健全城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的思考

張 洪

傳染性疾病引起的暴發(fā)性疫情一直是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)，其破壞性和不可預(yù)測(cè)性已構(gòu)成了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球已先后經(jīng)歷了數(shù)次重大病毒傳染性疾病的流行，例如嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS，即“非典”）、H1N1流感、中東呼吸綜合征（MERS）、非洲埃博拉病毒感染等。2019年12月底，新冠肺炎疫情在我國(guó)武漢暴發(fā)后，并迅速蔓延至全國(guó)，給我國(guó)廣大人民群眾身體健康和生命安全帶來(lái)嚴(yán)重危害，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成巨大影響，全國(guó)長(zhǎng)時(shí)間處于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)。

根據(jù)2011年1月修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)人民健康、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的嚴(yán)重后果，使人類認(rèn)識(shí)到疾病預(yù)防的重要性。此次新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、涉及面最廣、防控難度最大的一次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，是對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生體系的一次大考。在這次疫情應(yīng)對(duì)中，暴露出我們?cè)谥卮笠咔榉揽?、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理等方面存在的缺陷，因此，需要從各方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，努力提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。

一、城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系面臨的突出問(wèn)題

面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，在應(yīng)對(duì)這次突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)役中，顯現(xiàn)出我國(guó)公共衛(wèi)生防疫體系在“應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、治理架構(gòu)建設(shè)、應(yīng)急法制保障建設(shè)、疫情防控救治體系建設(shè)、應(yīng)急物資保障體系建設(shè)”等環(huán)節(jié)存在不同程度的短板與漏洞。

（一）傳染病檢測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)響應(yīng)不及時(shí)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，完善的傳染病監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)是從源頭治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提條件?！胺堑洹焙?，在衛(wèi)生部的牽頭下，全國(guó)組建了公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，形成了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男畔?bào)告制度。最值得一提的是疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政機(jī)構(gòu)，可以將全國(guó)31個(gè)省份的突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接報(bào)告給中央政府。然而，在本次疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，相關(guān)單位和部門舉措失當(dāng)、反應(yīng)遲緩、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致了中國(guó)傳染病疫情報(bào)告響應(yīng)機(jī)制的某些環(huán)節(jié)失靈，疾病檢測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)響應(yīng)存在缺陷。

（二）治理架構(gòu)中以線條管理為主、權(quán)責(zé)不清、協(xié)同不足

在此次疫情爆發(fā)之初現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案及公共衛(wèi)生管理體系未能很好發(fā)揮預(yù)期的作用，相關(guān)部門之間由于長(zhǎng)期存在線條管理為主、權(quán)責(zé)不清、協(xié)同不足，以至出現(xiàn)推諉扯皮。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防疫過(guò)程中，如何建立政府部門職權(quán)的有效分配以及職能的有效銜接，建立經(jīng)得起重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件考驗(yàn)的治理體系，是目前迫切需要回答的命題。

（三）應(yīng)急法制體系尚未及健全

2003 年“非典”是我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系建設(shè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2003年國(guó)務(wù)院緊急出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，總結(jié)了“非典”防控過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，正式將我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置體系推向法制化軌道。2019年，《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》提出，要進(jìn)一步健全我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和傳染病防治體制建設(shè)。但是，“非典”中所暴露出來(lái)的法治漏洞并未能完全修復(fù)，如禁食野生動(dòng)物問(wèn)題、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息公開問(wèn)題、應(yīng)急物資儲(chǔ)備問(wèn)題等，這些問(wèn)題在本次疫情中再次顯現(xiàn)出來(lái)。

（四）疫情防控救治能力和應(yīng)急響應(yīng)能力薄弱

黨中央及政府在疫情爆發(fā)后，迅速建設(shè)“火神山”“雷神山”醫(yī)院，采用大規(guī)模的方艙醫(yī)院來(lái)防控疫情，是我國(guó)公共衛(wèi)生防控與醫(yī)療的一個(gè)重大創(chuàng)舉，在武漢抗擊疫情中發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，疫情爆發(fā)初期，面對(duì)“井噴式”增長(zhǎng)的新冠肺炎感染患者，武漢及周邊城市醫(yī)療

