構改革的思考與建議

□ 畢瑞峰

深化政府機構改革作為全面深化改革的重要部分，直接關系到國家治理體系和治理能力的持續(xù)提升。改革開放以來，每隔五年左右，就要進行一輪政府機構改革。政府機構改革具有長期性和漸進性的特點，不可能畢其功于一役。根據(jù)黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在全面深化改革階段，堅持和完善中國特色社會主義行政體制的過程中，要優(yōu)化政府職責體系，優(yōu)化政府組織結構，政府機構改革勢必要持續(xù)深入開展下去。

按照黨的十九屆三中全會的部署，本輪黨和國家機構改革經(jīng)過一年多的時間，基本完成。2019年7月5日，深化黨和國家機構改革總結大會在北京召開。隨后，廣東、四川、浙江等多個省份的機構改革總結大會也先后召開。政府機構改革是這次黨和國家機構改革的重要任務，其優(yōu)化重組的力度空前，自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)督局等多個新的政府機構應運而生。然而，調(diào)整和組建新的政府機構只是機構改革的開端，政府機構改革還需要在實際運作過程中不斷調(diào)整完善。正如習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結大會上所強調(diào)的，完成組織架構重建、實現(xiàn)機構職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學反應”，還有大量工作要做。當前，雖然地方政府機構已經(jīng)調(diào)整到位，但是由于這次政府機構改革中的機構、職能和人員調(diào)整都比較大，要想完全運作到位，還有一個過程，需要在實際工作中不斷深化。

一、進一步梳理和優(yōu)化機構職能

任何一次政府機構改革，表面上是政府機構的調(diào)整，實質(zhì)上卻是政府部門職能的優(yōu)化與重組，“當前機構改革雖然不是以精簡控制機構、人員規(guī)模為目標的，但改革的背后依然面臨著職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化配置問題。”[1]由于政府職能是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷調(diào)整變化的，有些政府職能在此時非常重要，而到彼時卻不需要履行。比如，隨著近年來“放管服”改革的深入，原來是很多政府部門的重要職能之一的行政審批職能，逐漸精簡出去。政府職能的這些變化，必然會帶來政府機構的重組與優(yōu)化。從另一方面來看，一種政府機構組成模式，在一段時間內(nèi)可行，但是隨著政府職能的變化，又可能出現(xiàn)問題，需要進行改革，因此，沒有一種長期適用的政府機構組成模式。同時，由于政府職能之間存在各種聯(lián)系，不可能絕對分開，在機構改革過程中，沒有“最優(yōu)”方案，只有“更優(yōu)”方案，在機構改革過程中，必然涉及到部門之間職能的合理劃分問題。

本輪機構改革強調(diào)“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革原則，一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，將原來分散在多個部門的職能進行了整合。比如，新成立的市場監(jiān)督局，將原來分散在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的市場監(jiān)管職能進行了“打包”處理，自然資源局將原來分散在國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)以及海洋漁業(yè)部分職能進行了整合，由原來的多個政府部門組建成現(xiàn)在的自然資源局。由于本次政府機構改革政府部門之間的職能重組與調(diào)整力度較大，雖然原則上一類事情由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，但是在實際工作中，很多政府職能之間往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，很難絕對地將它們區(qū)分開來?！奥毮芘渲檬恰ā?guī)定的核心，甚至說是靈魂。個別‘三定’作用發(fā)揮不佳，很大的原因就是沒有把部門的職能配置好，往往是一級抄一級，千篇一律?！盵2]

綜上所述，在本輪機構改革過程中，如何科學劃分這些政府職能，合理界定政府部門之間事權邊界，將是一個不斷深入的過程。以地市的校外培訓機構打假執(zhí)法職能為例，根據(jù)目前教育局與市場監(jiān)督局的職能劃分，沒有資質(zhì)的校外培訓機構的打假執(zhí)法由市場監(jiān)督局負責，而有資質(zhì)的校外培訓機構的監(jiān)督管理仍由教育局負責。要做好對所有校外培訓機構的監(jiān)督管理，就需要市場監(jiān)督部門與教育部門進一步厘清彼此的職能邊界。再比如，原來林業(yè)部門的森林防火職能，在本次機構改革過程中，隨著“山水林田湖草”一起歸到自然資源局，原來林業(yè)部門的護林員隊伍也歸由自然資源局管理，防火設施建設也由自然資源局負責，但是“救火”的職能卻劃轉(zhuǎn)到應急管理局，客觀上造成防火、救火職能的分離，但是實際工作中，防火和救火職能很難分開——什么程度的“火”由自然資源局負責，什么程度的“火”又由應急管理局負責，很難準確劃分。還有，原來在國土部門的地質(zhì)災害防治職能，在本輪機構改革過程中，其地質(zhì)災害的救援職能調(diào)整到應急管理局，而地質(zhì)災害的防治功能仍然留在自然資源局。新的政府部門組建完成，只是本輪政府機構改革的開端，后續(xù)還需要對這些部門的職能進行優(yōu)化調(diào)整。要在本輪政府機構運作一段時間之后，對這些機構的運作情況進行評估，及時調(diào)整部門之間的職能交叉。

