農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實踐探索
——浙、陜、贛宅基地改革調(diào)研報告

□浙江省農(nóng)村宅基地制度改革政策研究課題組

推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，是保障農(nóng)民“戶有所居”的重要途徑，是破解鄉(xiāng)村振興資金難題的關(guān)鍵樞紐，是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、要素自由流動的必要手段。各地宅基地改革試點的啟示表明，要進(jìn)一步深化宅基地改革

為貫徹落實袁家軍省長的批示精神，省發(fā)展改革委聯(lián)合省自然資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳及發(fā)展規(guī)劃研究院組成課題組，深入開展農(nóng)村宅基地制度改革研究。課題組先后赴全國農(nóng)村宅基地改革試點江西省鷹潭市余江區(qū)、陜西省西安市高陵區(qū)和本省義烏市、德清縣，以及紹興市柯橋區(qū)、上虞區(qū)、越城區(qū)等地，重點就農(nóng)村宅基地改革和閑置農(nóng)房利用等進(jìn)行調(diào)研。

浙江的主要做法

2015年3月義烏市和德清縣被列入全國農(nóng)村土地制度改革試點，2017年3月紹興市啟動閑置宅基地和農(nóng)房開發(fā)利用試點，在實踐中探索出了一條符合各自實際的農(nóng)村宅基地改革路子。

（一）三權(quán)分置：重構(gòu)宅基地制度頂層設(shè)計

各地推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革試點，總體上按“落實宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)”原則展開。2015年4月，義烏市在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度設(shè)計，明確規(guī)定宅基地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，村集體在核定的村莊范圍內(nèi)自主規(guī)劃、自主分配、自主處置和自主管理，宅基地轉(zhuǎn)讓收益歸村集體所有。專門制訂《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》，嚴(yán)格界定10類村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件，并嚴(yán)格按照程序進(jìn)行認(rèn)定，固化宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。德清縣規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有宅基地占有、使用、收益、處分權(quán)利，有權(quán)對宅基地分配、收回、有償使用等事項進(jìn)行決策。同時出臺《村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員身份認(rèn)定辦法》，將農(nóng)村宅基地資格權(quán)以“宅基地資格權(quán)登記簿”“宅基地資格權(quán)登記卡”形式實現(xiàn)，明確規(guī)定資格權(quán)可以申請落實宅基地、允許退出宅基地資格權(quán)并獲得補償、申請城鎮(zhèn)公共保障住房和申請居住補貼等多種實現(xiàn)途徑。在保障基本居住條件的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶將一定年限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，農(nóng)戶仍然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利和剩余年限宅基地使用權(quán)。

（二）分類處置：改革宅基地取得和使用制度

在宅基地改革試點中，各地根據(jù)區(qū)位條件不同，采取不同的宅基地使用方式。如義烏市在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)紅線內(nèi)，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，農(nóng)戶以合法宅基地占地面積的1∶5 置換權(quán)益面積。按照“1+X”原則，“1”是指保證必要居住條件，“X”表示允許置換高層公寓、工業(yè)倉儲、商業(yè)用房或選擇貨幣補償。在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，按照“一戶一宅、面積法定”原則，保障農(nóng)戶宅基地權(quán)益，同時積極探索宅基地的有償使用方式。一方面，農(nóng)戶無償分配取得的宅基地資格權(quán)在落地前，允許在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行有償調(diào)劑，并建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系，以公開競爭方式進(jìn)行有償選位，試點以來累計收取有償選位費43.4億元，主要用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。另一方面，在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)不變的前提下，探索宅基地使用權(quán)的跨村跨鎮(zhèn)街安置，首批3個村79間宅基地全部順利成交，跨村跨鎮(zhèn)街配置成功，安置農(nóng)戶28戶，總成交價款3636.61 萬元，村集體收益1540余萬元，其余收益歸街道農(nóng)村土地整備公司統(tǒng)籌。住房困難戶和D 級危房戶等可選擇本村、中心村或集聚小區(qū)的高層、多層公寓，以及垂直房、貨幣等方式解決住房難題。