資源緊張、床位不能滿足“應(yīng)收盡收”的要求，無(wú)疑極大增加了大量病人在社區(qū)和社會(huì)流動(dòng)、延誤治療時(shí)機(jī)、造成疫情的擴(kuò)散，暴露出了城市疫情防控救治能力不足以及應(yīng)急救援資源嚴(yán)重不足等薄弱的短板。

（五）應(yīng)急物資儲(chǔ)備和供給效能不足

受疫情影響，各地醫(yī)院及防疫一線單位、部門的醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等醫(yī)療防護(hù)器材等物資曾經(jīng)一度全線告急，緊急求助信息不絕于網(wǎng)絡(luò)。在黨中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)、加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，在財(cái)政籌集調(diào)度資金、優(yōu)先保障疫情防控經(jīng)費(fèi)，全國(guó)一盤棋保障武漢和湖北，用一個(gè)多月的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了從醫(yī)療物資“十分緊缺”到“基本平衡”再到“基本滿足”的轉(zhuǎn)變。疫情中大部分地區(qū)暴露出“應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、生產(chǎn)滯后，物流運(yùn)行不暢、調(diào)度難度大，分發(fā)、配送效率低，航空物流、醫(yī)藥物流、冷鏈物流脫節(jié)”等諸多問(wèn)題。

（六）城市基層公共衛(wèi)生治理體系尚未完善

在公共衛(wèi)生治理體系建設(shè)方面，城市基層的治理體系和能力與國(guó)家層面的治理體系同樣重要。疫情擴(kuò)散的程度和屬地管理的能力密切相關(guān)，在抗擊新冠肺炎疫情中，凡是工作主動(dòng)、效果好的省市，都是落實(shí)“屬地管理”比較到位的。“傳染病疫情屬地化管理”并非一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)。尤其是在2003年“非典”疫情發(fā)生之后，我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)疫情報(bào)告屬地管理原則，并將其寫入2004年8月修訂的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。然而，在本輪疫情執(zhí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”政策的過(guò)程中，地方政府在“應(yīng)急預(yù)警、科學(xué)決策、迅速響應(yīng)、落實(shí)預(yù)案、專業(yè)化救援”等方面仍然存在明顯的能力不足，凸顯了目前城市城區(qū)基層公共衛(wèi)生治理體系的缺陷。

二、健全城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的思考

應(yīng)對(duì)疫情防控大考，黨中央強(qiáng)調(diào)完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。疫情以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，始終把防控新冠肺炎疫情工作作為第一要?jiǎng)?wù)，在第一時(shí)間安排部署。習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表的重要文章《全面提高依法治理能力，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》以及在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上的重要講話均強(qiáng)調(diào)，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國(guó)理政的一項(xiàng)重大任務(wù)。我們既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)。習(xí)近平總書記指出，要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線。事實(shí)證明，“聯(lián)防聯(lián)控、群防群治”是我們制度優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，也是疫情防控的關(guān)鍵抓手。面對(duì)目前我國(guó)基層公共衛(wèi)生體系存在的“能力不足、人才不足、投入不足”的長(zhǎng)期痛點(diǎn)，如何建立城市基層社區(qū)疫情防控網(wǎng)格化管理機(jī)制，確立城市基層社區(qū)網(wǎng)格體系，建立常態(tài)化的監(jiān)測(cè)預(yù)警、醫(yī)療防護(hù)和救助、后勤保障和服務(wù)等工作機(jī)制，是未來(lái)基層公共衛(wèi)生體系、疫情防控管理機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。

（一）他山之石

發(fā)達(dá)國(guó)家主要城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理體系建設(shè)具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。新加坡、日本、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，城市化時(shí)間早、速度快、水平高，通過(guò)多年的發(fā)展實(shí)踐，已形成了比較成熟的城市應(yīng)急管理制度與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)新興大城市仍處于初創(chuàng)階段的城區(qū)公共衛(wèi)生體系與應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)，具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

