多主體參與項(xiàng)目治理：行政干預(yù)還是市場(chǎng)調(diào)節(jié)?
——以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目為例

燕艷華 齊顧波 初 僑

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)。20 世紀(jì)90 年代分稅制改革之后,項(xiàng)目制成為我國(guó)社會(huì)治理的重要手段[1],并逐漸影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。其中包括精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等數(shù)十種農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目。

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“示范項(xiàng)目”)是國(guó)家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力,從而對(duì)周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域起到示范帶動(dòng)作用的一種實(shí)踐,是項(xiàng)目制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。從1996 年到2018 年,我國(guó)共完成8 批示范項(xiàng)目建設(shè),每批示范項(xiàng)目的建設(shè)周期為三年。其中,國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目4 272 個(gè),省級(jí)示范項(xiàng)目5 781 個(gè),涉及全國(guó)2 000 多個(gè)縣(區(qū)、市),覆蓋糧食、畜禽、水產(chǎn)、蔬菜、水果等大宗農(nóng)產(chǎn)品和各地優(yōu)勢(shì)、特色農(nóng)產(chǎn)品[2]。

受國(guó)家宏觀政策調(diào)整和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化,以農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)形式逐漸取代了以政府主導(dǎo)的單一治理結(jié)構(gòu)形式。家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模不斷發(fā)展擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)科研院校也日益將服務(wù)范圍延伸到了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)領(lǐng)域。與此同時(shí),政府自上而下的縱向單一治理結(jié)構(gòu)逐漸暴露出了諸多問題,在多種因素的綜合作用下,多主體參與項(xiàng)目治理的格局逐漸形成。因此有研究認(rèn)為,多主體參與的項(xiàng)目合作模式將是未來發(fā)展的趨勢(shì),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,尤其是龍頭企業(yè)與家庭農(nóng)場(chǎng)為主體的農(nóng)業(yè)組織格局,成為了項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵[3]。

項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一種偶然還是一種必然,其轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)理源于政府的有為還是市場(chǎng)的有效,抑或是二者之外的某種耦合?本文借助新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,重點(diǎn)考察農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目治理主體的變遷,探討政府與市場(chǎng)在項(xiàng)目治理變遷過程中的關(guān)系變化。具體而言,本文首先從項(xiàng)目制的視角分析多主體參與項(xiàng)目治理的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐探索,進(jìn)而以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目為例,從歷史維度探索多主體參與項(xiàng)目治理的形成過程及其影響,并從政府和市場(chǎng)關(guān)系的角度分析推動(dòng)多主體參與項(xiàng)目治理形成的因素。

一、多主體參與項(xiàng)目治理的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐探索

項(xiàng)目治理是一種制度框架,體現(xiàn)了項(xiàng)目參與各方和其他利益相關(guān)方之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度安排,在此框架下完成一個(gè)完整的項(xiàng)目交易[4]。其治理結(jié)構(gòu)不同于常規(guī)組織結(jié)構(gòu),它是為完成特定目標(biāo)而形成的組織單位[5],類似于“臨時(shí)委員會(huì)”的組織形態(tài)[6]。但是,這種臨時(shí)組建的結(jié)構(gòu)形式應(yīng)該是怎樣的一種形態(tài)?一種觀點(diǎn)認(rèn)為這種形態(tài)應(yīng)該是政府層級(jí)之間的自上而下縱向關(guān)系,即“條條關(guān)系”或“條塊關(guān)系”,其憑借項(xiàng)目組織單元的臨時(shí)性、解放性等特征,實(shí)現(xiàn)中央政府自上而下治理的意圖[7]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為這種形態(tài)應(yīng)該是介于科層制與市場(chǎng)化之間,其結(jié)構(gòu)形式與我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相適應(yīng)[8],即在純粹的等級(jí)治理與市場(chǎng)購買之間,還存在著復(fù)合形式,在組織治理形態(tài)上介于兩者之間[9]。因此,有學(xué)者認(rèn)為,項(xiàng)目治理不僅是一種體制,也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制,決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體到個(gè)人如何建構(gòu)決策和行動(dòng)策略。它發(fā)掘于體制內(nèi)部,但又進(jìn)一步調(diào)整了政府與市場(chǎng)的關(guān)系[10]。

