論國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的實踐困境與國際立法要點

王金鵬

(1.中國海洋大學(xué)，山東 青島266100)

長時間以來，在陸地環(huán)境保護中保護珍稀瀕危物種的棲息地或者特定景觀與空間被證明是恰當(dāng)?shù)拇胧?1)Paul F.J. Eagles, Stephen F. McCool, and Christopher D.A. Haynes, Sustainable Tourism in Protected Areas: Guidelines for Planning and Management, IUCN, 2002, pp.5-8.第二次世界大戰(zhàn)之后，科學(xué)技術(shù)逐漸發(fā)展，人類對海洋認(rèn)知加深，海洋漁業(yè)、海底石油和礦產(chǎn)開發(fā)日益蓬勃，“海洋革命”隨之興起。(2)Carleton Ray, “Ecology, Law and the ‘Marine Revolution’”, Biological Conservation, Vol.3, No.1, 1970, p.7.但是在20世紀(jì)50年代和60年代早期，人類對海洋的破壞也日漸嚴(yán)重，(3)Committee on the Evaluation, Design, and Monitoring of Marine Reserves and Protected Areas in the United States, Ocean Studies Board, Commission on Geosciences, Environment, National Research Council, Marine Protected Areas: Tools for Sustaining Ocean Ecosystems, National Academy Press, 2001, pp.146-147.國際社會借鑒陸地環(huán)境保護的經(jīng)驗，逐漸開始通過設(shè)立海洋保護區(qū)保護海洋環(huán)境。世界自然保護聯(lián)盟(4)“Protection of the Coastal and Marine Environment”, Resolution 17.38 of the IUCN General Assembly, 1988, https://portals.iucn.org/library/efiles/documents/GA-17th-011.pdf, p.105.、《生物多樣性公約》締約方大會(5)“Marine and Coastal Biological Diversity”, UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5, April 13, 2004, https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-07/cop-07-dec-05-en.pdf, p.2, note 1.和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(6)FAO, “FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries No. 4, Suppl. 4, Fisheries Management. 4. Marine Protected Areas and Fisheries”, 2011, http://www.fao.org/3/i2090e/i2090e.pdf, p.9.等先后提出了海洋保護區(qū)的不同定義。目前，尚沒有被國際社會普遍接受的海洋保護區(qū)的定義，但通常認(rèn)為海洋保護區(qū)概念的核心是指在一定的海域，采取更為嚴(yán)格的措施保護海洋生物多樣性、棲息地或生態(tài)系統(tǒng)。(7)Robin Churchil, “The Growing Establishment of High Seas Marine Protected Areas: Implication for Shipping”, in Richard Caddell, D. Rhidian Thomas, eds., Shipping, Law and the Marine Environment in the 21st Century: Emerging Challenges for the Law of the Sea-legal Implications and Liabilities, Lawtext Publishing Limited, 2013, pp.56-57.隨著時間的推移，越來越多的海洋保護區(qū)被建立，但《生物多樣性公約》科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機構(gòu)在2010年的評估中發(fā)現(xiàn)全球海洋中僅有0.5%的海洋被保護，且其中絕大部分海洋保護區(qū)處于國家管轄范圍以內(nèi)。(8)“Report on Implementation of the Programme of Work on Marine and Coastal Biological Diversity”, UNEP/CBD/SBSTTA/14/INF/2, April 14, 2010, https://www.cbd.int/doc/meetings/sbstta/sbstta-14/information/sbstta-14-inf-02-en.pdf, paras.135, 161.國際社會也認(rèn)識到了海洋保護的不足。2010年在日本愛知縣舉辦的《生物多樣性公約》締約方大會第十次會議通過的“愛知目標(biāo)”的目標(biāo)11提出，到2020年應(yīng)有“10%的沿海和海洋區(qū)域，尤其是對于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護區(qū)系統(tǒng)和其他基于保護區(qū)的有效保護措施得到保護”。(9)“2011—2020年《戰(zhàn)略計劃草案》和愛知生物多樣性目標(biāo)”，UNEP/CBD/COP/10/DEC/X/2, October 29, 2010, https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-10/cop-10-dec-02-zh.doc, p.9.2015年聯(lián)合國大會通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的目標(biāo)14“養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”中也規(guī)定，“到2020年，根據(jù)國內(nèi)和國際法，并基于現(xiàn)有的最佳科學(xué)資料，保護至少10%的沿海和海洋區(qū)域”。