新加坡是海外首個(gè)對(duì)新冠病毒做出應(yīng)對(duì)措施的國(guó)家，并憑借“疾病暴發(fā)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)（DORSCON）”以及“公共衛(wèi)生防范診所（PHPC）系統(tǒng)”的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，迅速抑制了疫情在城市內(nèi)的傳播。DORSCON系統(tǒng)建立于2003年“非典”期間，經(jīng)過(guò)“非典”和2009年H1N1流感的考驗(yàn)及不斷發(fā)展完善，其包括四個(gè)警戒級(jí)別，分別為綠、黃、橙、紅，代表不同的疫情程度，能綜合反映疫情在新加坡本地和海外的嚴(yán)重程度、病毒傳播力度。PHPC系統(tǒng)類似于中國(guó)“發(fā)熱門診”，其分布在社區(qū)的接收點(diǎn)有873個(gè)（相當(dāng)于北京發(fā)熱門診的11倍），該系統(tǒng)的建立讓新加坡眾多的參差不齊的社區(qū)全科診所按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行診斷、治療、上報(bào)、轉(zhuǎn)診與隔離，不僅能最大限度地減少漏診漏報(bào)，還盡可能避免了恐慌性擠兌公共衛(wèi)生資源的發(fā)生。

日本東京城市危機(jī)管理規(guī)劃體系的核心是由各級(jí)政府獨(dú)立制定的防災(zāi)預(yù)案體系，包括綜合防災(zāi)規(guī)劃以及各種專項(xiàng)防災(zāi)規(guī)劃（如地震對(duì)策、風(fēng)水害對(duì)策、火山對(duì)策、新型流感對(duì)策等），防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容十分詳細(xì)具體，且具有高度實(shí)操性。此外，《災(zāi)害對(duì)策基本法》中通過(guò)法律形式對(duì)日本各級(jí)政府在防災(zāi)物資儲(chǔ)備方面做出了明確的規(guī)定，各級(jí)政府在災(zāi)害應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面有著成熟的體系和豐富的經(jīng)驗(yàn)。

香港地區(qū)信息公開透明，全港每個(gè)病例行蹤可查。為了最好地幫助市民了解新冠病毒的情況，香港特區(qū)政府特地設(shè)立了“同心抗疫”的官方網(wǎng)頁(yè)，將關(guān)于確診病例詳情、發(fā)現(xiàn)地點(diǎn)、如何防護(hù)、謠言澄清、出入境管制、學(xué)校關(guān)停計(jì)劃等疫情之下的生活常用信息，全部集中，公開發(fā)布，在全球任何位置都可以上網(wǎng)查詢，所有信息都是滾動(dòng)更新。

（二）加強(qiáng)治理組織管理架構(gòu)

政府衛(wèi)生與健康管理部門負(fù)責(zé)人應(yīng)為醫(yī)療、公衛(wèi)專家，關(guān)鍵崗位負(fù)責(zé)人具有從事醫(yī)療及公共衛(wèi)生相關(guān)管理工作的豐富經(jīng)驗(yàn)。改革與建立平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理體制及全方位全周期的公共衛(wèi)生防控服務(wù)管理模式及運(yùn)行機(jī)制。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)及網(wǎng)絡(luò)與信息化建設(shè)，包括必要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及急救設(shè)備實(shí)施的添置與更新。加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的疫情防控戰(zhàn)略意識(shí)培養(yǎng)與技能儲(chǔ)備：不明原因發(fā)熱患者的篩查、密切接觸人員管理、動(dòng)員和宣傳等。優(yōu)化共享共建式人力資源配置：加強(qiáng)防治結(jié)合型醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)、住院醫(yī)師及全科醫(yī)師規(guī)培，在基層一線充實(shí)經(jīng)過(guò)系統(tǒng)訓(xùn)練的合格的以全科醫(yī)生為主導(dǎo)的公共衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，尤其要建立多部門交流與合作機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通及防范，開展聯(lián)合培訓(xùn)和演練，這是長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)工程。切實(shí)落實(shí)家庭醫(yī)生簽約制度：發(fā)生疫情時(shí)，首先咨詢簽約的家庭醫(yī)生團(tuán)隊(duì)，而不是涌向大醫(yī)院。