多主體參與項(xiàng)目治理的形成,并不是偶然,而是有其深刻的理論和社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。治理理論認(rèn)為:“以政府為主體、以縱向命令控制為特征的傳統(tǒng)層級(jí)制治理模式,已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)政府面臨的各種危機(jī),因此,國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行分權(quán)化和去中心化改革,讓市場(chǎng)、社會(huì)組織等多元主體更多地參與公共事務(wù)[11]?！眾W斯特羅姆夫婦基于深刻的理論分析和豐富的實(shí)證分析,創(chuàng)立了多中心治理理論。這一理論打破了以往認(rèn)為只有國(guó)家或市場(chǎng)是解決公共事務(wù)治理之道的定式思維,提出了政府與市場(chǎng)之外新的可能性方式,即在政府、市場(chǎng)兩個(gè)中心之外引入社會(huì),作為“第三個(gè)中心”[12]?？v觀我國(guó)改革開放40 年以來的治理變革,主要方向是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從管制政府到服務(wù)政府[13]。這一變革的結(jié)果是,政府不再采用完全控制的方式,而是與市場(chǎng)、第三部門間保持一種平等合作的伙伴關(guān)系[14],并力求采用一種新的治理方式,即“網(wǎng)格化治理”[15]“整體性治理”[16]“多元治理”[17]“協(xié)同治理”[18]“多中心治理”[19]“參與式治理”[20]“元治理”[21]或“復(fù)合治理”[22]。目前,多元共治的理念和方法已經(jīng)應(yīng)用到社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域,包括村級(jí)治理[23]、危機(jī)管理[24]、農(nóng)村公共服務(wù)[25]、市場(chǎng)監(jiān)管[26]、網(wǎng)絡(luò)治理[27]等。從其特征來看,多元共治主要表現(xiàn)為:多元主體,開放、復(fù)雜的共治系統(tǒng),以對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)、合作和集體行動(dòng)為共治機(jī)制,以共同利益為最終產(chǎn)出[17]。但是,多元主體參與治理卻可能誘發(fā)無政府主義、無序參與等“烏合之眾”行為,使得多元治理產(chǎn)生合法性危機(jī)[28]。要突破這種困境和危機(jī),應(yīng)整合多元主體間的不同目標(biāo)定位和行動(dòng)理念,清晰界定多元主體間的職責(zé)邊界[29]。

那么,我國(guó)多主體參與項(xiàng)目治理,是政府有意干預(yù),還是市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果?林毅夫根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析認(rèn)為,中國(guó)過去經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是有為政府和有效市場(chǎng)共同作用的結(jié)果[30]。我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)從單一政府管理轉(zhuǎn)變到多主體參與共治的模式,離不開政府的支持和引導(dǎo)。多元共治不是政府退出,也并不意味著“小政府、弱政府”,而是“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”的模式[17]。政府采用項(xiàng)目制的形式對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持,與農(nóng)業(yè)本身的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)地位和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目的外部性是密不可分的。但是,在項(xiàng)目治理過程中,一旦出現(xiàn)政府干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)或者政府越位,就會(huì)產(chǎn)生“政府失靈”,進(jìn)一步導(dǎo)致(資源)浪費(fèi)和收入分配不公[31]。因此,政府干預(yù)并不是解決項(xiàng)目治理的唯一方案[32]。市場(chǎng)作為調(diào)節(jié)資源配置的重要手段,可以解決“政府失靈”帶來的部分問題。二者應(yīng)該是相輔相成、缺一不可的關(guān)系[33]。而政府引導(dǎo)市場(chǎng)組織和社會(huì)組織參與項(xiàng)目治理,是為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。市場(chǎng)中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在輻射帶動(dòng)、盈利能力、資金來源、市場(chǎng)導(dǎo)向、產(chǎn)品認(rèn)證、品牌建設(shè)、銷售渠道等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)[34],其參與項(xiàng)目對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)起到重要作用。但是市場(chǎng)的盲目性也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致惠農(nóng)項(xiàng)目的公共性受到損害,產(chǎn)生諸多問題:在當(dāng)?shù)匦纬闪耸袌?chǎng)壟斷,削弱了基層組織的力量[35];項(xiàng)目核心受益者被排擠,致使項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的分化與不均衡問題[36]。綜合分析來看,在我國(guó)當(dāng)前的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中,政府的主導(dǎo)作用不可忽視[37]。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入,以農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的市場(chǎng)組織應(yīng)發(fā)揮更重要的作用[38]。因此,協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系從而充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)在項(xiàng)目治理過程中的雙重作用[39],是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目目標(biāo)的關(guān)鍵。

二、多主體參與項(xiàng)目治理的形成與影響

(一)多主體參與項(xiàng)目治理的形成路徑

1996 年,原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局(國(guó)家質(zhì)檢總局前身之一)為響應(yīng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》的號(hào)召,開始在全國(guó)開展農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目建設(shè),主要由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等主管部門批準(zhǔn)立項(xiàng)及驗(yàn)收。1996 年以來,我國(guó)共建設(shè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目4 756 個(gè)(包括正在建設(shè)的第九批示范項(xiàng)目)。從圖1 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,我國(guó)示范項(xiàng)目的建設(shè)數(shù)量從第一批(1996 年開始)到第六批不斷增加,到2008 年第六批開始建設(shè)示范項(xiàng)目時(shí),示范項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到了1 280 個(gè),相當(dāng)于第一批的19 倍之多。之后的三批示范項(xiàng)目,數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì),第九批審批的示范項(xiàng)目?jī)H有236 項(xiàng)。

圖1 不同批次建設(shè)的示范項(xiàng)目數(shù)(個(gè))

