人口流動、治理規(guī)則與鄉(xiāng)村社會治理

狄金華

我先從劉守英老師講的鄉(xiāng)村問題研究現(xiàn)在是一個最好的時機說起,每一次從政策層面關注農(nóng)村問題時,可能往往都不是農(nóng)村自身出了問題。我們從最近兩次的鄉(xiāng)村建設政策為例來講,新世紀之初進行新農(nóng)村建設,是因為1997 年金融危機之后城市里面出了一系列的問題,出現(xiàn)了生產(chǎn)過剩和資本過剩,于是我們看到了一個以新農(nóng)村建設為政策目標的工作,它事實上是在特定宏觀背景下一些工業(yè)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品向農(nóng)村的轉移;最近鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與推進,大的背景則是2008 年華爾街的金融危機和延續(xù)著的城市工業(yè)過剩。我們看到政策層面對鄉(xiāng)村的關注往往是因為鄉(xiāng)村之外的東西出了問題,政府試圖通過調(diào)整鄉(xiāng)村或城鄉(xiāng)關系來應對這些問題。

在這種格局之下,我們?nèi)绾位氐洁l(xiāng)村中間去,如何以鄉(xiāng)村為本位來看鄉(xiāng)村?當我們進入鄉(xiāng)村時,我們首先要破除原來對鄉(xiāng)村理解的誤區(qū)。第一誤區(qū)是關于人口的流動。通常人們認為,人口的流動是從農(nóng)村向城市的單向度流動,是線性的流動,但事實上農(nóng)村人口的流出并不是線性的。剛剛幾位老師都講到,這種流動并不一定是線性的狀態(tài),不是說出去了就一定不回來,或者我直接地、順利地出去。在我的調(diào)研經(jīng)驗中,人口作為一種要素的流動具有多種可能性。飛舟老師剛剛講的就是一些本地人陸陸續(xù)續(xù)地回來,間斷性地回來。另外一方面,以我的老家——一個江漢平原的村莊為例,我們既看到了本村的人陸陸續(xù)續(xù)離開村莊進城了,留下的人越來越少,但同時也發(fā)現(xiàn)它并不是完全空心化,期間充斥著相當數(shù)量的外地人。我的老家是江漢平原的一個農(nóng)村,去縣城還很遠,它完全沒有所謂的區(qū)位優(yōu)勢,如果非要羅列它的優(yōu)勢,可能就是靠近省道,但這個優(yōu)勢其實在很多地方都已經(jīng)不算優(yōu)勢了,很多地方在交通上面遠遠超過它。遷移到我們村的外地人都是從四川、重慶來的移民,也有從宜昌、恩施等山里面慢慢搬遷出來。他們在這個地方買房子,買這個地方的地,形成了一種人口流動的獨特路徑——不是從鄉(xiāng)村向城市移民,而是從山區(qū)鄉(xiāng)村向平原鄉(xiāng)村的移動。這說明在今天城市化、工業(yè)化的背景下,鄉(xiāng)村人口的流動具有多種譜系。這些移民移入到平原鄉(xiāng)村的村莊之中,就會改變他們原來在山上耕地面積少、交通不方便等諸種狀況。除此之外,還有一種新的樣態(tài)就是這些年有很多在城里的創(chuàng)業(yè)者開始往鄉(xiāng)村去。上述的這些人陸陸續(xù)續(xù)返回或進入到鄉(xiāng)村,這對我們原有的認知形成了挑戰(zhàn):我們一方面強調(diào)許多的人和資源從鄉(xiāng)村流出去了,但我們又看到很多的人和資源又進入到鄉(xiāng)村來,進來的這些人和資源是否會起到很好的效果,以及如何能夠起到好的效果,這是另外一個需要討論的問題。

我們還是回到人上面,人并不是完全都走了,有一些人是留下來了,還有一些人是進來了,這些留下來和進來的人是否都可以解決鄉(xiāng)村發(fā)展的問題呢?先從留下來的那一波人講起,就像劉守英所老師看到的,你讓他去養(yǎng)頭牛,他看你兩眼;他家里有地,但你發(fā)現(xiàn)他幾乎不種或者他基本只種可以滿足口糧的地,其他的也不種了。你問他為什么不種,他說我去城里面打兩天工的錢比種一年地的收入還多,但你發(fā)現(xiàn)他也沒去城里掙錢,他在那里聽音樂。這個時候,他其實是用這種城市對勞動的定價來預期他的收益,進而產(chǎn)生了一種新的閑暇——他寧可在這兒閑著,也不會干點農(nóng)活。這與我們之前對鄉(xiāng)村社會中農(nóng)民行為的認知是不完全一樣的。正是因為如此,我們認為,人留下來未必能像我們所預期的留下來就能解決鄉(xiāng)村發(fā)展的問題。