（三）自愿有償：建立宅基地退出機制

在確保農(nóng)戶宅基地權(quán)益不受損和保障戶有所居的前提下，各地積極探索宅基地有償退出的有效方式，真正實現(xiàn)宅基地減量化。如義烏市將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，驗收合格后折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”，政府按40 萬元/畝最低保護(hù)價回購，也可通過平臺進(jìn)行交易或向金融機構(gòu)進(jìn)行抵押貸款，資金收益扣除土地整理成本后歸農(nóng)戶和村集體所有。目前全市已立項“集地券”項目4568.19畝，預(yù)計能轉(zhuǎn)化資金近20億元。此外，農(nóng)戶自愿退出農(nóng)村宅基地，可以根據(jù)土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，也可采用貨幣化補償?shù)姆绞?，騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部再分配。德清縣通過拆遷安置、置換城鎮(zhèn)住房、貨幣化補償?shù)韧緩剑膭钷r(nóng)戶退出宅基地，探索宅基地?fù)Q“地票”“地息”等多種形式，多途徑建立宅基地退出補償機制。

（四）活權(quán)賦能：拓展宅基地使用權(quán)能

土地具有資源、資產(chǎn)、資本“三資一體”的屬性，作為農(nóng)民安身立命場所的宅基地（農(nóng)房），更是農(nóng)村家庭積累資產(chǎn)的主要方式，拓展宅基地的財產(chǎn)性權(quán)利也是各地在改革試點中探索的重要方面。如義烏市在推進(jìn)宅基地不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上，積極拓展宅基地使用權(quán)能，允許依法持有宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的農(nóng)戶，可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請貸款。同時建立農(nóng)村住房抵押貸款風(fēng)險補償機制和抵押農(nóng)房司法處置辦法，緩釋抵押貸款風(fēng)險。目前全市27 家金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款21848筆，貸款金額合計95.37 億元。此外，還嘗試宅基地有條件轉(zhuǎn)讓交易，即在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過買賣、贈與、互換或其他方式“入市”流轉(zhuǎn)。目前全市辦理轉(zhuǎn)讓登記311宗，其中跨集體經(jīng)濟(jì)組織37 宗、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓274 宗。德清縣也創(chuàng)新宅基地和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)形式，制定了農(nóng)村住房抵押貸款相關(guān)規(guī)定，鼓勵金融機構(gòu)積極開展農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)熱情，累計農(nóng)房抵押貸款1473戶、3.5億元。

（五）開發(fā)利用：激活閑置宅基地和農(nóng)房資源

在宅基地改革中，各地創(chuàng)新宅基地盤活利用機制，拓寬宅基地利用范圍，積極引進(jìn)各類主體發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、運動健康、文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、農(nóng)事體驗等農(nóng)村新業(yè)態(tài)。如義烏市大力實施“百村電商”工程，農(nóng)民每年獲得的財產(chǎn)性租金收益超過40 億元。2018年全市農(nóng)村居民可支配收入、人均財產(chǎn)性收入由改革前的25963 元、3063元增加至36389元、4306元，分別增長40.2%和40.6%。德清縣全面創(chuàng)新宅基地利用方式和利用途徑，允許宅基地在保障居住的基礎(chǔ)上，經(jīng)審批改變用途用于各類農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供用地載體，累計完成投資19.5 億元，開辦酒店、民宿690 余家。紹興市大力實施“閑置農(nóng)房激活計劃”，充分利用全市486 萬平方米的閑置農(nóng)房，共引進(jìn)開發(fā)建設(shè)項目1084個，引進(jìn)社會資本32.71 億元，激活閑置農(nóng)房11027 幢、143.9 萬平方米，吸引企業(yè)家、大學(xué)生、鄉(xiāng)賢等各類人才1500多人到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，帶動農(nóng)民就業(yè)11036人。

省外的經(jīng)驗借鑒

作為全國農(nóng)村土地制度改革試點，江西省鷹潭市余江區(qū)和陜西省西安市高陵區(qū)從各自實際出發(fā)，因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，其中不少做法和實踐經(jīng)驗值得浙江借鑒。

（一）正本清源：全面清理宅基地歷史遺留問題

宅基地的基本功能是保障農(nóng)民基本住房權(quán)益。由于種種原因，當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用亂象叢生。江西省鷹潭市余江區(qū)宅改前7.3 萬農(nóng)戶，宅基地9.24萬宗，占用村莊建設(shè)用地7.8 萬畝，人均建設(shè)用地面積170 平方米，其中“一戶多宅”比例約40%，閑置面積占比10.7%；與此并存的是村莊新增宅基地沒有空間，新分戶家庭申請取得宅基地十分困難。通過宅基地改革試點，采用收取有償使用費、有償和無償退出等形式，妥善解決歷史遺留問題，宅基地使用亂象得到遏制，農(nóng)村建房管理得到規(guī)范，農(nóng)民依法用地意識進(jìn)一步增強，破除了土地私有和祖業(yè)觀念，促進(jìn)了集體所有制觀念的回歸，農(nóng)戶建房重回“一戶一宅、面積法定”的公平起點。四年多的試點實踐，共收取有償使用費7968 戶、1133 萬元，退出宅基地34266宗、4573 畝，其中有償退出7687 宗、1073 畝，無償退出26539 宗、3500 畝，從而盤活了農(nóng)村大量的存量建設(shè)用地，有效解決了農(nóng)戶申請宅基地難的現(xiàn)實問題，保障了農(nóng)民“戶有所居”的宅基地權(quán)益。據(jù)測算，余江區(qū)宅改試點村收回的宅基地可滿足未來10-15年的村民建房需求。