作為全球海洋治理最重要的法律框架，《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)把海洋空間分為若干區(qū)域。其中的公海和國際海底區(qū)域是國家管轄范圍以外區(qū)域。根據(jù)《公約》，公海適用公海自由原則。任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下。國際海底區(qū)域及其資源是人類共同繼承財產(chǎn)，任何國家不對國際海底區(qū)域的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利。(10)《聯(lián)合國海洋法公約》第89、136、137條。公海和國際海底區(qū)域約占全部海洋的64%。(11)Nilufer Oral, “Protection of Vulnerable Marine Ecosystems in Areas Beyond National Jurisdiction: Can International Law Meeting the Challenge”, in Anastasia Strati, Maria Gavouneli, Nikolaos Skourtos, eds., Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea: Time Before and Time After, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, p.85.隨著人類海洋科技和開發(fā)能力的不斷發(fā)展，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性日益受到人類活動的影響。(12)林新珍：“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的保護與管理”，《太平洋學(xué)報》，2011年第10期，第95-96頁。非法、未報告及不受管制的捕撈(簡稱IUU捕撈)等漁業(yè)活動，海上傾廢，航運等帶來一系列不良影響，威脅了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的存續(xù)，導(dǎo)致生物多樣性的喪失。(13)Kristina M. Gjerde, “UNEP Regional Seas Report and Studies No. 178, Ecosystems and Biodiversity in Deep Waters and High Seas”, UNEP/IUCN, 2006, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/13602/rsrs178.pdf?sequence=1&isAllowed=y, pp.22-30.氣候變化也威脅著海洋生物，對生態(tài)環(huán)境造成破壞。(14)IPCC, “IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”, 2019, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/12/SROCC_FullReport_FINAL.pdf, pp.450-456.將海洋保護區(qū)作為養(yǎng)護生物多樣性的管理工具引入國家管轄范圍以外區(qū)域成為國際社會可能的選擇。(15)白佳玉、李玲玉：“北極海域視角下公海保護區(qū)發(fā)展態(tài)勢與中國因應(yīng)”，《太平洋學(xué)報》,2017年第4期，第24頁。一些國家在區(qū)域法律框架下開始了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的探索。目前這些探索面臨著明顯的困境和激烈的爭議。本文中國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)是指在公海或國際海底區(qū)域劃定的采取養(yǎng)護與管理措施保護物種及其棲息地或生態(tài)系統(tǒng)等的界線明確的海域。(16)本文沒有采用“公海保護區(qū)”的概念，原因在于“公海保護區(qū)”概念并不能涵蓋現(xiàn)有的既包括公海也包括國際海底區(qū)域的海洋保護區(qū)實踐，例如東北大西洋米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護區(qū)(Milne Seamount Complex Marine Protected Area)和查理·吉布斯南部海洋保護區(qū)(Charlie Gibbs South Marine Protected Area)。此外，BBNJ國際協(xié)定擬適用的范圍不僅包括公海，也包括國際海底區(qū)域。所以相對于“公海保護區(qū)”，“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)”的概念能夠更好地概括現(xiàn)有實踐，也更符合BBNJ國際協(xié)定制定的初衷。聯(lián)合國大會框架下正在進行《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用問題的協(xié)定(以下簡稱BBNJ國際協(xié)定)的政府間會議，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)是其核心議題之一。本文將對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)現(xiàn)有實踐進行闡述，分析這些實踐面臨的主要困境，繼而結(jié)合在聯(lián)合國大會框架下正在進行的BBNJ國際協(xié)定談判，提出國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際立法的要點，并就相關(guān)規(guī)則擬定提出建議。

一、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐概況

現(xiàn)有的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐包括南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(CCAMLR)分別于2009年和2016年設(shè)立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)和羅斯海保護區(qū)，以及東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會(OSPAR委員會)分別于2010年和2012年設(shè)立的共計七處的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)。(17)法國、意大利與摩納哥于地中海設(shè)立的派拉格斯保護區(qū)(The Pelagos Sanctuary for Mediterranean Marine Mammals)西部也曾包括公海部分。但根據(jù)“2003年4月15日關(guān)于在共和國領(lǐng)土周邊建立生態(tài)保護區(qū)的第2003-346號法律”和“2004年1月8日關(guān)于在共和國地中海領(lǐng)土周邊建立生態(tài)保護區(qū)的第2004-33號行政法令”，法國宣布在地中海設(shè)立生態(tài)保護區(qū)，其覆蓋了派拉格斯保護區(qū)的部分區(qū)域。法國在生態(tài)保護區(qū)內(nèi)可對非法排放的外國船舶課以罰金。根據(jù)“2011年10月27日的第209號總統(tǒng)令”，意大利宣布在地中海西北部、利古里亞海和第勒尼安海設(shè)立生態(tài)保護區(qū)。根據(jù)“2012年10月12日關(guān)于在共和國地中海領(lǐng)土周邊建立專屬經(jīng)濟區(qū)的第2012-1148號行政法令”，法國宣布了其在地中海區(qū)域的專屬經(jīng)濟區(qū)。法國和意大利設(shè)立的相關(guān)生態(tài)保護區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)已覆蓋了派拉格斯保護區(qū)的原有公海部分，本文認(rèn)為派拉格斯保護區(qū)已非國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)，故未將其納入分析。

1.1 南極海洋保護區(qū)

1959 年《南極條約》第4條成功“凍結(jié)”了長期以來的南極大陸主權(quán)紛爭。(18)陳力：“論南極海域的法律地位”，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2014年第5期，第150頁。《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》是南極地區(qū)生物多樣性保護的重要規(guī)則，與《南極條約》一同成為南極條約體系最重要的兩個支撐?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護公約》規(guī)定設(shè)立南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會，履行確定養(yǎng)護需求，制定、通過和修訂養(yǎng)護措施等職責(zé)。相關(guān)養(yǎng)護措施包括在公約適用范圍內(nèi)為養(yǎng)護目的確定禁捕區(qū)域等。2008年南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會確定了11個設(shè)立海洋保護區(qū)的優(yōu)先區(qū)域。(19)CCAMLR, “Report of the Twenty-Seventh Meeting of the Commission”, October 27-31, 2008, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-sc-xxvii.pdf, para.7.2(vi).2009年為保護漁業(yè)第48.2分區(qū)內(nèi)的海洋生物多樣性，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會設(shè)立了南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)(SOISS MPA)。(20)CCAMLR, “Report of the Twenty-Eighth Meeting of the Commission”, October 26- November 6, 2009, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-xxviii.pdf, para.12.86.2011年南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會通過了“關(guān)于建立《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》下海洋保護區(qū)的總體框架”。(21)CCAMLR, “Conservation Measure 91-04 (2011), General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-04_6.pdf, 訪問時間：2020年4月16日。.2016年南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會又通過了設(shè)立面積約155萬平方千米的羅斯海保護區(qū)的決議(Ross Sea MPA)。羅斯海保護區(qū)的目的包括：保護重要的物種棲息地；監(jiān)測自然變化以更好地了解南極的生態(tài)系統(tǒng)；促進關(guān)于海洋生物資源的研究與包括監(jiān)測在內(nèi)的相關(guān)科學(xué)活動。羅斯海保護區(qū)由三部分組成：一是由三個區(qū)域組成的一般保護區(qū)，二是特別研究區(qū), 三是磷蝦研究區(qū)。(22)CCAMLR, “Conservation Measure 91-05 (2016): Ross Sea Region Marine Protected Area”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-05_11.pdf, 訪問時間：2020年4月21日。.