（四）提升預(yù)防控制能力

快速確定疾病病原體、傳播方式和最佳治療方案。這是對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員的挑戰(zhàn)，需要調(diào)動(dòng)一切技術(shù)力量，盡快確認(rèn)。建立疫情公開透明制度。為防止延誤，改革目前不適宜的串聯(lián)式逐級(jí)上報(bào)審核機(jī)制，調(diào)動(dòng)首診者突發(fā)衛(wèi)生事件的防范意識(shí)及作用，實(shí)行并聯(lián)式多級(jí)線上預(yù)報(bào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)、市、省及國(guó)家CDC和衛(wèi)健委相關(guān)人員信息共享，決策部門及時(shí)確認(rèn)反饋通報(bào)的機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別預(yù)測(cè)：建立基層預(yù)警日?qǐng)?bào)、會(huì)商制度，及時(shí)確認(rèn)疫情等疑似突發(fā)衛(wèi)生事件的發(fā)生，使區(qū)政府及轄區(qū)街道各級(jí)行政管理部門實(shí)時(shí)預(yù)警，及時(shí)向上級(jí)報(bào)告?zhèn)浒福l(fā)布預(yù)警，以便早期啟動(dòng)專家應(yīng)急響應(yīng)、宣傳動(dòng)員系統(tǒng)；增設(shè)原因不明傳染病報(bào)告專門通道。同時(shí)，也要加強(qiáng)居民健康教育與心理疏導(dǎo)。

（五）提升疾病救治能力和水平

提高ICU重癥救治水平。住院醫(yī)師五年規(guī)培，保證短期召集足夠ICU 醫(yī)生。明確基層衛(wèi)生服務(wù)體系各環(huán)節(jié)功能定位，推進(jìn)多級(jí)醫(yī)療轉(zhuǎn)診制度，強(qiáng)化社區(qū)全科醫(yī)生培訓(xùn)。創(chuàng)新疫情期間的慢性病健康服務(wù)模式。在“網(wǎng)格化”健康管理基礎(chǔ)上，如何運(yùn)用信息化手段建立有效溝通，實(shí)現(xiàn)隨訪數(shù)據(jù)的聯(lián)通與共享，及時(shí)掌握服務(wù)對(duì)象的健康狀況并進(jìn)行針對(duì)性指導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)傳染病與慢性病的整合型防治。

（六）完善社會(huì)救助機(jī)制

有關(guān)部門完善疫情防控期間社會(huì)救助工作機(jī)制，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控期間社會(huì)救助工作方案辦法。優(yōu)化社會(huì)救助工作流程，優(yōu)化簡(jiǎn)化審核審批程序，加大信息化審核審批系統(tǒng)使用力度。推進(jìn)社會(huì)救助信息與辦理流程信息網(wǎng)絡(luò)公開化，綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微信公眾號(hào)等主流媒體提升社會(huì)救助政策知曉度。

（七）加強(qiáng)法制支撐

在國(guó)家、省、市一級(jí)公共衛(wèi)生與疫情防控相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺(tái)區(qū)一級(jí)相關(guān)管理?xiàng)l例與辦法。黨委和政府加強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，提高在處置重大突發(fā)事件中的依法執(zhí)政、依法行政水平。組織基層快速響應(yīng)，開展疫情防控普法宣傳，引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)，依法支持和配合疫情防控工作。

（八）完善物質(zhì)保障

有關(guān)部門完善應(yīng)急物資保障管理制度條例，提出一級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)及日常應(yīng)急物資儲(chǔ)備方案。構(gòu)建應(yīng)急物資保障平臺(tái)，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備的各項(xiàng)功能設(shè)計(jì)。平時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)急事件的宣傳與教育，整理出各類組織及公民家庭的應(yīng)急物資儲(chǔ)備清單，以備不時(shí)之需。