在早期(1996—2002 年)示范項(xiàng)目的立項(xiàng)審批中,以地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為核心的政府組織是示范項(xiàng)目的主要承擔(dān)者(如圖1 所示),地方農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)、科研院所及其它相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目的主要參與方。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,前兩批示范項(xiàng)目中政府組織參與比例分別占到100%、99.22%(如圖2 所示)。這一階段的示范項(xiàng)目主要采用“政府承擔(dān)+政府實(shí)施”的治理模式(如圖3 所示),農(nóng)業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織參與示范項(xiàng)目的比例很少,前兩批項(xiàng)目分別只占到了7.58%、7.03%。這種模式的突出表現(xiàn)是,政府采用自上而下的管理模式,通過行政命令的方式向下級(jí)分配任務(wù),從而達(dá)到項(xiàng)目治理的目的。這種模式將政府作為項(xiàng)目治理的主導(dǎo)者,短期來看,政府確實(shí)能夠高效的完成了項(xiàng)目目標(biāo);但長(zhǎng)期來看,這種強(qiáng)制性安排往往會(huì)忽視基層農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的差異化需求,容易導(dǎo)致資源分配不均或難以解決地方農(nóng)業(yè)實(shí)際問題。

案例1：第八批A 市的國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目。項(xiàng)目承擔(dān)單位是市人民政府,參加單位包括市質(zhì)監(jiān)局、農(nóng)業(yè)局、畜牧局、農(nóng)機(jī)管理局、水利局等相關(guān)單位,市質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)和具體落實(shí),屬于典型的政府主導(dǎo)型示范項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)期間,市質(zhì)監(jiān)局根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局考核要求和省質(zhì)監(jiān)局指示,建立了項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),制定詳細(xì)的實(shí)施方案,并組織各區(qū)縣相關(guān)職能部門簽訂了項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任書,將示范項(xiàng)目任務(wù)通過層層分解,完成了順利交接。期間,市質(zhì)監(jiān)局組織了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)班十余次,并督促相關(guān)部門和農(nóng)業(yè)企業(yè)完成地方標(biāo)準(zhǔn)制訂42 項(xiàng)。最終,項(xiàng)目通過了考核驗(yàn)收,并取得了90 分的優(yōu)異成績(jī)。盡管該市示范項(xiàng)目按照項(xiàng)目考核規(guī)則和要求順利完成了示范項(xiàng)目,但也暴露出了諸多問題：由于項(xiàng)目資金的分配方式是以承擔(dān)單位為主,所以許多示范企業(yè),并沒有真正享受項(xiàng)目的實(shí)惠,從而大大降低其開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的積極性;示范區(qū)在目標(biāo)設(shè)定過程中,除了政府部門,許多農(nóng)業(yè)企業(yè)以及部分社會(huì)組織并沒有真正參與到目標(biāo)商定,導(dǎo)致實(shí)施過程政府目標(biāo)與示范企業(yè)目標(biāo)出現(xiàn)錯(cuò)亂;信息傳遞需要經(jīng)過市到縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)最后到村,或者是從市到縣再到示范企業(yè),層次越多導(dǎo)致信息溝通受阻,許多示范點(diǎn)的問題難以真正反映到市里;政府與科研單位,共同制定的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃,難以滿足農(nóng)業(yè)企業(yè)的實(shí)際需求,導(dǎo)致實(shí)施過程部分工作流于形式。因此,政府強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)化干預(yù),并不能幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等利益相關(guān)群體解決生產(chǎn)過程中標(biāo)準(zhǔn)化問題。(來源：A 市國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)調(diào)研材料,調(diào)研時(shí)間：2014 年3 月至2017 年12 月)

在示范項(xiàng)目發(fā)展到一定階段后(2003—2012 年),我國(guó)市場(chǎng)組織逐漸發(fā)展壯大,并積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中,尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型的經(jīng)營(yíng)主體。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(如圖2 所示),從第四批到第六批,我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與示范項(xiàng)目的比例有了顯著提高,從第二批的7.09%上升到了第六批的50.17%,充分體現(xiàn)了市場(chǎng)組織在示范項(xiàng)目中的地位和作用。同期,我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)科研院所等組織參與示范項(xiàng)目的比例也有提高,但增長(zhǎng)不顯著。這一時(shí)期,我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化,“政府/企業(yè)承擔(dān)+多主體共同實(shí)施”的模式形成。政府開始重視新型經(jīng)營(yíng)主體在項(xiàng)目建設(shè)中的地位,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在項(xiàng)目資源配置中的作用,“公司+基地+農(nóng)戶+標(biāo)準(zhǔn)”的產(chǎn)業(yè)組織模式迅速推廣。

圖2 各批次示范項(xiàng)目中不同類型組織參與項(xiàng)目建設(shè)的比例(%)