南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)和羅斯海保護區(qū)均對漁業(yè)活動進行限制。前者禁止除科學(xué)研究以外的漁業(yè)活動(23)CCAMLR, “Conservation Measure 91-03(2009): Protecting of the South Orkney Islands Southern Shelf”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-03_9.pdf, 訪問時間：2020年4月29日。，后者的約占總面積72%的一般保護區(qū)內(nèi)禁止?jié)O業(yè)活動。在羅斯海保護區(qū)特別研究區(qū)內(nèi)可基于研究目的進行捕撈，但要遵守相關(guān)養(yǎng)護措施中規(guī)定的捕撈限額。在磷蝦研究區(qū)和特別研究區(qū)捕撈南極磷蝦還應(yīng)遵守“南極磷蝦探捕的一般措施”(24)CCAMLR, “Conservation Measure 51-04 (2016): General Measure for Exploratory Fisheries for Euphausia Superba in the Convention Area in the 2016/17 season”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/51-04_35.pdf，訪問時間：2020年5月3日。的相關(guān)規(guī)定。此外，兩個保護區(qū)內(nèi)均禁止?jié)O船傾廢和轉(zhuǎn)運活動。在海上交通監(jiān)測方面，兩個保護區(qū)均鼓勵經(jīng)過的漁船向南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會秘書處提供船旗國、船舶型號、國際海事組織的識別碼和航線等信息。兩個保護區(qū)有一點顯著的不同，即是否明確設(shè)置了“日落條款”。南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)僅規(guī)定每五年進行一次評估，而羅斯海保護區(qū)則明確規(guī)定將持續(xù)35年，在2052年進行評估從而決定是否撤銷或延續(xù)保護區(qū)，或者根據(jù)需要采取新的養(yǎng)護措施。

1.2 東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)

《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》的適用范圍中約有40%是國家管轄范圍以外海域。(25)B.C.O’ Leary., et al., “The First Network of Marine Protected Area (MAPs) in the High Seas: The Process, the Challenges and Where Next”, Marine Policy, Vol.36, No.3, 2012, p.599.《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》要求締約方采取任何必要的措施來保護海洋區(qū)域不受人類活動的負(fù)面影響，繼而保護人類健康與海洋生態(tài)系統(tǒng)，修復(fù)被損害的海洋區(qū)域。(26)The Article 2(1)(a) of the OSPAR Convention.2003年東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會成員方作出了在東北大西洋海域建立具有生態(tài)一致性且管理完善的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的政治承諾。(27)OSPAR Commission, “Recommendation 2003/3 on a Network of Marine Protected Areas”, https://www.ospar.org/convention/agreements?q=marine%20protected%20areas, 訪問時間：2020年5月3日。2010年東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會設(shè)立了世界上第一個國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的網(wǎng)絡(luò)，包括米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護區(qū)、查理·吉布斯南部海洋保護區(qū)、阿爾泰海山公海保護區(qū)、安蒂阿爾泰公海保護區(qū)、約瑟芬海山公海保護區(qū)、亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護區(qū)。東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會于2012年又新增設(shè)立了查理·吉布斯北部公海保護區(qū)。(28)OSPAR Commission, “MPAs in Areas Beyond National Jurisdiction”, https://www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction, 訪問時間：2020年5月3日；中文譯名參考范曉婷主編：《公海保護區(qū)的法律與實踐》，海洋出版社，2015年版，第121頁。這七個保護區(qū)面積共計約46萬平方千米。(29)OSPAR Commission, “Key Figures of the MPA OSPAR Network”, http://mpa.ospar.org/home_ospar/key_figures, 訪問時間：2020年5月3日。

根據(jù)其覆蓋范圍的法律地位和管理方式的不同，東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)可以分為三類:(1)既包括公海部分又包括國際海底區(qū)域部分的米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護區(qū)和查理·吉布斯南部海洋保護區(qū)；(2)僅包括公海部分的查理·吉布斯北部公海保護區(qū)，其下的海底部分屬于冰島向聯(lián)合國大陸架界限委員會(CLCS)提交大陸架外部界限劃界案的范圍且尚未采取保護措施；(3)僅包括公海部分的其余四個海洋保護區(qū)，其下的海底部分屬于葡萄牙提交的大陸架外部界限劃界案的范圍并已由葡萄牙采取了保護措施。在保護區(qū)內(nèi)采取的管理措施方面，東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會僅通過了沒有法律約束力的建議。(30)OSPAR Recommendation 2010/12, 2010/13, 2010/14, 2010/15, 2010/16, 2010/17 and 2012/1, https://www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction, 訪問時間：2020年5月3日。審視這些建議可以發(fā)現(xiàn)，東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的管理措施主要是提升保護意識，鼓勵相關(guān)信息和知識共享，支持關(guān)于人類影響和保護措施的科學(xué)研究，促進保護區(qū)管理措施為公眾知曉，通過與非締約方合作和參與其他國際組織促進保護區(qū)目標(biāo)的傳播等鼓勵性和促進性的措施。

二、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨的困境

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐均是在區(qū)域性法律框架下由相關(guān)國際組織在其管轄和職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)立的。但由于設(shè)立這些海洋保護區(qū)所依據(jù)的國際協(xié)定在一些方面的有效性及其設(shè)立與管理過程存在問題，這些實踐面臨著明顯的困境。