其次,進來的人是否能解決這個問題也還要仔細討論。從移民來看,如果他們想在這兒扎根,則一定要建立起跟現(xiàn)在村組內(nèi)村民之間的關系。在鄉(xiāng)村社會之中,建立關系最典型的方式就是隨禮,所以移民一定要隨村組內(nèi)所有人的禮。在村子里面誰家的紅白喜事,他們比所有本地人都更加積極地投入進去;相反,本地人則未必,因為他們可能預期著自己要離開村莊進城,有了這個預期很多時候他們并不會隨所有人的禮。這樣,我們看到本地人和外地來的移民在村莊社會中的行為就存在了一定的差異,這對地方社會發(fā)展和地方社會治理都產(chǎn)生了復雜的影響。這里我舉一個小例子。我在江漢平原做博士論文調(diào)查的時候就發(fā)現(xiàn),本地人和外地移民之間圍繞房屋的屋界和地界往往出現(xiàn)糾紛,相反本地人之間現(xiàn)在幾乎是沒有任何矛盾。我當時很奇怪,外地人既然想在這里站住腳,為什么還要同自己的鄰居發(fā)生矛盾呢?調(diào)查之后我們發(fā)現(xiàn),作為糾紛一方的本地人其實并不看重“地界”本身,他們不能容忍的是外地人竟然敢跟他鬧。負責調(diào)解的村干部給我講,在1980 年代剛剛分田到戶的時候,本地人之間也像今天外來戶一樣經(jīng)常發(fā)生糾紛,當時村民們想,田地分到各家各戶,這是要祖祖輩輩傳下去的,今天他要是讓出了這一寸地,以后他子子孫孫就再也要不回來了,所以他們分寸必爭。1990 年代之后,本地人就不再為地界田界鬧糾紛了,大家都“想通了”——我們一定會出去(城里),即使我這一代出不去,我兒子也會出去,何必為了這個地界田界來爭呢。我們進城賣掉老家房子的時候絕對不是因為少這一寸的地而少賣錢;既然如此,為了今天的地界田界而使鄰居兩家之間關系鬧別扭了不劃算。在江漢平原的大部分農(nóng)村地區(qū),在1990 年代之后村落內(nèi)部的關聯(lián)變得極為松散。為什么2000 年之后,外地人過來這里要過“安生”日子卻又一定要鬧呢?事實上他們扮演的是當?shù)厝?980 年代的角色,他們從山里面出來,認為這個地方好——田既大又成塊,交通也方便,所以我的子孫在這個地方駐扎下去。他們的邏輯跟1980 年代本地人的邏輯一樣,要為子孫守得每一寸土地。從這個爭奪的邏輯背后,可以看到個體跟村莊的認同其實是極其重要的,外地人的行為只是從一個反向的邏輯證明地方認同觀念對地方社會發(fā)展和地方治理產(chǎn)生的重要影響。

外來資本進入到鄉(xiāng)村也會面臨類似的情況。資本下鄉(xiāng)做農(nóng)業(yè)一般都要雇工,這些雇傭人員的構成某種程度上決定著他是否能掙到錢。如果老板是完全按照制度化的方式來進行管理,那他一定沒有辦法融入鄉(xiāng)村;如果他要融入鄉(xiāng)村,他一定要跟鄉(xiāng)村比較重要的人建立某種特殊的關系,結拜兄弟,或者結拜其他的關系。如果沒有這個關系的構建,就會將農(nóng)場整體打包給當?shù)厝藖砦衅涔芾?。他的?jīng)營是否成功,雇傭什么樣的人也是非常的重要,否則就會出現(xiàn)當你種的玉米快要成熟的時候,全村的人都不約而同地去偷你的玉米,大家好像不偷你的都覺得自己虧了。本地人自己種玉米,本地人絕對不會偷的,充其量說家里沒玉米吃,隨手掰兩根玉米回去煮著吃,絕對不會拎著蛇皮袋一袋又一袋往家里拎。