案例2：第九批B 市的國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目。項(xiàng)目承擔(dān)單位是某農(nóng)民專業(yè)合作社,參與單位是B 縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和B 縣農(nóng)業(yè)委員會(huì),典型的農(nóng)民專業(yè)合作社主導(dǎo)的示范項(xiàng)目。該合作社屬于技術(shù)服務(wù)型合作社,會(huì)員主要是當(dāng)?shù)孛⒐N植戶,會(huì)員數(shù)量于2019 年達(dá)到了1735 戶。盡管該項(xiàng)目屬于合作社主導(dǎo)的項(xiàng)目,但在項(xiàng)目實(shí)施過程中已經(jīng)形成了以農(nóng)民專業(yè)合作社為核心的多元化利益群體和服務(wù)體系(如圖3 所示)。采取“合作社+種植戶+標(biāo)準(zhǔn)+銷售”的運(yùn)行模式推廣,應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)把小農(nóng)戶串聯(lián)起來進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn),采取一對(duì)一的技術(shù)服務(wù)生產(chǎn)方式和協(xié)議保護(hù)價(jià)收購,帶動(dòng)了農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)化管理芒果的積極性;政府不會(huì)過多干預(yù)合作社開展的項(xiàng)目實(shí)施工作,而是作為服務(wù)者的身份為合作社提供技術(shù)、政策和人員的支持;為了抵御自然災(zāi)害帶來的損失,合作社與A 保險(xiǎn)公司簽訂了《食品安全責(zé)任保險(xiǎn)》,并組織種植戶與B 保險(xiǎn)公司簽訂了《芒果種植保險(xiǎn)地方政策性保險(xiǎn)單》;同時(shí),在項(xiàng)目實(shí)施和服務(wù)方面,合作社建立了三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：合作社作為技術(shù)所有者和標(biāo)準(zhǔn)制定者,負(fù)責(zé)向服務(wù)中心提供技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn);服務(wù)中心作為標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)推廣者,負(fù)責(zé)向種植戶提供技術(shù)服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)管理;種植戶作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者,負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與技術(shù)的應(yīng)用。這種多元主體協(xié)同參與的治理模式,能夠較大的滿足多數(shù)相關(guān)者的利益訴求,對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的實(shí)施和推廣起到了很好的推動(dòng)作用。(來源：B 市國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)調(diào)研材料,調(diào)研時(shí)間：2019 年3 月。)

圖3 B 市國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目多主體參與治理模式圖

經(jīng)過項(xiàng)目建設(shè)的高速發(fā)展期后,我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目在數(shù)量上出現(xiàn)了重大調(diào)整(如圖2所示),第七批、第八批和第九批示范項(xiàng)目的建設(shè)數(shù)量分別調(diào)到了460 個(gè)、472 個(gè)和236 個(gè)。盡管這一時(shí)期我國(guó)示范項(xiàng)目的建設(shè)數(shù)量有了顯著下降,但項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)并沒有太大變化。相反,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社參與示范項(xiàng)目的數(shù)量并沒有下降,農(nóng)業(yè)企業(yè)參與示范項(xiàng)目的比例上升到了79.35%,政府不再是項(xiàng)目的主要承擔(dān)者和建設(shè)者。這一時(shí)期,我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目在政府和市場(chǎng)雙重作用的影響下形成了一種更加扁平化的治理結(jié)構(gòu)(如圖4 所示),進(jìn)一步優(yōu)化了政府和企業(yè)的主體關(guān)系,建立了“市場(chǎng)組織/社會(huì)組織承擔(dān)+多元主體參與+政府服務(wù)”的治理結(jié)構(gòu)模式。政府組織在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)提高了市場(chǎng)組織在項(xiàng)目建設(shè)中的主體地位,有為政府和有效市場(chǎng)的治理結(jié)構(gòu)模式逐漸形成。

圖4 多主體參與項(xiàng)目治理的形成路徑

(二)多主體參與項(xiàng)目治理的影響

1.項(xiàng)目主體地位

多主體參與項(xiàng)目治理直接影響了項(xiàng)目參與方的利益分割和地位變化。項(xiàng)目承擔(dān)單位是示范項(xiàng)目參與方中最具有話語權(quán)的一方,對(duì)示范項(xiàng)目成敗承擔(dān)著直接責(zé)任。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,隨著新型經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)組織的加入,項(xiàng)目的主體地位也發(fā)生了顯著的變化(如圖5 所示)。從承擔(dān)單位這一主體來看,政府組織承擔(dān)的示范項(xiàng)目數(shù)呈現(xiàn)逐批下降的趨勢(shì),由第一批的100%下降到第九批的37.29%。政府地位的下降并不表明政府角色的缺失。數(shù)據(jù)顯示,除政府直接承擔(dān)的項(xiàng)目外,仍有40%左右的項(xiàng)目由政府間接參與。與此相對(duì)應(yīng)的是以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為代表的新型經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)組織所承擔(dān)的示范項(xiàng)目數(shù)達(dá)到了62.71%。

圖5 不同類型組織承擔(dān)示范項(xiàng)目的比例(%)