2.1 合法性的質(zhì)疑

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的設(shè)立通常意味著對其中特定人類活動進行限制或禁止。在國家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立海洋保護區(qū)并執(zhí)行相關(guān)管理措施可能與公海自由產(chǎn)生沖突，影響捕魚自由和航行自由等。(31)Sarah Wolf, Jan Asmus Bischoff, “Marine Protected Area”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2013.有學(xué)者甚至將“部分沿海國和國際組織推動設(shè)立公海保護區(qū)”稱為“新海洋圈地運動”，認(rèn)為海洋保護區(qū)的設(shè)立旨在“限制其他國家在該海域開展科學(xué)研究和資源勘探等活動”，保護其“業(yè)已獲得的利益”。(32)丘君：“悄然興起的‘新海洋圈地運動’”，《中國海洋報》，2012年3月2日，第4版；劉明周、藍(lán)翊嘉：“現(xiàn)實建構(gòu)主義視角下的海洋保護區(qū)建設(shè)”，《太平洋學(xué)報》，2018年第7期，第87頁?？梢妵夜茌牱秶酝鈪^(qū)域海洋保護區(qū)面對的主要合法性挑戰(zhàn)即在于為實現(xiàn)海洋保護區(qū)的目的或宗旨，海洋保護區(qū)的管理措施會對在公海和國際海底區(qū)域的相關(guān)活動進行限制，可能會影響現(xiàn)有海洋法秩序已確立的相關(guān)國家在公海或國際海底區(qū)域中的捕魚或資源勘探開發(fā)等權(quán)利。實踐中有些國家也質(zhì)疑在國家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立海洋保護區(qū)的合法性，這些質(zhì)疑主要集中于設(shè)立海洋保護區(qū)的國際組織沒有相關(guān)權(quán)限或缺乏法律依據(jù)。典型的例子是俄羅斯和烏克蘭等國對南極海洋保護區(qū)合法性的質(zhì)疑。俄羅斯和烏克蘭質(zhì)疑南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會設(shè)立海洋保護區(qū)的權(quán)力，認(rèn)為《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》沒有規(guī)定海洋保護區(qū)的定義或相關(guān)的保護措施。烏克蘭質(zhì)疑在公海設(shè)立海洋保護區(qū)的法律基礎(chǔ)，認(rèn)為“《公約》規(guī)定了締約國在其管轄范圍以內(nèi)建立海洋保護區(qū)，但目前法律上沒有看到任何建立公海保護區(qū)的可能性”。(33)CCAMLR, “Report of the Second Special Meeting of the Commission”, July 15-16, 2013, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-sm-ii_1.pdf, paras.3.18 and 3.26.此外，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會的一些成員方也質(zhì)疑建立海洋保護區(qū)是否有實際意義,以及保護區(qū)設(shè)立提案所依據(jù)的科學(xué)信息是否充分。(34)同③, paras.3.57 and para.3.23.有學(xué)者也認(rèn)為設(shè)立大規(guī)模的南極海洋保護區(qū)可能使主要職責(zé)為漁業(yè)管理的南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會無力應(yīng)對更加緊迫的挑戰(zhàn)，包括日益擴大的南極磷蝦捕撈。(35)Cheryle Hislop, Julia Jabour, “Quality Counts: High Seas Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, Ocean Yearbook, Vol.29, 2015, p.191.東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會設(shè)立國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)作為其海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的一部分也引發(fā)了對其合法性的討論，包括對東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會是否有權(quán)限在國家管轄范圍以外海域設(shè)立海洋保護區(qū)的質(zhì)疑。(36)Erik J. Molenaar, Alex Oude Elferink, “Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction: The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention”, Utrecht Law Review, Vol.5, No.1, 2009, p.17.

2.2 管理的碎片化

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨的另一個明顯困境是管理的碎片化。呈現(xiàn)管理碎片化的原因主要在于相關(guān)主管機構(gòu)的職權(quán)分散，即不同的海洋活動往往由不同的國際組織負(fù)責(zé)管理。這些相關(guān)國際組織在規(guī)制國家管轄范圍以外區(qū)域的人類活動中通常只有特定方面的權(quán)力，因而需要尋求與其他國際組織的合作才能實現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護與管理。然而由于這些國際組織有著不同的宗旨和不同的成員方，合作并不容易達成。例如在南極，商業(yè)捕魚由南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會負(fù)責(zé)管理，而科學(xué)研究、旅游或其他活動則受《南極條約》及其議定書的規(guī)制。(37)Lora L. Nordtvedt Reeve, Anna Rulska-Domino, Kristina M. Gjerde, “The Future of High Seas Marine Protected Areas”, Ocean Yearbook, Vol.26, 2012, pp.284-285.即便在漁業(yè)管理方面，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會仍需要與條約適用范圍之外的其他漁業(yè)管理機制進行協(xié)調(diào)，包括《南方藍(lán)鰭金槍魚養(yǎng)護公約》、中西太平洋漁業(yè)管理委員會和《保護信天翁和海燕協(xié)定》等。通過長時間的協(xié)調(diào)，這些組織間已可以相互作為觀察員參加彼此的會議，還可通過秘書處之間定期的郵件往來實現(xiàn)信息交換。但是這些安排仍然被限定在協(xié)同行動的范圍內(nèi)，其有效性有賴各自秘書處之間的交流，還無法通過對特定議題進行協(xié)商的正式會議實現(xiàn)合作與協(xié)調(diào)。(38)Julien Rochette, et al., “The Regional Approach to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”, Marine Policy, Vol.49, 2014, p.114.東北大西洋國家管轄范圍以外海域人類活動的管理也涉及不同的國際條約和國際組織。東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會(OSPAR委員會)規(guī)制海洋科學(xué)研究、管道鋪設(shè)、傾廢、設(shè)施和人工島嶼建設(shè)等人類活動，也有權(quán)評估和監(jiān)測人類活動對海洋環(huán)境的影響。但目前對東北大西洋海洋生物多樣性影響最顯著的活動包括漁業(yè)和航運活動。東北大西洋漁業(yè)活動主要由東北大西洋漁業(yè)管理委員會(NAFAC)管理，航運活動則主要由國際海事組織(IMO)管理。東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會與它們之間的合作與協(xié)調(diào)尚不充分。盡管東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會和東北大西洋漁業(yè)管理委員會的咨詢機構(gòu)都是國際海洋勘探理事會(ICES)，但兩者的管理措施并不協(xié)調(diào)。其后在國際海洋勘探理事會的建議下，東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會劃定的海洋保護區(qū)才開始與東北大西洋漁業(yè)管理委員會禁止底拖網(wǎng)捕撈的區(qū)域有重疊。(39)阿爾泰海山公海保護區(qū)、安蒂阿爾泰海山公海保護區(qū)和亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護區(qū)有禁止底層拖網(wǎng)捕魚的區(qū)域。See “NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas”, Document Intended for OSPAR-Madeira II Workshop, January 9, 2012, http://www.aires-marines.fr/Media/Agence/Fichiers/Divers/Management-NEAFC-OSPAR-Madere.此外，目前尚沒有任何東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)被國際海事組織認(rèn)定為特別敏感海域和特殊區(qū)域。

