雙重新環(huán)境下高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)的思考

魏妮 席海昕

[摘要]高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)工作面臨教育和審計(jì)環(huán)境的二維變化，需要充分理解雙重新環(huán)境下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)高校發(fā)展和治理的內(nèi)涵，精準(zhǔn)定位、創(chuàng)新方法，才能實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)和要求。

[關(guān)鍵詞]雙重新環(huán)境 ? ?高校 ? ?經(jīng)濟(jì)責(zé)任 ? ?內(nèi)部審計(jì)

一、高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)面臨的雙重新環(huán)境

新時(shí)期高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)責(zé)審計(jì)）面臨教育和審計(jì)環(huán)境的雙重變化，需要高校和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)全面認(rèn)識(shí)新變化，充分理解新環(huán)境下經(jīng)責(zé)審計(jì)對(duì)高校發(fā)展和治理的內(nèi)涵及意義，精準(zhǔn)定位、明確任務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)責(zé)審計(jì)的政策目標(biāo)和要求。

2018年中央審計(jì)委員會(huì)成立，從根本上明確了審計(jì)的國(guó)家地位，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)環(huán)境隨之面臨變化。2018年出臺(tái)的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》和2020年5月實(shí)施的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，從政策層面提升了內(nèi)部審計(jì)從組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)層次到結(jié)果利用等審計(jì)功能的內(nèi)涵和外延。2019年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，對(duì)經(jīng)責(zé)審計(jì)從委托、程序、內(nèi)容、責(zé)任界定和結(jié)果利用等各方面進(jìn)行了修改。

新時(shí)期為提升高等教育整體水平，加快一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)，我國(guó)持續(xù)深化高校綜合改革。一方面加大高校資金和資源投入、下放高校自主辦學(xué)和自主管理權(quán)力;另一方面著力推進(jìn)學(xué)校體制機(jī)制綜合改革、推動(dòng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)作為加強(qiáng)高校治理的內(nèi)生性制度設(shè)計(jì)，對(duì)構(gòu)建高校領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督防線有直接作用，其獨(dú)特作用越來(lái)越引起高校管理者的重視。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也需要迎合這種需求，創(chuàng)造環(huán)境、科學(xué)謀劃，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的功能，服務(wù)高校治理。

二、高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)

雙新環(huán)境下為高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)，以W省15所高校為例進(jìn)行了調(diào)查。15所高校涵蓋了W省的各類高校，包含1所部屬高校、4所省屬高水平大學(xué)、6所其他普通高校、4所職業(yè)技術(shù)?？茖W(xué)院，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校開展經(jīng)責(zé)審計(jì)工作具有三大瓶頸。

（一）與雙新環(huán)境相適應(yīng)的成熟經(jīng)責(zé)審計(jì)組織機(jī)制難以形成

聯(lián)席會(huì)議制度是為解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)多部門參與、審計(jì)事項(xiàng)綜合而量身打造的制度設(shè)計(jì)和組織機(jī)制，而調(diào)查表明聯(lián)席會(huì)議制度作用有限：66%的被調(diào)查高校以文件形式確立了聯(lián)席會(huì)議制度職能，但仍有86%的被調(diào)查高校表示聯(lián)席會(huì)議制度在審計(jì)實(shí)務(wù)中機(jī)制運(yùn)行不暢，存在內(nèi)部審計(jì)單打的情況。對(duì)被調(diào)查的15所高校開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)各階段的部門參與程度進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估模型借用了鄭石橋的基于建議接受理論影響路徑的參與程度評(píng)估模型指標(biāo)，并結(jié)合聯(lián)席會(huì)議制度成員職責(zé)實(shí)際情況進(jìn)行了調(diào)整。評(píng)估指標(biāo)所占的權(quán)重由專家打分確定，用加權(quán)評(píng)價(jià)的方法得出被調(diào)查高校相關(guān)部門在審計(jì)各階段參與程度情況（優(yōu)良中差）。被調(diào)查高校在各階段參與程度分布見表1。

結(jié)果表明，雙新環(huán)境下高校經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)所需組織機(jī)制在審計(jì)實(shí)務(wù)中已經(jīng)形成，但現(xiàn)實(shí)機(jī)制中部門運(yùn)行不成熟、參與程度不高、效果不理想。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)規(guī)定在高校內(nèi)部審計(jì)中難以落實(shí)