二、及時提高部門內(nèi)部運作效能

從政府部門內(nèi)部來看，完成新的政府部門組建工作，只是完成機構改革的部分內(nèi)容，要想充分發(fā)揮本輪政府機構改革的整體功效，還需要在現(xiàn)有部門重組“物理變化”的基礎上，不斷提高政府部門內(nèi)部的運作效能，實現(xiàn)“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革目標。然而，從調(diào)研情況來看，雖然一些地方政府新組建政府機構已經(jīng)完成，但是這些新組建的政府機構內(nèi)部運作機制還沒有完全順暢，本輪機構改革的“化學變化”還沒有完全發(fā)揮出來?！罢畽C構改革不僅涉及政府職能的重新配置和組織結構的再設計，更重要的是政府運行機制的優(yōu)化?！盵3]因此，在優(yōu)化部門的職能的同時，也需要對政府部門內(nèi)部特別是新組建的政府部門內(nèi)部的運作情況進行梳理，及時提高內(nèi)部運作效能。

首先，要合理設置內(nèi)部機構。由于本輪機構改革的時間過于緊急，只能先組建部門，實現(xiàn)“物理集中”，再去考慮內(nèi)部科室的設置，因此，這些新組建的政府部門在內(nèi)部科室的設置上還存在很多需要完善的地方。不少新組建部門在內(nèi)部機構設置上，只是做簡單的“加減法”，將原來分散在不同政府部門的機構和人員簡單地歸并到一起，有的甚至是成建制地并入新組建的部門，并沒有從整體上作更多的考慮。同時，由于本輪機構改革的整合力度較大，沒有可供借鑒的有效經(jīng)驗，新組建部門內(nèi)部機構如何設置，只能在“摸索”中前行，致使一些部門在內(nèi)部機構設置上“五花八門”。以市場監(jiān)督局為例，“各地機構設置不同，基層執(zhí)法機構復雜多樣，機構數(shù)量、機構名稱、執(zhí)法證件和制服都不統(tǒng)一?！盵4]在執(zhí)法科室的設置上，目前有些城市的市場監(jiān)督局設置五個執(zhí)法科，即執(zhí)法一、二、三、四和五科，每個執(zhí)法科室的職能都一樣，都是“具體承擔市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權、物價、商務、糧食流通、教育、體育等領域相關違法案件的查辦工作。協(xié)助和參與上級部門組織的跨部門、跨地區(qū)案件的查處”等。這種簡單的以數(shù)字標識的名稱，非常不利于行政相對人準確把握該內(nèi)部機構的職能。這種內(nèi)部科室設置模式，必然導致一些新組建部門內(nèi)部科室“林立”。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某城市的市場監(jiān)督局下設36 個科室。部門內(nèi)部機構如此眾多，必然導致部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)成本較高。因此，在前一階段機構改革的基礎上，下一步要著重優(yōu)化完善新組建部門內(nèi)部科室設置。鑒于目前多數(shù)部門的“三定”已經(jīng)公布的實際情況，應進行適當優(yōu)化調(diào)整。

其次，要統(tǒng)籌使用部門內(nèi)的人員編制。由于本次機構改革總體上沒有增加人員和編制，只是部門間人員編制的調(diào)整，很多部門普遍反映人員編制較緊。因此，需要在內(nèi)部職能整合的基礎上，統(tǒng)籌使用人員編制，才能充分發(fā)揮本輪機構改革“運行更加高效”的改革成效。換句話說，本輪機構改革如果只是簡單地“物理”整合在一起，不進行部門內(nèi)部的職能重構，新組建部門的人員編制肯定“趨緊”，因為這些新組建的部門需要履行的職能更多，而人員編制沒有得到同步增長。比如，市場監(jiān)督局涉及到的法律法規(guī)就有730 多部，僅依靠機構改革前工商部門政策法律科的力量肯定不夠。在這種情況下，必須依靠部門內(nèi)部的職能重構、人員重構和編制重構，才能發(fā)揮本輪機構改革的整合作用。

