牢牢守住國家糧食安全的生命線

思雨

近期，國務院辦公廳印發(fā)了《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（以下簡稱《意見》）。日前，農業(yè)農村部有關負責人就《意見》出臺的背景、有關要求、如何貫徹落實等問題，接受記者專訪。

問：請您介紹一下《意見》出臺的背景和重要意義？

答：習近平總書記強調，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。近年我國農業(yè)結構不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產連年豐收，連續(xù)6年保持在1.3萬億斤以上，為穩(wěn)定經濟社會發(fā)展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業(yè)結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規(guī)在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規(guī)模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將影響國家糧食安全。隨著我國人口數(shù)量增長、消費結構不斷升級和資源環(huán)境承載力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態(tài)勢；今年突如其來的新冠肺炎疫情，使糧食等大宗農產品貿易鏈、供應鏈受到沖擊，國際農產品市場供給不確定性增加。因此，必須堅持把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務，以穩(wěn)定國內糧食生產來應對國際形勢變化帶來的不確定性，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產，采取有力措施防止耕地“非糧化”，著力穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

黨中央、國務院對此高度重視，習近平總書記多次作出重要指示，李克強總理提出明確要求。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，農業(yè)農村部會同國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、司法部、國家糧食和物資儲備局、國家林草局研究起草了意見稿，以國務院辦公廳文件印發(fā)?！兑庖姟窂娬{，各地各部門要充分認識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的重要性緊迫性，把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務，科學合理利用耕地資源，共同扛起保障國家糧食安全的責任；要堅持問題導向，明確耕地利用優(yōu)先序，加強糧食生產功能區(qū)監(jiān)管，穩(wěn)定非主產區(qū)糧食種植面積，有序引導工商資本下鄉(xiāng)，嚴禁違規(guī)占用永久基本農田種樹挖塘；要堅持激勵約束相結合，嚴格落實糧食安全省長責任制，完善糧食生產支持政策，加強耕地種糧情況監(jiān)測，確保各項任務落實到位。

問：《意見》對如何科學合理利用耕地資源提出了什么要求？

答：耕地是糧食生產的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，后備資源不足。面對農產品生產需求多樣化，必須處理好發(fā)展糧食生產和發(fā)揮比較效益的關系，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須集中力量把最基本最重要的保住，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對此，《意見》提出要科學合理利用耕地資源，明確耕地利用優(yōu)先序。首先，永久基本農田要重點用于發(fā)展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。其次，一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。第三，在優(yōu)先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用于非食用農產品生產。對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發(fā)展。

問：《意見》對加強糧食生產功能區(qū)監(jiān)管和建設有什么考慮？

答：糧食生產功能區(qū)是在永久基本農田中劃定的，水土資源條件較好、基礎設施較為完善、相對集中連片的地塊，是確保糧食產能的核心區(qū)域，是穩(wěn)定口糧種植面積的重要基礎。按照國務院辦公廳關于建立糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)的指導意見要求，目前各地已劃定9億畝糧食生產功能區(qū)，并基本完成上圖入庫，精準落實到地塊。據(jù)測算，糧食生產功能區(qū)建成后，可以保障我國95%的口糧和90%以上的谷物需求。按照《意見》要求，將從兩方面入手，發(fā)揮糧食生產功能區(qū)在確保國家糧食安全中的作用。一方面，加強監(jiān)管，防止糧食生產功能區(qū)弱化糧食生產。把糧食生產功能區(qū)落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質已發(fā)生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生產功能區(qū)至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在種植一季后能夠恢復糧食生產。不得擅自調整糧食生產功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產功能區(qū)內建設種植和養(yǎng)殖設施，不得違規(guī)將糧食生產功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產功能區(qū)內超標準建設農田林網(wǎng)。另一方面，加大政策支持力度，穩(wěn)定糧食種植面積。研究制定加強糧食生產功能區(qū)建設的意見，建立精準支持政策體系，推動相關農業(yè)資金向糧食生產功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產功能區(qū)內目標作物種植。把糧食生產功能區(qū)作為高標準農田建設重點，加快建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田，提升糧食綜合生產能力。