2019年兩辦的經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定，在制度層面對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任形成了常態(tài)化跟蹤機(jī)制，對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理和強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約具有重要意義。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定在高校落地困難，主要存在以下問題：一是審計(jì)程序安排不到位，難以滿足審計(jì)實(shí)施的需求，主要體現(xiàn)在：審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)和干部談話環(huán)節(jié)安排隨意，審前溝通不充分;審計(jì)報(bào)告征求意見環(huán)節(jié)縮水，審計(jì)結(jié)論難出具;審計(jì)計(jì)劃管理和結(jié)果報(bào)送程序不規(guī)范，審計(jì)的嚴(yán)肅性被削弱。二是經(jīng)責(zé)審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容貫徹不到位。一方面，新規(guī)的審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)在高校內(nèi)部審計(jì)落實(shí)率不高。另一方面，高校經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)對(duì)高校特色的事項(xiàng)關(guān)注不夠。三是經(jīng)責(zé)審計(jì)評(píng)價(jià)和“三個(gè)區(qū)分”理念把握不準(zhǔn)確。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分高校仍存在對(duì)待領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)評(píng)、不敢評(píng)的情況。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計(jì)的自身優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能領(lǐng)悟經(jīng)責(zé)審計(jì)戰(zhàn)略性質(zhì)的高校內(nèi)部審計(jì)人員少之又少，多數(shù)高校也是當(dāng)職務(wù)調(diào)整時(shí)才安排離任審計(jì);現(xiàn)階段經(jīng)責(zé)審計(jì)還是偏重資金使用是否合規(guī);經(jīng)責(zé)審計(jì)報(bào)告的主要使用者還是被審計(jì)部門，未完全納入組織部門考核干部的必選項(xiàng)。

三、高校經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)存在問題的原因

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了高校內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍自身建設(shè)滯后這一因素外，還存在以下三方面制約因素。

一是內(nèi)部審計(jì)執(zhí)行經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定的柔性化。雙新環(huán)境下高校內(nèi)部審計(jì)處于教育和審計(jì)兩類政策的夾縫中，導(dǎo)致政策效用弱化。首先，在教育環(huán)境下，政策目標(biāo)直指教學(xué)、科研等相關(guān)機(jī)構(gòu)，沒有直接提到高校內(nèi)部審計(jì)的具體事項(xiàng)，需要內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)自身主動(dòng)尋找定位。其次，2019年新的經(jīng)責(zé)兩辦規(guī)定中，內(nèi)部審計(jì)僅“參照?qǐng)?zhí)行”，缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致“審計(jì)委員會(huì)”“聯(lián)席會(huì)議制度”等開展經(jīng)責(zé)審計(jì)所需的各種機(jī)制不能充分發(fā)揮作用。最后，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》賦予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)6項(xiàng)新增內(nèi)容，由于既不是學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的利益所需，也不是學(xué)校當(dāng)前工作重點(diǎn)，導(dǎo)致高校落實(shí)率不高。被調(diào)查的15所高校中，僅有2所高校落實(shí)了“一把手”直接領(lǐng)導(dǎo)的政策要求。

二是高校經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)的邊緣化。高校內(nèi)長(zhǎng)期存在兩種情況導(dǎo)致經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)功能邊緣化。一方面認(rèn)為只有搞好學(xué)科建設(shè)、科研工作和教師隊(duì)伍建設(shè)才能推進(jìn)高校的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)和資源配置方面關(guān)注度不夠。另一方面認(rèn)為現(xiàn)階段開展經(jīng)責(zé)審計(jì)對(duì)于發(fā)展高校事業(yè)作用有限，關(guān)注資金合規(guī)性和用量的多，關(guān)注高校機(jī)構(gòu)治理能力提高的少;說問題的多，有建設(shè)性意見的少，提出的建議高度不夠、可行性不強(qiáng)。

三是高校經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)形象的偏見化。經(jīng)責(zé)審計(jì)的審計(jì)對(duì)象基本是與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)平級(jí)的單位和主要負(fù)責(zé)人，其掌握高校的教育人力資源、物力資源和經(jīng)費(fèi)資源，這些部門所屬人員常年從事本部門業(yè)務(wù)，精通自身業(yè)務(wù)工作，了解自身所處環(huán)境情況。內(nèi)部審計(jì)人員常常處于“班門弄斧”的尷尬境地，審計(jì)結(jié)論往往“說不到點(diǎn)子上”，過于關(guān)注“雞毛蒜皮的事情”。尤其是對(duì)高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)第一責(zé)任人進(jìn)行審計(jì)，存在較多誤解。

四、實(shí)務(wù)創(chuàng)新的思考與建議

（一）突出審計(jì)重點(diǎn)，優(yōu)化經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)環(huán)境

“放管服”政策下，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)責(zé)審計(jì)圍繞高校領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力和責(zé)任清單確定審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)和內(nèi)容。一是將審計(jì)重點(diǎn)放在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行政策法規(guī)情況、學(xué)科建設(shè)、人員編制、職稱評(píng)審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用、內(nèi)部治理、監(jiān)管服務(wù)等權(quán)力運(yùn)行和部門治理的漏洞查找以及責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)定上。二是在審計(jì)內(nèi)容上緊抓重要政策的決策部署、學(xué)?！叭匾淮蟆笔马?xiàng)決策程序、預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出的審批程序、職務(wù)消費(fèi)、以往問題的查錯(cuò)糾弊等領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)運(yùn)行事項(xiàng)。通過有效的工作發(fā)揮經(jīng)責(zé)審計(jì)獨(dú)特的增值作用，為高校開展審計(jì)創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境，爭(zhēng)取自身價(jià)值和地位的實(shí)現(xiàn)。