（二）權(quán)益保障：有效落實宅基地各項權(quán)能

宅基地“三權(quán)分置”改革的核心，是將集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)及使用權(quán)落到實處。陜西省西安市高陵區(qū)規(guī)定閑置農(nóng)房出租收益，按照農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)合作社9∶1的比例進(jìn)行分配，將10%收益歸集體所有，彰顯了宅基地所有權(quán)的價值。并規(guī)定在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)戶將一定年限的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，農(nóng)戶仍然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利和剩余年限宅基地使用權(quán)，有效保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。同時將農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，以出租形式與社會資本合作，為承租人頒發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)證書》，賦予宅基地承租人新建權(quán)、改建權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)能，將宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)納入規(guī)范化軌道。并且明確規(guī)定如遇國家政策調(diào)整、重大項目、重點工程原因需要拆遷或雙方協(xié)議終止合同時，承租人的原房屋所有權(quán)人的資產(chǎn)交割原則，有效保障交易雙方的合法權(quán)益。由此推出了“共享村落”，首批出租房源發(fā)布后，受到社會各界的廣泛關(guān)注，目前已成交6宗。

（三）融合城鄉(xiāng)：促進(jìn)新型城市化健康發(fā)展

農(nóng)村宅基地改革的目的，就是有效激活各種要素，讓“人、地、錢”在城鄉(xiāng)之間流動起來，通過市場機制實現(xiàn)優(yōu)化配置，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。余江區(qū)對有條件自愿進(jìn)城的農(nóng)戶，允許享受宅基地退出補償按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)可上浮20%，經(jīng)核準(zhǔn)符合城鎮(zhèn)住房保障對象的，可優(yōu)先申請公租房等保障性住房，在縣城購買首套新建商品房可享受8%的政府補貼，契稅據(jù)實征收、爾后返還等政策；同時預(yù)留了農(nóng)戶退出宅基地15年的緩沖期，解除了進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，已有320戶村民退出宅基地進(jìn)城購房落戶，助推了新型城市化進(jìn)程。高陵區(qū)也明確在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不再實行“一戶一宅”的宅基地分配，而是由政府提供城市社區(qū)住房，鼓勵進(jìn)城農(nóng)民、務(wù)工人員自愿有償退出宅基地，自主選擇進(jìn)入政府建成的7個城市社區(qū)居住，同時允許已取得宅基地批復(fù)而尚未劃撥宅基地的新分戶進(jìn)入城市社區(qū)居住。目前，共有253 戶進(jìn)入城市社區(qū)居住，其中123戶農(nóng)戶持宅基地批復(fù)轉(zhuǎn)換社區(qū)住房。

（四）有效組織：充分發(fā)揮基層村集體作用

在宅基地改革中，必須堅持政府的主導(dǎo)作用，突出制度頂層設(shè)計，使宅基地改革有依據(jù)、有標(biāo)準(zhǔn)、有參照。同時突出農(nóng)民主體地位，強化村集體自主規(guī)劃、自主分配、自主處置和自主管理，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動性、積極性和責(zé)任心。余江區(qū)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由群眾民主推薦、民主協(xié)商，在全區(qū)1040 個自然村組建了村民事務(wù)理事會，并賦予理事會12 項權(quán)力清單和15 項職責(zé)清單，充分發(fā)揮村民事務(wù)理事會作用，堅持共商、共識、共建、共擔(dān)、共享，讓群眾在資金使用上有知情權(quán)、在村莊規(guī)劃上有話語權(quán)、在村莊建設(shè)上有表決權(quán)、在項目招標(biāo)上有監(jiān)督權(quán)。同時推動宅基地管理重心下移，由村民事務(wù)理事會負(fù)責(zé)集體初審，嚴(yán)把建房主體資格、規(guī)劃、面積、公示、地類、退出、收費“七道關(guān)口”，實行建房信息掛牌公示及建筑放樣、基槽驗線、施工過程、竣工驗收“四到場”制度，徹底改變了農(nóng)村建房的各種亂象，試點以來沒有出現(xiàn)一起新建的違章建房。