三、充分發(fā)揮信息技術的支撐作用

現(xiàn)代社會是信息社會，必須高度重視信息技術在政府管理中的支撐作用。政府部門信息管理平臺，既可以對已經(jīng)優(yōu)化的政府業(yè)務流程予以固化，也可以促進政府業(yè)務流和內(nèi)部管理效率的提升。政府機構改革之后，如果不盡快對既有的部門信息管理平臺進行更新，原來的政府部門信息管理平臺就會制約新組建部門的業(yè)務開展。黨的十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出，要打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯(lián)通共用。因此，機構改革之后，必須迅速搭建新的部門信息管理平臺?？偟膩碚f，本輪機構改革之后，需要完成兩個方面的信息管理平臺建設。

首先，要建設部門業(yè)務管理平臺。本輪機構改革之后，對原有政府部門的職能進行了調(diào)整，改變了這些部門的業(yè)務流程，這就需要對新的業(yè)務流程進行梳理，并在此基礎上，搭建新的部門業(yè)務管理平臺。比如，按照本輪機構改革“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”組建的自然資源局，將原來國土、規(guī)劃、林業(yè)部門所有職能以及海洋漁業(yè)部門、發(fā)改部門、水務部門的部分職能整合起來，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。這些部門原來都有各自的業(yè)務管理平臺，組建成新的自然資源局之后，要發(fā)揮本輪機構改革“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革目標，就需要對這些業(yè)務進行重新梳理，重新確定業(yè)務流程，重新搭建部門業(yè)務信息管理平臺。目前某市自然資源局已經(jīng)提出“6 個一”的信息管理平臺建設目標，即一套數(shù)、一張圖、一本證、一本帳、一起管和一體修；退役軍人事務管理局通過建立信息管理平臺，動態(tài)掌握全市數(shù)萬名退役軍人的基本情況，還通過該信息管理平臺實現(xiàn)“光榮牌”的動態(tài)管理；應急管理局也提出要共享水務、氣象、海事等多個部門的應急管理數(shù)據(jù)，加快建設智能化指揮信息系統(tǒng)，等等。

其次，要建設部門內(nèi)部管理平臺。本輪機構改革之后，由于政府部門職能調(diào)整，以及機構和人員重組，導致不少部門原來的內(nèi)部管理平臺不能發(fā)揮作用，需要更新或重建。特別是一些新組建的政府部門，由于內(nèi)部科室較多，如果沒有內(nèi)部管理平臺，必然導致部門內(nèi)部行政管理工作的低效。在這次新組建的政府部門中，不少是超級大部門，如某市的市場監(jiān)督局內(nèi)設36 個科室，自然資源局內(nèi)設26 個科室，如沒有內(nèi)部管理平臺，依靠傳統(tǒng)的人工進行公文的流轉(zhuǎn)，幾十個科室流轉(zhuǎn)下來會浪費大量的時間，內(nèi)部行政效率必然低下。因此，本輪機構改革之后，必須盡快建立起部門內(nèi)部的信息管理平臺。

四、協(xié)調(diào)推進各類配套改革

新的政府部門掛牌運行，并不意味著機構改革的完成，機構改革要想發(fā)揮整體功效，還必須做好相關配套改革工作。機構改革說到底無非是政府機構的設置問題、人員調(diào)整安排問題以及職能的優(yōu)化問題。雖然按照黨和國家機構改革有關要求，地方機構改革已經(jīng)完成，所有新組建的政府機構已經(jīng)“掛牌”運作，但是從實際運作情況來看，仍然存在一些配套改革需要協(xié)調(diào)推進。