2.3 與沿海國權(quán)利的沖突

海洋不會被人為劃設(shè)的邊界而隔離，國家管轄范圍內(nèi)外海域是相互聯(lián)系的。位于公海或國際海底區(qū)域的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的設(shè)立和相應(yīng)養(yǎng)護措施的實施可能與沿海國在其鄰近的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上特定的海洋活動與相關(guān)權(quán)利發(fā)生沖突。鄰近沿海國也可能會為自身利益采取與海洋保護區(qū)相沖突的措施。例如，冰島沒有對查理·吉布斯北部公海保護區(qū)下的屬于其外大陸架的海床和底土采取任何保護措施，而其在這些海床和底土的開發(fā)利用活動會對保護區(qū)造成影響。此外，即便沿海國采取保護措施，也需要與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)所采取的措施相協(xié)調(diào)才能避免沖突。如前所述，四個東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)下的海床和海底的部分屬于葡萄牙提交的大陸架外部界限劃界案的范圍。雖然大陸架外部界限尚未明確，但葡萄牙在相應(yīng)海床及底土設(shè)立了海洋保護區(qū)。這實際上擴大了葡萄牙管轄權(quán)覆蓋的地理范圍(40)Marta Chantal Ribeiro, “Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf”, in Marta Chantal Ribeiro, ed., 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea: The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea, Coimbra Editora S.A, 2014, p.197.，例如葡萄牙政府在海洋保護區(qū)建立后開始監(jiān)督這些區(qū)域的礦產(chǎn)資源勘探活動。(41)Marta Chantal Ribeiro, “The ‘Rainbow’: The First National Marine Protected Area Proposed Under the High Seas”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.25, No.2, 2010, p.190.葡萄牙所采取的具體管理措施需要與東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會在相應(yīng)公海保護區(qū)采取的措施進行協(xié)調(diào)，否則水層與其下海床和底土所采取的措施相互沖突會導(dǎo)致該海域生態(tài)綜合管理無法實現(xiàn)。

2.4 非締約方的忽視

公海自由和船旗國管轄已成為海洋法的重要規(guī)則。根據(jù)《維也納條約法公約》第34條的規(guī)定，在締約方同意的基礎(chǔ)上可對懸掛締約方國旗的船舶實施限制，但這種限制通常不能約束非締約方。換言之，如果目前一個國家或國際組織宣布設(shè)立一處海洋保護區(qū)，其僅適用于同意設(shè)立海洋保護區(qū)的國家，非締約方可忽視海洋保護區(qū)所采取的措施。(42)Petra Drankier, “Marine Protected Area in Areas Beyond National Jurisdiction”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.27, No.2, 2012, p.295.但是如果非締約方在這些海域從事威脅生物多樣性的活動，這些海洋保護區(qū)可能會起不到保護的效果。此外，僅要求締約方實施嚴(yán)格限制會使締約方與非締約方相比面臨不公和劣勢，非締約方則可“搭便車”，繼而導(dǎo)致締約方也不愿實施或遵守限制措施，最終導(dǎo)致海洋保護區(qū)起不到實效。典型的例子是東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會成員方僅愿意為七處國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)制定不具有約束力的建議性措施。在這種背景下，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的主管組織均呼吁非締約方能注意到保護區(qū)內(nèi)采取的措施，試圖促使非締約方也認(rèn)可這些措施。例如，東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會在有關(guān)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的決定和建議中都呼吁非締約方認(rèn)可保護區(qū)的保護原則和目標(biāo)。不過這些呼吁不具有任何法律效力。保護區(qū)的主管組織在現(xiàn)有國際法框架下采取養(yǎng)護措施，不得妨礙或損害非締約方的合法權(quán)利。正如東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會要求管理海洋保護區(qū)所實施的措施應(yīng)符合國際法，不損害其他國家和國際組織根據(jù)《公約》和習(xí)慣國際法享有權(quán)利和義務(wù)。(43)OSPAR Commission, “Decision 2010/1 on the Establishment of the Milne Seamount Complex Marine Protected Area”, https://www.ospar.org/documents?v=32821, 訪問時間：2020年5月6日。這也意味著這些國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)難以影響非締約方，而這會削弱其實現(xiàn)保護目標(biāo)的能力。(44)Erik J. Molenaar, Alex Oude Elferink, “Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction: The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention”, Utrecht Law Review, Vol.5, No.1, 2009, p.19.與東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會不同，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會作為在其適用范圍內(nèi)具有漁業(yè)管理職能的國際組織，有權(quán)在防止非法、未報告及不受管制的捕撈活動等漁業(yè)管理方面采取措施促進非締約方遵守其相關(guān)養(yǎng)護措施。南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會也在其設(shè)立的南極海洋保護區(qū)的養(yǎng)護措施中規(guī)定了促進非締約方注意相關(guān)養(yǎng)護措施，例如對于有國民或船舶在《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》所管轄海域開展活動的非締約方，提請其注意羅斯海保護區(qū)的養(yǎng)護措施。但如上所言，包括俄羅斯和烏克蘭等南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會成員國在內(nèi)的國家對南極海洋保護區(qū)的合法性的質(zhì)疑損害了其提請非締約方注意的實際效果。