剛剛舉的例子和分析事實上說明進入鄉(xiāng)村中間的人和各種資源主體是否跟村落之間發(fā)生有效關聯(lián)對于鄉(xiāng)村的發(fā)展和治理說來極其重要。當然,這背后也涉及到一個更為根本的問題需要反思。我們總認為現(xiàn)在鄉(xiāng)村的各要素都在外流,但我們忽視了更多的要素在回流。剛才講的是人,其實還有資源——這些年通過轉移支付、精準扶貧、各種項目資金進去的以及通過資本下鄉(xiāng)方式進去的都已經(jīng)不少了。這些要素大量回流之后能否自然地形成鄉(xiāng)村的復興?不盡然,它還取決于這些要素是否能夠重新完成鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的社會結構和社會關系的再生產(chǎn)。這一點極其關鍵,也是鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村建設最難的工作。這些要素進入鄉(xiāng)村之后如果不能促進既有結構與社會關系的再生產(chǎn),甚至反過來破壞這些關系,那它們的進入只能導致鄉(xiāng)村社會各種問題的激化。

第二點結合我自己做的基層治理談一下這些年鄉(xiāng)村所發(fā)生的變化以及當鄉(xiāng)村沒有辦法完成社會意義再生產(chǎn)時可能為鄉(xiāng)村治理帶來的危機。

關于傳統(tǒng)中國的基層治理,前幾年有一個爭論,討論“皇權是否下縣”,關注的焦點是在基層治理中是否有國家的官員和權力的觸角,分析的切入點主要還是在鄉(xiāng)村的基層治理中是否有國家的代理人在場。這是一種研究視角,在我看來,這種關注治理主體的視角可能會遮蔽治理中的一些關鍵性要素。相比之下,我更愿意運用的治理規(guī)則的視角來展開分析。在這種視角下,什么人在治理不關鍵,關鍵的是用什么樣的規(guī)則來進行治理,究竟是用地方性的規(guī)則還是用外來的公共規(guī)則來治理,這比治理者本身是否擁有正式的體制身份可能更為關鍵。因為我們在經(jīng)驗層面總是能夠看到,治理者身份的界限往往并不是那么清晰的,他可能既有體制內(nèi)的身份,也有其他的關系,有些時候他體制內(nèi)的身份恰恰是因為他非制度的、非正式的關系所帶來的。

從治理規(guī)則的角度來看,朝廷在鄉(xiāng)村基層治理時并沒有將超地方性的規(guī)范強行在地方推行,這在法律史的研究中業(yè)已有較多的研究。他們發(fā)現(xiàn),縣官一般是不介入地方糾紛的處理,而是由地方社會依據(jù)地方的規(guī)則自行調(diào)節(jié)。依據(jù)情理法則而形成的規(guī)范成為地方社會秩序的主導,同時以親親尊尊為核心的禮制同鄉(xiāng)村社會中人們的日常行為中的差序格局特征具有同構性,這種基層的治理被黃宗智和李懷印稱之為“簡約治理”和“實體治理”。這種治理形態(tài)延續(xù)了很長一段時間,在當代的治理實踐就是“民不告官不究”,最典型的表征就是國家對村莊內(nèi)部土地調(diào)整的治理。如果村民們一致同意調(diào)地,村莊是可以進行調(diào)地的;甚至有一小部分人不同意調(diào)地,只要他們不訴訟,不上訪,政府也睜一只眼閉一只眼,任由村莊自行進行處理,哪怕有些措施執(zhí)行得并不符合政策。1990年代中期之后,這種治理形態(tài)就開始發(fā)生了很大的轉變,國家開始比較強行地推動公共規(guī)則進入鄉(xiāng)村。這一轉變與1990 年代中期鄉(xiāng)村干群關系的緊張有直接的關系。面對干群關系的緊張,國家自上而下推動依法治國,法律這種外來的公共規(guī)則在很大程度上約束了基層的官員,基層官員必須按照這個規(guī)則來行為。這一改變最重要的后果就是當這個公共規(guī)則進來之后,原有地方規(guī)則內(nèi)在的等級性被打破了。

我們都知道,所有人在互動的時候背后都會建構一個行為的合法性,前不久劉世定教授在他的一次講座中就指出,每一個人都是攜帶著自己的規(guī)則來與他人互動的。我所要強調(diào)的是,規(guī)則與規(guī)則之間是具有等級性的。鄉(xiāng)村中的人們都知道,道理之間有大道理和小道理之分,規(guī)則之間的等級性是由地方性的權力和權威來維系,當公共規(guī)則進入鄉(xiāng)村之后,它建立的是普遍性秩序,強調(diào)對所有人一視同仁,這與地方社會的公平正義觀是不一定相契合的。劉志偉教授在研究明朝稅賦的時候就強調(diào),朝廷在稅賦的分擔上特別強調(diào)針對家庭人丁的多寡、產(chǎn)業(yè)的厚薄來進行差異化對待,明代稅賦中的“納糧當差”就呈現(xiàn)了這種差異。由此,我們可以看到支配行動發(fā)生的公平觀并不是一個絕對意義上的公平,而是一個與身份甚至情景相對應的正義。