幾點建議

推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，是保障農(nóng)民“戶有所居”的重要途徑，是破解鄉(xiāng)村振興資金難題的關(guān)鍵樞紐，是促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、要素自由流動的必要手段。由各地宅基地改革試點的啟示，建議在以下五個方面推進(jìn)浙江宅基地改革。

（一）結(jié)合土地確權(quán)頒證，清理宅基地歷史遺留問題

妥善處理歷史形成的違法用地和違法建房問題，是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵。在當(dāng)前的全域土地綜合整治中，結(jié)合土地確權(quán)頒證，全面推進(jìn)宅基地歷史遺留問題處理工作。具體可分類處置：對于未經(jīng)審批但在宅基地資格權(quán)面積內(nèi)、且符合村莊建設(shè)規(guī)劃的，允許補辦審批手續(xù)并確權(quán)頒證；對于輕微超標(biāo)占用宅基地的，允許通過一次性繳納有償使用費后予以確權(quán)頒證；對于嚴(yán)重超標(biāo)的違法建筑，則要依法予以拆除。此外，對于通過繼承、贈與等形成的“一戶多宅”，及畜棚、廁所等合法建筑，可按照一定比例進(jìn)行折算后，累計歸并到一處住宅，予以確權(quán)頒證。

（二）結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)資金籌集，設(shè)立集體土地整備機構(gòu)

總結(jié)義烏鎮(zhèn)街土地整備公司運作經(jīng)驗，以縣（市、區(qū)）為單位，在自然資源部門下設(shè)集體土地整備機構(gòu)，統(tǒng)籌開展整個行政區(qū)范圍的集體土地整理、儲備、入市及資金管理、運作。一方面，可擴大宅基地資格權(quán)異地安置的范圍，更大程度上保障農(nóng)戶的“戶有所居”；另一方面，通過科學(xué)規(guī)劃，最大程度利用現(xiàn)有土地資源，盤活利用各類農(nóng)村閑置用地和爭取各類新增用地指標(biāo)，并以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式，獲取集體建設(shè)用地收益，統(tǒng)籌行政區(qū)范圍的鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，拓展宅基地使用權(quán)能

推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，是在保障農(nóng)民基本居住的條件下，賦予宅基地和農(nóng)房更充分的財產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)戶家庭原先“沉睡的資產(chǎn)”變成可流動、可增值的資本。下一步，要以人地關(guān)系為主線，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、抵押、入股、繼承、轉(zhuǎn)讓、互換、贈與、聯(lián)建聯(lián)營、委托經(jīng)營、權(quán)益置換的實現(xiàn)機制，賦予宅基地更充分的使用權(quán)能。同時，有序擴大宅基地使用權(quán)的交易范圍與對象，合理打開宅基地資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)化的更多通道，通過充分競爭實現(xiàn)宅基地市場價值。

圖/黃偉光

（四）結(jié)合集體經(jīng)營性土地入市，培育農(nóng)村土地市場

總結(jié)上虞、高陵等地經(jīng)驗，進(jìn)一步完善宅基地用益物權(quán)，以頒發(fā)宅基地及房屋使用權(quán)證及登記證明的形式，明確界定并保障承租人的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時在嚴(yán)控農(nóng)村新增建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地總量的條件下，在義烏等農(nóng)村外來人口比較多的地方，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，并創(chuàng)新閑置宅基地及農(nóng)房開發(fā)利用方式。同時，建立健全農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)有限年期租賃、流轉(zhuǎn)、抵押、入股制度，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定基礎(chǔ)。

（五）結(jié)合國家試點范圍擴大，謀劃宅基地改革試點

浙江鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐，推進(jìn)以人為核心的現(xiàn)代化建設(shè)，迫切需要農(nóng)村宅基地改革在更大范圍內(nèi)推進(jìn)，以促進(jìn)人、錢、地等要素自由流動、優(yōu)化配置，加快推動全省高質(zhì)量發(fā)展。同時，浙江現(xiàn)有的改革試點和先行做法，在實踐中已積累了不少寶貴經(jīng)驗。要抓住國家擴大改革試點的有利時機，有序擴大農(nóng)村宅基地改革試點范圍，并積極謀劃申請農(nóng)村宅基地改革試點省，在全省范圍整體推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，先行先試，為全國農(nóng)村宅基地改革提供浙江樣板。