2.5 監(jiān)測與評估的困難

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨的困境還包括對其及采取相關(guān)措施的監(jiān)測與評估存在困難。其一是因為設(shè)立海洋保護區(qū)的管理機構(gòu)不重視通過監(jiān)測與評估了解海洋保護區(qū)的實際效果；其二是因國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)常遠(yuǎn)離陸地，對其所采取措施的效果進行監(jiān)測與評估的成本較高，締約方不愿付出額外的高昂成本。目前東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)沒有采取有法律拘束力的措施，也缺乏監(jiān)測和評估的要求。即便在管理機構(gòu)相對完善的南極海洋保護區(qū)，其監(jiān)測和評估也面臨明顯的困難。例如根據(jù)南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)設(shè)立時每五年進行一次評估的要求，歐盟于2014年9月提交了對該保護區(qū)相關(guān)養(yǎng)護措施的實施效果的評估。(45)Delegation of the European Union, “Review of the South Orkney Islands Southern Shelf MPA (MPA Planning Domain 1, Subarea 48.2)”, CCAMLR-XXXIII/24, 2014.但該評估中僅指出，五年時間不足以評定該區(qū)域生物多樣性特征的變化，既有的措施將不做調(diào)整。截止2019年，南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會也仍未通過針對已設(shè)立10年的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)的研究與監(jiān)測計劃(RMPs)。(46)CCAMLR, “Report of the Thirty-eighth Meeting of the Commission”, October 21-November 1, 2019, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-38_1.pdf, para.6.26.由此可見，南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)所采取養(yǎng)護措施的效果尚無法判斷。而羅斯海保護區(qū)養(yǎng)護措施的實施情況與效果更有待進一步觀察。缺乏監(jiān)測與研究計劃，往往無法對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)及其采取的措施的實際效果進行考察，也無法了解是否實現(xiàn)了其設(shè)定的目標(biāo)，而這違背了設(shè)立海洋保護區(qū)的初衷。由于監(jiān)測與評估困難，有學(xué)者指出，有些海洋保護區(qū)僅能提供“虛假的安全感”，缺乏確保養(yǎng)護措施得到執(zhí)行的能力。(47)Cheryle Hislop, Julia Jabour, “Quality Counts: High Seas Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, Ocean Yearbook, Vol.29, 2015, p.185.

三、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際立法的要點

2004年，聯(lián)合國大會通過第59/24號決議，成立了“研究關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性和可持續(xù)利用問題的不限成員名額特設(shè)工作組”，對包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等重要議題進行討論?；谠撎卦O(shè)工作組的建議，2015年聯(lián)合國大會通過第69/292號決議決定，根據(jù)《公約》的規(guī)定就BBNJ問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書(BBNJ國際協(xié)定)。(48)“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015”, UN Doc A/RES/69/292, July 6, 2015, para.1.在2016年和2017年四次籌備委員會會議后，2018年BBNJ國際協(xié)定政府間會議在紐約召開，正式開啟協(xié)定磋商談判進程。迄今政府間會議已進行三次，第四次政府間會議將于2020年召開。(49)歷次政府間會議的信息參見“Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, https://www.un.org/bbnj/, 訪問時間：2020年5月9日。國際社會針對BBNJ國際協(xié)定的談判協(xié)商已進入關(guān)鍵階段。如果BBNJ國際協(xié)定得以成功制定，其將是《公約》下的第三個執(zhí)行協(xié)定，(50)王勇、孟令浩：“論BBNJ 協(xié)定中公海保護區(qū)宜采取全球管理模式”，《太平洋學(xué)報》，2019年第5期，第1頁。這可能是21世紀(jì)最重要的國際環(huán)境立法之一，其重要意義不言而喻。(51)Dire Tladi, “The Common Heritage of Mankind and the Proposed Treaty on Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction: The Choice between Pragmatism and Sustainability”, Yearbook of International Environmental Law, Vol.25, No.1, 2014, p.131.南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會與東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會分別設(shè)立的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)可以為BBNJ國際協(xié)定中海洋保護區(qū)方面的立法提供借鑒。本文將圍繞現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨的困境，結(jié)合BBNJ國際協(xié)定談判，分析其國際立法的要點。

3.1 構(gòu)建合法性基礎(chǔ)