2.項(xiàng)目資金配置

國(guó)家進(jìn)行項(xiàng)目制治理的一個(gè)目的是轉(zhuǎn)移中央財(cái)政支付,提高地方財(cái)政的積極性。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目的資金來源主要分為三部分:國(guó)家專項(xiàng)撥款、地方配套資金以及企業(yè)和農(nóng)戶自籌資金。在早期項(xiàng)目的單一治理模式下,項(xiàng)目資金主要來源于地方政府配套資金和國(guó)家專項(xiàng)撥款(如圖6 所示)。從第一批和第二批的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,地方配套資金分別占到了92.33%和62.11%,國(guó)家專項(xiàng)撥款分別占到了6.1%和31.86%。隨著農(nóng)業(yè)企業(yè)參與度的提升,示范項(xiàng)目資金來源的結(jié)構(gòu)比例也發(fā)生了顯著改變。企業(yè)和農(nóng)戶自籌的資金比例由第一批的0.85%上升到了第九批的98.57%;地方配套資金的比例由第一批的92.33%下降到了第九批的0.89%。這說明,示范項(xiàng)目的實(shí)施很好地調(diào)動(dòng)了地方農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性。但是,企業(yè)和農(nóng)戶用于標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的自籌資金主要來源于銀行貸款,這是“項(xiàng)目”帶給農(nóng)業(yè)企業(yè)的隱性權(quán)利。有研究指出,項(xiàng)目制對(duì)地方也產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng):增加地方政府財(cái)政支出缺口;拉大城鄉(xiāng)和地區(qū)間的差距;地方政府和企業(yè)為追逐項(xiàng)目引起的惡性競(jìng)爭(zhēng)等[7]。

圖6 各批次示范項(xiàng)目中不同類型資金投入比例

3.項(xiàng)目協(xié)商機(jī)制

農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目按照實(shí)施的主要流程包括選擇和確定示范點(diǎn)、制定實(shí)施方案、建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系、起草缺失標(biāo)準(zhǔn)、開展標(biāo)準(zhǔn)宣傳和培訓(xùn)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果、項(xiàng)目考核驗(yàn)收等重要事宜。隨著項(xiàng)目參與主體的變化,項(xiàng)目利益相關(guān)者的協(xié)商機(jī)制也發(fā)生了改變(如表1 所示)。在早期項(xiàng)目治理中,政府是項(xiàng)目的主要承擔(dān)者和參與者,是許多重要事宜的決策者和執(zhí)行者,主要通過自上而下行政命令式的干預(yù)方式實(shí)現(xiàn)信息的傳達(dá)和交流,其他市場(chǎng)組織和社會(huì)組織在項(xiàng)目中的參與度不高,缺少自由表達(dá)的權(quán)力和渠道。隨著這些市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的力量不斷壯大,示范項(xiàng)目的多元治理結(jié)構(gòu)體系形成,示范項(xiàng)目的協(xié)商機(jī)制趨向更加民主。農(nóng)業(yè)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織通過政府部門的項(xiàng)目座談會(huì)、研討會(huì)等方式參與到重要事宜的協(xié)商中,表達(dá)自己的利益訴求。盡管許多方的示范項(xiàng)目在推動(dòng)多主體治理結(jié)構(gòu)形成的過程中帶有較強(qiáng)的行政命令,但這些利益相關(guān)者本身的利益訴求是其能夠有效表達(dá)和地方實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商的根本[40]。這種多主體參與的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)在決策過程中吸納來自不同部門、不同領(lǐng)域科學(xué)家和實(shí)踐者的意見,能夠從一定程度上提高項(xiàng)目的決策效果。

表1 不同類型項(xiàng)目治理形式的協(xié)商機(jī)制

三、多主體參與項(xiàng)目治理的條件與因素

(一)政府適時(shí)適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控

王勇認(rèn)為,正因?yàn)槊耖g或市場(chǎng)的自發(fā)力量無法回避制度或政策約束,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)處于非常無奈的境地,所以政府就必須采取行動(dòng),改革放松這些約束①王勇.有為政府與中國(guó)宏觀政策.企業(yè)家日?qǐng)?bào),2015-11-08(W02)。。我國(guó)示范項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的首要條件是我國(guó)政府對(duì)制度約束的改革和放松。政府對(duì)市場(chǎng)的改革離不開適時(shí)適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控,這是實(shí)現(xiàn)“有為政府”的必要條件。林毅夫在《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》中,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府因勢(shì)利導(dǎo)的補(bǔ)充作用,即要明確政府“有所為”和“有所不為”[41]。而農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)流通效率和其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,使農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者有序、公平競(jìng)爭(zhēng),使消費(fèi)者吃到安全衛(wèi)生的食品,都是至關(guān)重要的。相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和法律需要政府來制定,因而是政府宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域。政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中,采用的是一種漸進(jìn)式的改革模式。在早期示范項(xiàng)目建設(shè)過程中,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不夠成熟,政府主導(dǎo)項(xiàng)目的審批、立項(xiàng)和建設(shè),在引導(dǎo)和推動(dòng)示范區(qū)發(fā)展方面起到了很好地促進(jìn)和帶動(dòng)作用。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深入,農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社在項(xiàng)目建設(shè)過程中的作用逐漸顯現(xiàn)。政府通過降低制度約束降低項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻擴(kuò)大市場(chǎng)組織在項(xiàng)目中的參與度,從而利用市場(chǎng)組織的優(yōu)勢(shì)開展項(xiàng)目實(shí)施階段的主要工作。政府在進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)的過程中,逐步認(rèn)識(shí)到簡(jiǎn)政放權(quán)的價(jià)值和市場(chǎng)組織的優(yōu)勢(shì)。因此,在項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的成熟期,政府進(jìn)一步調(diào)整了與企業(yè)的關(guān)系,允許更多地農(nóng)業(yè)企業(yè)不僅可以參與到項(xiàng)目建設(shè)中,甚至有條件的企業(yè)可以承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的全部任務(wù),政府僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審批和監(jiān)督工作。