今天做基層治理的學者都知道楓橋經(jīng)驗,楓橋經(jīng)驗的核心其實是“有問題不輕易上交,而是在地化解”。既然是在地化解,則一定不能完全按照條條框框和制度來一板一眼地執(zhí)行。楓橋經(jīng)驗背后所呈現(xiàn)的是上層與基層(地方)治理的雙軌制。在這種治理結構中,地方性的規(guī)范能夠執(zhí)行一定有一套與之相匹配的組織結構與組織制度,比如基層干部中有一定相當比例的從村干部中選拔上來的干部,這一批人諳熟地方事務的處理之道。在很多地方,這些人構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)干部隊伍的核心。這種治理的雙軌特征在當下逐漸變成了單軌,即政府開始用公共規(guī)則替代地方性的規(guī)范。當適用于城市的、普遍性的公共規(guī)則往下延伸到鄉(xiāng)村時,公共規(guī)則的善果往往未先得,而惡果卻先得。這種雙軌變單軌,首先導致的惡果是鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的具有等級性的社會規(guī)則體系發(fā)生坍塌。當內(nèi)生的等級性秩序坍塌時,每個人為了追求自己的利益就會將符合自己利益訴求的規(guī)則拿出來,由此低成本地達成有效一致變得不可能,農(nóng)民的機會主義被不斷放大,“為了自己多得一塊錢,哪怕由此帶來其他人多付一萬塊錢的代價”也可能發(fā)生。為了應對這種治理規(guī)則等級性坍塌帶來的治理成本過高的問題,很多時候基層引入灰色勢力來參與治理?；疑珓萘⑴c地方治理,事實上是當沒有體現(xiàn)合法性力量可以維系不同規(guī)則之間的等級與有序時,灰色勢力客觀上依據(jù)其擁有的惡與黑的勢力來重塑規(guī)則內(nèi)部的等級性和秩序,當然這種重塑未必與地方社會的正義觀相契合,這也恰恰構成了當前掃黑除惡的背景與前提。

規(guī)則內(nèi)部等級性的坍塌也構成我們?nèi)ダ斫饨裉熘T多農(nóng)村制度變遷的關鍵。比如,這兩年關于農(nóng)村土地有一個非常重要的制度創(chuàng)新就是農(nóng)田按戶連片耕作,這是湖北荊門的經(jīng)驗。我們?nèi)デG門農(nóng)村調(diào)研后發(fā)現(xiàn),按戶連片的問題其實也就是鄉(xiāng)村規(guī)則內(nèi)部等級體系坍塌后,農(nóng)民圍繞農(nóng)地經(jīng)營進行的制度創(chuàng)新。在荊門,我去一個小組長家調(diào)研,他說按戶連片讓他的地塊少了很多,我們到他的地里一看就明白了,按戶連片解決的并不是一般人所說的規(guī)模化問題。他家的一片地集中后仍然有十多塊,每塊只有1～2 分。我站在地頭,問他哪些是他的地,他說地里正在放水,水能流到的地方都是他的。看到這里我就明白,按戶連片核心解決的問題不是分散地塊難以機械化的問題,而是解決相互性的問題,他放水、播種和收割都不用從其他人的田里過,也不依賴其他地塊農(nóng)戶的農(nóng)時安排。為什么相互性的問題在這個時候變得很關鍵,因為以前有小組長和村干部,這些村組干部可以也能夠進行有效協(xié)調(diào),人們也知道什么是大道理什么是小道理,小道理是說不過大道理的;現(xiàn)在你會發(fā)現(xiàn)規(guī)則之間沒有等級性了,每個人都會把自己的利益放在最重要的位置,這樣治理與協(xié)調(diào)變得成本極高。按戶連片其實就是在這個背景下通過調(diào)整土地的空間形態(tài),從某種意義上要解決規(guī)則等級性坍塌帶來的治理困境問題。

當我們重新回到鄉(xiāng)村治理的過程中,我們會發(fā)現(xiàn),我們要去處理的不僅僅是一般意義上的農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)戶生計問題,而且也是跟這一套鄉(xiāng)村規(guī)則體系、社會價值有諸多關聯(lián)的問題。在這個意義上,鄉(xiāng)村所勾連出來就不再僅僅是產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和個體的問題。