問：《意見》在調動農民種糧積極性上有什么考慮？

答：近年我國糧食生產成本剛性上漲，種糧效益持續(xù)下滑，農民種糧積極性受到影響。按照《意見》部署，將堅持多措并舉、多管齊下，提升種糧比較效益，保障農民種糧基本收入，讓種糧農民有甜頭有盼頭。第一，強政策，加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發(fā)展糧食適度規(guī)模經營，完善小麥稻谷最低收購價政策，繼續(xù)實施稻谷補貼和玉米大豆生產者補貼。第二，提效益，培育糧食產業(yè)化聯(lián)合體，支持建設糧食產后烘干、加工設施，打通糧食生產流通上下游產業(yè)鏈，提高糧食經營效益。第三，降成本，大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農業(yè)生產社會化服務，積極開展糧食生產薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區(qū)農田宜機化改造，減輕勞動強度，降低糧食生產成本。第四，防風險，推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，為糧食生產保駕護航。

問：《意見》將采取哪些措施來穩(wěn)定各地區(qū)糧食生產？

答：我國人多地少的基本國情，決定了必須舉全國之力解決14億人的吃飯大事，各地區(qū)都有保障國家糧食安全的責任和義務。但近年來一些糧食產銷平衡區(qū)自給率明顯下降，主銷區(qū)自給率持續(xù)低位下行，主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)糧食凈調入量明顯增加。《意見》要求，糧食主產區(qū)要努力發(fā)揮優(yōu)勢，鞏固提升糧食綜合生產能力，繼續(xù)為全國做貢獻；產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產能有提升、產量不下降，共同維護好國家糧食安全。

按照《意見》部署，下一步將采取激勵和約束相結合措施，調動各地區(qū)重農抓糧積極性。一是細化要求。糧食產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要按照重要農產品區(qū)域布局及分品種生產供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。產銷平衡區(qū)要著力建成一批旱澇保收、高產穩(wěn)產的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區(qū)要明確糧食種植面積底線，穩(wěn)定和提高糧食自給率。二是壓實責任。各地要切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，穩(wěn)定糧食種植面積，將糧食生產目標任務分解到市縣。強化糧食安全省長責任制考核，提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主產區(qū)、產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的考核要求。嚴格考核并強化結果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，并與相關支持政策和資金銜接，切實發(fā)揮考核的“指揮棒”作用。三是利益補償。健全糧食主產區(qū)利益補償機制，落實產糧大縣獎勵政策，將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優(yōu)先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等，讓糧食生產大省大縣種糧不吃虧、有動力。

問：《意見》對有序引導工商資本下鄉(xiāng)、防止大規(guī)模流轉耕地不種糧提出了哪些要求？

答：近年來，各地積極引導和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了工商資本違反相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉耕地不種糧的現(xiàn)象。為此，《意見》將采取四方面措施解決。一是強化引導。強化政策激勵和宣傳引導，鼓勵和引導工商資本發(fā)揮比較優(yōu)勢，到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業(yè)化社會化服務等適合企業(yè)化經營、效益高、不與農民爭利的領域，支持其與農戶建立緊密利益聯(lián)結機制，形成利益共同體，參與糧食全產業(yè)鏈發(fā)展。二是修訂相關法規(guī)。修訂農村土地經營權流轉管理辦法，規(guī)范工商企業(yè)等社會資本租賃農地行為，加強對土地經營權流轉的規(guī)范管理，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者。三是健全監(jiān)管制度。督促各地抓緊依法建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，為引導農村土地規(guī)范有序流轉提供必要的制度支撐。四是堅決制止違規(guī)行為。強化租賃農地監(jiān)測監(jiān)管，對工商資本違反相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發(fā)現(xiàn)要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

問：為確保《意見》落實到位，將采取哪些舉措？

答：為確保《意見》落實到位，農業(yè)農村部將會同有關部門做好四方面工作。一是摸清底數(shù)。底數(shù)搞不清楚，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)偏差。我們將指導各地對本區(qū)域耕地種糧情況進行動態(tài)監(jiān)測評價，摸清“非糧化”底數(shù)，從實際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。同時采取堅決措施，遏制增量問題，確保糧食生產穩(wěn)定發(fā)展。二是加強監(jiān)測評價。運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術，每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。定期對糧食生產功能區(qū)內目標作物種植情況進行監(jiān)測評價，實行信息化、精細化管理，確保糧食生產功能區(qū)糧食種植面積。三是強化監(jiān)督檢查。督促各地按要求抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩(wěn)妥有序抓好貫徹落實。對《意見》執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、協(xié)調推動解決，確保各項任務落實落地。四是完善法律法規(guī)。進一步明確占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施，讓防止耕地“非糧化”有法可依。