從新中國(guó)成立至今,我國(guó)出臺(tái)了9 部與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目相關(guān)的政策文件(如表2 所示),這些政策文件對(duì)我國(guó)示范項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)逐步開始放開市場(chǎng),相應(yīng)的政府職能部門也進(jìn)行了調(diào)整,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理體制逐漸完善,我國(guó)頒布了第一部中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法,標(biāo)志著我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作,進(jìn)入法制管理的新階段。1992 年之后,我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期。1995 年,我國(guó)頒布的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法為農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ),明確了當(dāng)時(shí)示范項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體和參與組織,主要為地方政府組織。1996 年我國(guó)頒布的“關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)監(jiān)測(cè)工作,促進(jìn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見”首次明確了市場(chǎng)的導(dǎo)向作用,但由于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)組織發(fā)展不夠成熟,導(dǎo)致示范項(xiàng)目的參與主體主要還是政府組織的相關(guān)部門。2003年,我國(guó)頒布了“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見”,提出了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的工作方針“政府大力推動(dòng)、市場(chǎng)正確引導(dǎo)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)、農(nóng)民積極實(shí)施”,這一方針對(duì)示范項(xiàng)目的參與主體產(chǎn)生了重要影響。許多農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)積極申報(bào)項(xiàng)目,從而尋求政府項(xiàng)目資金和先進(jìn)技術(shù)的支持。2007 年我國(guó)頒布了“國(guó)家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法(試行)”,該辦法是對(duì)1995 年農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)管理辦法的重新修訂。此時(shí)的文件中對(duì)示范項(xiàng)目參與主體的要求已經(jīng)不局限于政府組織,而是更加鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)(產(chǎn)業(yè))協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作組織積極承擔(dān)示范區(qū)建設(shè)工作。2015 年頒布的“深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案”是為了更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)關(guān)系,希望能夠?qū)崿F(xiàn)政府與市場(chǎng)共治,尤其是充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用。2018 年頒布的“中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法”,進(jìn)一步拓展了示范項(xiàng)目的參與主體,除了企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和教育、科研機(jī)構(gòu)之外,還包括學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會(huì)團(tuán)體等。

表2 我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范示范項(xiàng)目相關(guān)制度

(二)逐步完善的市場(chǎng)機(jī)制

有效的市場(chǎng)條件對(duì)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型意義重大。林毅夫認(rèn)為,只有在充分競(jìng)爭(zhēng)、完善有效的市場(chǎng)體系之下形成的價(jià)格信號(hào),才能使企業(yè)家按照當(dāng)時(shí)要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的選擇,從而使整個(gè)國(guó)家具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[46]。1993 年十四屆三中全會(huì)正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向,明確了市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用。1995 年,十四屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,對(duì)國(guó)有企業(yè)提出了“抓大放小”的改革策略,許多企業(yè)由此成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自主經(jīng)營(yíng)、自我激勵(lì)、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體①田國(guó)強(qiáng).對(duì)當(dāng)前中國(guó)改革及平穩(wěn)轉(zhuǎn)型意義重大的三個(gè)問題.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2016-10-24(A10)。。2001 年,我國(guó)加入WTO,實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化。2013 年,十八屆三中全會(huì)與時(shí)俱進(jìn)地強(qiáng)調(diào),市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,這意味著需要消除對(duì)市場(chǎng)所遺留的一些干預(yù)、扭曲,讓資源由市場(chǎng)進(jìn)行配置[33]。我國(guó)逐步完善的市場(chǎng)機(jī)制催生了一大批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型的經(jīng)營(yíng)主體,為項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

圖7 1996 年—2017 年我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量(單位：萬個(gè))