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)區(qū)域性實踐面臨的合法性質(zhì)疑，可以為BBNJ國際協(xié)定建立國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)全球性規(guī)則提供啟示。BBNJ國際協(xié)定需要構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的合法性基礎(chǔ)，而這也有助于特定公海和國際海底區(qū)域保護區(qū)的建設(shè)。例如有學(xué)者指出，南極海洋保護區(qū)建設(shè)的進展尚有待全球?qū)用鎳夜茌牱秶酝鈪^(qū)域海洋保護區(qū)制度的制定。(52)Laurence Cordonnery, Alan D. Hemmings, Lorne Kriwoken, “Nexus and Imbroglio: CCAMLR, the Madrid Protocol and Designating Antarctic Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.30, No.4, 2015, p.764.BBNJ國際協(xié)定中關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的規(guī)定可使其全球范圍內(nèi)數(shù)量廣泛的締約方認(rèn)可在其框架下設(shè)立的保護區(qū)的合法性，并遵守相應(yīng)管理或養(yǎng)護措施。為構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的合法性基礎(chǔ)，BBNJ國際協(xié)定應(yīng)重點對需要保護的區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)基礎(chǔ)、提案與決策等具體事項進行明確規(guī)定。在標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)基礎(chǔ)方面，在滿足風(fēng)險預(yù)防方法和生態(tài)系統(tǒng)辦法等要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮到不同海域所面臨不同的環(huán)境威脅，擬定具有靈活性的標(biāo)準(zhǔn)。在提案與決策方面，應(yīng)規(guī)定由BBNJ國際協(xié)定的締約國提案，在特定的科學(xué)技術(shù)機構(gòu)評估的基礎(chǔ)上由締約方大會進行決策。BBNJ國際協(xié)定還應(yīng)通過實現(xiàn)各國普遍的參與、締結(jié)或接受來夯實國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的合法性基礎(chǔ)。因為國家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性屬于沒有具體權(quán)屬的生物資源，資源沒有權(quán)屬往往會導(dǎo)致個人或組織缺乏足夠激勵來防止其經(jīng)濟價值縮減或增進其價值。(53)A. Mitchell Polinsky Steven Shavell, Handbook of Law and Economics, North Holland, 2007, p.818.為促進國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，BBNJ國際協(xié)定需要各國的普遍參與以防止“公地悲劇”和避免“搭便車”。BBNJ國際協(xié)定案文草案序言中“渴望實現(xiàn)普遍參與”的措辭也表明了這一點。(54)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, November 18, 2019.各國的普遍參與也將有助于使海洋保護區(qū)不僅停留在紙面上，而能采取有效的養(yǎng)護或管理措施。例如相較于東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)未能采取有效的措施，在南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會權(quán)限范圍內(nèi)南極海洋保護區(qū)采取了明確的漁業(yè)限制措施，其原因之一在于南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會的成員方囊括了在南大洋進行漁業(yè)活動的主要國家。在協(xié)商一致的前提下，這些國家都公平地遵守南極海洋保護區(qū)采取的養(yǎng)護措施。為促進各國的普遍參與，除了要求海洋保護區(qū)提案需經(jīng)協(xié)商一致通過外，還可在BBNJ國際協(xié)定案文中規(guī)定允許締約方對于特定條款做出排除或例外聲明。

3.2 加強國際合作與協(xié)調(diào)

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的國際協(xié)定磋商應(yīng)強調(diào)加強國際合作與協(xié)調(diào)?！豆s》第197條、117條和118條表明，各國有合作保護海洋環(huán)境與養(yǎng)護公海生物資源的義務(wù)。2001年國際海洋法法庭在MOX Plant案中表明，“合作的義務(wù)是在《公約》第12部分和一般國際法下防止海洋環(huán)境污染的一項根本原則”。(55)ITLOS, Order of 3 December 2001, Joint Declaration of Judges Caminos, Yamamoto, Park, Akl, Marsit, Eiriksson and Jesus on the MOX Plant Case (Ireland v. United Kingdom).據(jù)此，秉持善意進行合作以應(yīng)對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性面臨的威脅和風(fēng)險是各國的法律義務(wù)。(56)Tullio Scovazzi, “Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.19, No.1, 2004, p7.如前所述，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨著管理碎片化帶來的困境。聯(lián)合國大會框架下就BBNJ問題的討論也注意到管理碎片化帶來的挑戰(zhàn)。早在工作組會議中，就有與會者指出，對國家管轄范圍以外區(qū)域擁有不同職權(quán)的政府間組織和機構(gòu)之間務(wù)必進行合作與協(xié)調(diào)。(57)“Letter dated 15 May 2008 from the Co-Chairpersons of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction Addressed to the President of the General Assembly”, UN Doc A/63/79, May 16, 2008, para.24.現(xiàn)有BBNJ國際協(xié)定案文草案第6條專條規(guī)定了國際合作，對加強BBNJ國際協(xié)定與其他機構(gòu)及其成員之間的合作，以及必要時設(shè)立新的機構(gòu)等做出了原則性規(guī)定。BBNJ國際協(xié)定案文草案在“包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具”部分中也規(guī)定“締約國應(yīng)為協(xié)商和協(xié)調(diào)做出安排”，以加強合作和相關(guān)機構(gòu)所采取的措施之間的協(xié)調(diào)。(58)同①。不過協(xié)定沒有規(guī)定加強國際合作與協(xié)調(diào)的具體途徑。東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會推動的軟法協(xié)議可以提供有益的借鑒。(59)Ingrid Kvalvik, “Managing Institutional Overlap in the Protection of Marine Ecosystems on the High Seas: The Case of the North-East Atlantic”, Ocean & Coastal Management, Vol.56, 2012, pp.35-43.東北大西洋海洋環(huán)境保護委員會與東北大西洋漁業(yè)管理委員會簽署了“東北大西洋國家管轄范圍以外特定海域主管國際組織合作與協(xié)調(diào)的協(xié)議”(60)OSPAR Agreement 2014-09 (Update 2018), “Collective Arrangement Between Competent International Organisations on Cooperation and Coordination Regarding Selected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction in the North-East Atlantic”, https://www.ospar.org/documents?v=33030, 訪問時間：2020年5月9日。，旨在將東北大西洋海域相關(guān)國際組織納入一個協(xié)同管理計劃，以促進該海域的協(xié)同管理。(61)OSPAR Commission, “Summary Record of Meeting of the OSPAR Commission”, 20-24 June 2011, https://www.ospar.org/meetings/archive/ospar-commission-please-note-change-of-date-for-ospar-2011, Annex 15.通過不同機構(gòu)或成員之間的正式協(xié)議來加強關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)管理方面的合作與協(xié)調(diào)將有利于應(yīng)對管理碎片化帶來的困境。