首先，要充分發(fā)揮黨建引領作用。本輪機構改革最大的特點就是將黨和國家的機構改革協(xié)同推進。相比較以往的機構改革，本次機構改革更為全面，不僅涉及到政府機構改革，還涉及到黨和群團組織、人大、政協(xié)等機構的改革，特別是將黨的機構改革和全面加強黨的領導作為此輪機構改革的首要任務和主線，貫穿于各類機構改革的過程之中。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中明確指出，“加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。因此，本輪機構改革過程中，不少部門都將黨建與機構改革密切結合起來，收到較好的效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某地的市場監(jiān)督局，由原來的工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)等部門重組而成，人員眾多，身份不同，在內(nèi)部“三定”方案以及科室負責人選沒有確定下來之前，率先把黨支部建立起來，通過發(fā)揮黨支部的作用，以黨建帶動業(yè)務，保持機構改革過程中的“思想不亂”。從這些經(jīng)驗來看，在機構改革過程中，應該充分發(fā)揮黨建的引領和凝聚作用。當前，本輪地方政府機構改革雖然在部門組建上已經(jīng)完成，但是在部門內(nèi)部運作，人員分流與安排，部門領導超職數(shù)配備的解決，中層及下屬單位負責人的任用等方面還在進行之中，加強這些部門的黨建工作，必將有利于盡快統(tǒng)一思想，實現(xiàn)人員融合、業(yè)務融合，形成工作合力。

其次，要統(tǒng)籌做好人員安排。雖然本輪機構改革并沒有涉及到人員的精簡問題，但是由于這次機構改革的整合力度較大以及提出推進事業(yè)單位改革等安排仍然有一定的壓力。在行政單位方面，主要是新組建的政府部門超職數(shù)配備領導問題。從調(diào)研情況來看，有些城市新組建部門超職數(shù)配備領導比較嚴重，比如，某城市的市場監(jiān)督局、自然資源局均有14 個班子成員。這些部門正常的領導配置也是“一正四副一總工”，目前超配比較嚴重。雖然機構改革期間允許一定時間內(nèi)領導超配，但是從工作的規(guī)范性上來講，應該統(tǒng)籌解決這些單位的領導超配問題，使這些新組建的政府部門盡快消除機構改革的影響，早日步入正常工作軌道。在事業(yè)單位改革方面，由于本輪機構改革明確提出“全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關系，實現(xiàn)政事分開，不再設立承擔行政職能的事業(yè)單位”，原來由事業(yè)單位承擔的行政職能要回歸行政部門承擔，按照這一改革要求，許多城市對承接行政職能的事業(yè)單位進行了調(diào)整。雖然這些單位承擔的行政職能回歸體制內(nèi)不是問題，但是這些單位的人員回歸體制內(nèi)存在一定的困難。因為這些單位人員原來的身份是參公事業(yè)人員身份，按照現(xiàn)在的要求，行政部門必須是公務員身份，這些人員要回歸體制內(nèi)，就必須有足夠的公務員空編吸納他們，但是現(xiàn)在沒有那么多公務員空編。這就導致原來事業(yè)單位承擔的職能回歸了，人員沒有回歸，給承接這些職能的政府部門帶來工作壓力。同時，由于有部分參公人員沒有回歸到體制內(nèi)，伴隨著事業(yè)單位改革的推進，這部分參公人員未來可能會喪失參公身份，也給后續(xù)的改革帶來隱患。因此，應該在全面掌握情況的基礎上，統(tǒng)籌地方編制，盡快解決此類人員的安排問題，確保機構改革期間“人員不亂”，確?！敖M織、編制、人事部門一盤棋，統(tǒng)一政策口徑與方法步驟，指導部門全面摸清涉改處室與人員情況，及時掌握動態(tài)，深入細致開展思想政治工作，確保轉(zhuǎn)隸工作平穩(wěn)有序?！盵2]

最后，要處理好上下級對口關系。上下級政府部門之間的對口關系，有利于上級部門指導下級部門工作，并保持政令上傳下達，保持工作的延續(xù)性。雖然本次機構改革明確指出，“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構”，但是在實際工作過程中，由于本輪政府機構改革的調(diào)整力度較大，不少政府部門原來的上下級對口關系有所調(diào)整和改變，特別是在一些具體的政府職能配置上，由于每個地方的實際情況不一樣，就會出現(xiàn)同樣的職能在一個地方屬于某個政府部門，而在另一個地方又屬于另一個政府部門的情況。這就需要在機構改革完成之后，上下級政府部門之間應該對需要履行的職能進行梳理，明確上下級對口關系，便利后續(xù)工作的開展。