受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的影響,我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)迅速發(fā)展,由1996 年的14.8 萬個(gè)提高到了2017 年的192.68 萬個(gè),增長(zhǎng)超過了12 倍(如圖7 所示)。農(nóng)業(yè)企業(yè),尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),不僅是聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場(chǎng)的紐帶[42],同樣也是實(shí)現(xiàn)示范項(xiàng)目治理目標(biāo)的重要力量[43]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)所具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì),使其有能力完成政府交辦的項(xiàng)目任務(wù),是地方政府部門在推進(jìn)項(xiàng)目治理過程中不可或缺的力量[35]。農(nóng)民專業(yè)合作社參與示范項(xiàng)目也受市場(chǎng)作用的影響。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量從2007 年的2.64 萬個(gè)增長(zhǎng)到了2017 年的193.3 萬個(gè),增長(zhǎng)了73 倍(如圖8 所示)。市場(chǎng)上涌現(xiàn)的農(nóng)民專業(yè)合作組織也希望通過承擔(dān)和參與項(xiàng)目獲取政策和資金等方面支持。但是,與農(nóng)業(yè)企業(yè)相比,其技術(shù)條件、資金實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)都具有一定劣勢(shì),進(jìn)一步導(dǎo)致其承擔(dān)或參與示范項(xiàng)目的數(shù)量并不是很高。因此,農(nóng)民專業(yè)合作社參與項(xiàng)目治理有其必然性,也有其局限性。

圖8 2007—2017 年我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量(單位：萬個(gè))

(三)政府的有為需要市場(chǎng)力量

農(nóng)業(yè)本身具有的外部性、公共產(chǎn)品性、弱質(zhì)性和不穩(wěn)定性,要求政府必須通過宏觀調(diào)控的方式對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的干預(yù)。但是,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,政府必須借助市場(chǎng)力量,用市場(chǎng)來檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的有效性,從而為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入創(chuàng)新的活力和動(dòng)力。奧斯特羅姆認(rèn)為無論是以利維坦為“唯一”的政府解決方案還是以私有化為“唯一”的市場(chǎng)解決方案都存在局限性,政府單一主體或市場(chǎng)單一主體都不能解決公共治理的問題。示范項(xiàng)目治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,包括自下而上的項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目建設(shè)及相關(guān)矛盾處理、項(xiàng)目評(píng)估等一系列內(nèi)容和過程[45],政府組織受到人員、技術(shù)、資金等條件的限制很難獨(dú)自承擔(dān)起如此高負(fù)荷的任務(wù)[46]。從國(guó)家農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目考核細(xì)則來看,僅項(xiàng)目建設(shè)階段就包括標(biāo)準(zhǔn)制修訂與采標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化宣傳、標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)等近20 項(xiàng)工作。而標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作更是一項(xiàng)更為艱巨的任務(wù),需要組織多部門的成員完成標(biāo)準(zhǔn)起草、立項(xiàng)、征求意見、審定、報(bào)批等系列工作。通常,一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)從立項(xiàng)到報(bào)批需要至少3 年的時(shí)間。此外,地方政府組織還要應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的項(xiàng)目年度考核和中期考核,更要協(xié)調(diào)好與農(nóng)業(yè)(畜牧業(yè)、漁業(yè))、水利、林業(yè)、糧食等同級(jí)部門之間的關(guān)系。而反觀目前開展示范項(xiàng)目治理的政府組織,其所面臨的編制不足、待遇低下、技術(shù)力量薄弱等問題,也限制了其開展項(xiàng)目治理的積極性。因此,從時(shí)間和任務(wù)量上來看,單靠地方政府組織這一主體很難完成項(xiàng)目考核目標(biāo)。因此,充分發(fā)揮市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì),成為提升地方政府項(xiàng)目治理成效的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)企業(yè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),能夠在處理好市場(chǎng)與農(nóng)戶關(guān)系的同時(shí)協(xié)助政府解決標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的問題;農(nóng)業(yè)科研院所具有技術(shù)優(yōu)勢(shì),能夠協(xié)助政府解決標(biāo)準(zhǔn)制定和技術(shù)研發(fā)的問題;地方行業(yè)協(xié)會(huì)具有大量的組織信息,能夠動(dòng)員更多地農(nóng)業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織參與到標(biāo)準(zhǔn)化推廣中;農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)戶聯(lián)接更為緊密,可以為農(nóng)戶提供標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品和服務(wù)。