（二）創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)方式，推動(dòng)經(jīng)責(zé)審計(jì)職能落地

第一，促進(jìn)經(jīng)責(zé)政策漸進(jìn)式落地。一是在經(jīng)責(zé)審計(jì)認(rèn)可度不高的高校，不要過度審計(jì)、過度定責(zé)，根據(jù)實(shí)際情況采用問題披露和邊審邊改兩種方式，為經(jīng)責(zé)審計(jì)在高校的可持續(xù)發(fā)展提供支持。二是對(duì)經(jīng)責(zé)審計(jì)認(rèn)可度高的高校，可以采取標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)責(zé)審計(jì)模式，規(guī)范取證程序方式，對(duì)審計(jì)結(jié)果嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，對(duì)審計(jì)出的問題充分披露、開展問責(zé)，增強(qiáng)經(jīng)責(zé)審計(jì)權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的功效。三是進(jìn)行責(zé)任界定時(shí)要落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”原則，結(jié)合學(xué)校發(fā)展環(huán)境和實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定，做到對(duì)權(quán)力既要制約監(jiān)督又要釋放干事創(chuàng)業(yè)潛能。第二，落實(shí)經(jīng)責(zé)審計(jì)溝通機(jī)制。為避免重復(fù)打擾部門與領(lǐng)導(dǎo)的教學(xué)科研工作，可以結(jié)合換屆或按任期批次規(guī)?；虬凑崭咝＝虒W(xué)、行政、經(jīng)營(yíng)等分類化召開經(jīng)責(zé)審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)、聯(lián)席會(huì)議，落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)多部門參與的組織機(jī)制安排，解決審計(jì)中與教職員工溝通不充分、意思表達(dá)不到位造成的審計(jì)取證難、審計(jì)結(jié)論認(rèn)定不準(zhǔn)確的問題。第三，分類建立經(jīng)責(zé)審計(jì)模型和問題清單?？捎蓪徲?jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)頭人按照高校黨務(wù)行政管理部門、二級(jí)學(xué)院、經(jīng)營(yíng)實(shí)體（獨(dú)立法人或非法人）、其他類型單位四種類型，整理問題清單、建立審計(jì)模型，妥善解決審計(jì)力量不足、能力參差不齊等問題，確保同類型領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不降低、審計(jì)口徑好統(tǒng)一、審計(jì)結(jié)果好落實(shí)，幫助所在單位恢復(fù)或建立相應(yīng)的內(nèi)部控制職能和制度。

（三）注重審計(jì)程序建設(shè)，理順經(jīng)責(zé)內(nèi)部審計(jì)過程

一是抓好制度流程建設(shè)，開展工作應(yīng)把不同部門、不同意見和不同領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一到遵守法律、法規(guī)、制度和流程這個(gè)共識(shí)上來(lái)。二是建立指標(biāo)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)模型，針對(duì)高校中黨務(wù)行政管理部門書記和處長(zhǎng)、二級(jí)學(xué)院（系）書記和院長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)實(shí)體總經(jīng)理、其他類型主要負(fù)責(zé)人四類典型領(lǐng)導(dǎo)，按照事業(yè)發(fā)展、重大經(jīng)濟(jì)決策、財(cái)務(wù)收支和資產(chǎn)管理、內(nèi)部管理狀況、被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守有關(guān)廉政規(guī)定情況五個(gè)方面，建立不同類型的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)模型，避免同類型領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。三是探索建立審計(jì)聯(lián)絡(luò)員制度。建立高校不同類型單位審計(jì)聯(lián)絡(luò)員制度，進(jìn)行專業(yè)和流程培訓(xùn)，為有效開展高校內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（四）找準(zhǔn)審計(jì)結(jié)果定位，提升經(jīng)責(zé)審計(jì)價(jià)值

經(jīng)責(zé)審計(jì)應(yīng)為學(xué)校提供一份準(zhǔn)確的干部“經(jīng)濟(jì)責(zé)任認(rèn)定書”，提高經(jīng)責(zé)審計(jì)結(jié)果利用率。一是實(shí)行審計(jì)報(bào)告模板化，按照高校四類領(lǐng)導(dǎo)干部不同權(quán)力責(zé)任清單，通過定量和定性審計(jì)問題的描述和責(zé)任認(rèn)定，突出反映評(píng)價(jià)學(xué)校部門負(fù)責(zé)人的發(fā)展增值意識(shí)、法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、管理責(zé)任意識(shí)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)的落實(shí)情況。二是審計(jì)建議視角高層次化，緊密結(jié)合高校治理中存在的問題，提出與高校發(fā)展相關(guān)的審計(jì)建議，幫助各部門從履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際合作與交流五大職能方面，更好地?fù)?dān)負(fù)起高校的責(zé)任和使命治理能力，提出操作性強(qiáng)的防范高校特色風(fēng)險(xiǎn)化解辦法，助力高校在雙新環(huán)境下轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（作者單位：西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué) ?審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：710119，電子郵箱：403736630@qq.com）

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