(四)市場(chǎng)主體有效發(fā)揮作用

企業(yè)的根本目標(biāo)是通過尋求一切可以降低成本、獲取高利潤(rùn)的方法實(shí)現(xiàn)利益最大化[47]。農(nóng)業(yè)企業(yè)參與項(xiàng)目治理,除了外部的政治原因外,通過項(xiàng)目直接或間接獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益,才是其參與項(xiàng)目的根本動(dòng)力。承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的農(nóng)業(yè)企業(yè),可以直接從中央或地方政府那里獲得一定數(shù)額的資金支持。而對(duì)于參與項(xiàng)目建設(shè)的農(nóng)業(yè)企業(yè),雖然可能不能直接獲得國(guó)家和地方政府的專項(xiàng)撥款,但通過項(xiàng)目座談會(huì)和研討會(huì)等形式可以直接與當(dāng)?shù)卣畬?shí)現(xiàn)政治關(guān)聯(lián),為其提供政策、信息或者技術(shù)等方面的支持從而提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[48]。有研究顯示,政治關(guān)聯(lián)可以為企業(yè)權(quán)益提供強(qiáng)大的保護(hù)傘[49],并提升企業(yè)績(jī)效[50]。而在農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目治理的過程中,農(nóng)業(yè)企業(yè)通過采用和制定先進(jìn)的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提高其標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平,不僅可以得到政府的財(cái)政支持,還可利用標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)門檻提高產(chǎn)品質(zhì)量塑造良好的市場(chǎng)品牌。此外,農(nóng)業(yè)企業(yè)通過項(xiàng)目參與國(guó)家和地方政府組織的培訓(xùn)班、座談會(huì)和研討會(huì),也可了解國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展動(dòng)態(tài),提升自我標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)和先進(jìn)管理理念。這些都是項(xiàng)目以外的農(nóng)業(yè)企業(yè)所無法觸及的。而農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)科研院所參與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目也有其各自的利益訴求。農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)企業(yè)的不同之處在于,其目標(biāo)不是自身利益最大化而是為合作社成員提供產(chǎn)品、生產(chǎn)等方面服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)社員利益最大化。農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)科研院所相較于前兩類,其公益性較強(qiáng),是為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供市場(chǎng)信息和農(nóng)業(yè)技術(shù)的社會(huì)性服務(wù)組織。但無論是市場(chǎng)組織還是社會(huì)組織,其根本目的都是為了在參與項(xiàng)目建設(shè)的過程中,獲取同行業(yè)其他組織不可獲取的財(cái)政補(bǔ)貼、政治關(guān)聯(lián)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、政策支持等,從而實(shí)現(xiàn)本組織發(fā)展的目標(biāo)。

四、結(jié)論、建議與討論

本文以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目治理主體的變遷路徑為主線,探討了政府單一主體治理向多主體項(xiàng)目治理的轉(zhuǎn)變過程及影響,并就推動(dòng)這一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主要因素進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)項(xiàng)目多主體治理的結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本形成,示范項(xiàng)目的主體地位、資金配置和協(xié)商機(jī)制受其影響也隨之發(fā)生顯著變化,而這一結(jié)構(gòu)形式相比政府單一主體治理的形式在推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化有效實(shí)施層面具有更大意義。推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變的因素既包括“政府適時(shí)適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控”和“逐步完善的市場(chǎng)機(jī)制”,也包括政府和市場(chǎng)需要的不斷得到滿足,即“政府有為需要市場(chǎng)力量”和“市場(chǎng)主體有效發(fā)揮作用”。

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè),離不開政府宏觀調(diào)控。而許多農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體依賴并能夠得益于市場(chǎng),具有創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),更是農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目治理體系的重要主體。正如林毅夫先生所言:“政府有為,以市場(chǎng)有效為依歸”。所謂的“市場(chǎng)有效,以政府有為為前提”的理念在實(shí)際中往往會(huì)夸大政府在項(xiàng)目治理過程中的作用。因此處理好政府與市場(chǎng)的邊界,適當(dāng)管住政府的手,適時(shí)放開市場(chǎng)的手,厘清項(xiàng)目治理過程中具體任務(wù)的分工,才是項(xiàng)目治理有效實(shí)施的重點(diǎn)。一是政府降低項(xiàng)目參與主體的準(zhǔn)入門檻,通過政策、資金等方式鼓勵(lì)更多地企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)來;二是政府為示范企業(yè)提供配套的配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)等服務(wù);三是為企業(yè)塑造一個(gè)公平、公正、公開的市場(chǎng)環(huán)境,鼓勵(lì)企業(yè)大膽探索、創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化模式,減少對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)在項(xiàng)目治理過程中的過多干預(yù)。

項(xiàng)目治理本身也是一種結(jié)構(gòu),是制度安排、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等不斷變遷的過程。本研究從項(xiàng)目制治理主體轉(zhuǎn)變的角度出發(fā),回應(yīng)了林毅夫先生的“有為政府/有效市場(chǎng)”理論。林毅夫先生認(rèn)為“有為政府”和“有效市場(chǎng)”二者之間沒有所謂的孰輕孰重,二者是相互補(bǔ)充和依存的關(guān)系。從我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看,這一理論的確有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是,本文從微觀層面分析項(xiàng)目治理發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目制的發(fā)展和變遷并不僅僅是“有為政府”和“有效市場(chǎng)”在發(fā)揮作用,其不同階段多主體的內(nèi)在訴求才是其轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力。當(dāng)前,我國(guó)許多示范項(xiàng)目仍然是政府力量大于市場(chǎng)力量,政府干預(yù)過多導(dǎo)致項(xiàng)目夭折或者效果不好的大有存在,所以如何在政府管控的前提下讓市場(chǎng)去決定資源配置,體現(xiàn)市場(chǎng)主體的需求和利益,才是解決問題的根本舉措。其次,用林毅夫先生的觀點(diǎn)來看,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),應(yīng)該通過“有為政府”的干預(yù)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展,比如實(shí)施的諸多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目制。但是從當(dāng)前許多失敗的案例來看,“有效市場(chǎng)”似乎更能成為示范項(xiàng)目成功的理由。因此,推進(jìn)項(xiàng)目制,要根據(jù)項(xiàng)目本身所處的發(fā)展階段,而不是一味的用政府手段或者市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)控。