3.3 適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利

應(yīng)對與沿海國權(quán)利的可能沖突也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際立法的要點之一。在公海和國際海底區(qū)域設(shè)立的海洋保護區(qū)的良好管理有賴于毗鄰的沿海國的配合，而沿海國在國際法下享有的合法權(quán)利和利益也應(yīng)被“適當(dāng)顧及”(due regard)。在BBNJ國際協(xié)定案文草案中規(guī)定“不應(yīng)損害沿海國在毗鄰的本國管轄范圍以內(nèi)區(qū)域所采取的措施的效力，應(yīng)適當(dāng)顧及《公約》相關(guān)條款所反映的各國的權(quán)利、義務(wù)和合法利益”也體現(xiàn)了這一點。(62)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, November 18, 2019.“適當(dāng)顧及”一般指要求適當(dāng)、公正、合理地對待其他國家的權(quán)利。(63)張衛(wèi)華：“專屬經(jīng)濟區(qū)中的‘適當(dāng)顧及’義務(wù)”，《國際法研究》，2015年第5期，第50頁?！豆s》中涉及不同權(quán)利、利益和秩序的協(xié)調(diào)的多個條款規(guī)定了“適當(dāng)顧及”。(64)《聯(lián)合國海洋法公約》第27條、第39條、第56條、第58條、第60條、第66條、第79條、第87條、第142條和第148條等。例如，《公約》第142條規(guī)定國際海底區(qū)域內(nèi)活動涉及跨越國家管轄范圍的國際海底區(qū)域內(nèi)資源時，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和利益?！豆s》規(guī)定的沿海國和其他國家的“適當(dāng)顧及”義務(wù)也是相互的，例如《公約》第56(2)條和第58(3)條的規(guī)定。可見，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際立法中規(guī)定適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利有《公約》相關(guān)規(guī)定作為基礎(chǔ)。此外，應(yīng)注意到適當(dāng)顧及是原則性的要求，“適當(dāng)”與否需要根據(jù)具體情況和相關(guān)因素進行衡量。在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)設(shè)立和管理中如何做到適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利也需要具體從個案中考量。據(jù)此，在BBNJ國際協(xié)定原則性規(guī)定適當(dāng)顧及沿海國合法權(quán)利的基礎(chǔ)上，之后BBNJ國際協(xié)定締約方大會通過的設(shè)立某一海洋保護區(qū)或采取特定養(yǎng)護措施的決議中應(yīng)對如何適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利進行具體規(guī)定，以解決與沿海國權(quán)利沖突帶來的困境。

3.4 促進非締約方參與

如前所述，非締約方的忽視會導(dǎo)致國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)難以制定有效管理措施或起到實效。有學(xué)者指出，現(xiàn)有區(qū)域性法律框架下的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)獲得間接地對非締約方的效力的可能途徑是獲得全球性的國際條約或國際組織的認(rèn)可。(65)段文：“公海保護區(qū)能否拘束第三方？”《中國海商法研究》，2018年第1期，第40頁。全球公域的治理體制應(yīng)有所有國家的參與。(66)Christopher C. Joyner, Elizabeth A. Martell, “Looking Back to See Ahead: UNCLOS III and Lessons for Global Commons Law”, Ocean Development & International Law, Vol.27, No.1, 1996, p.90.促進非締約方參與也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際協(xié)定制定的要點之一。BBNJ國際協(xié)定雖是《公約》下的多邊協(xié)定，但國際社會仍將存在BBNJ國際協(xié)定的非締約方?；诖耍钚聟f(xié)定案文草案第十部分“本協(xié)定之非締約方”規(guī)定了鼓勵非締約方通過與協(xié)定條款一致的法規(guī)。(67)同①。這種鼓勵的具體落實需要通過促進相關(guān)國際條約或主管國際組織認(rèn)可海洋保護區(qū)內(nèi)采取的管理措施，使這些條約或組織的締約方或成員方都遵守這些措施，從而促進非締約方的參與。例如，如某一國家雖沒有加入BBNJ國際協(xié)定，但其是國際海事組織的成員方，就可通過促進國際海事組織在其職權(quán)范圍內(nèi)認(rèn)可BBNJ國際協(xié)定下海洋保護區(qū)的特定管理措施，使該國重視和遵守該措施。此外，在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)設(shè)立與管理以及相關(guān)國際合作中還應(yīng)加強與非締約方的溝通和建立信任。加強溝通和建立信任可向非締約方傳遞信息，影響非締約方對包括締約方在內(nèi)的其他國家行為的預(yù)期，鼓勵非締約方做出一定的承諾，甚至加入條約。(68)Anne van Aaken, “Behavioral Aspects of the International Law of Global Public Goods and Common Pool Resources”, American Journal of International Law, Vol.112, No.1, 2018, p.75.據(jù)此，通過BBNJ國際協(xié)定締約方會議或相關(guān)國際組織會議邀請非締約方參加以及世界自然保護聯(lián)盟等非政府組織推動的民間交流或科學(xué)合作等方式加強溝通和建立信任也可促進非締約方的參與。

3.5 注重監(jiān)測與評估

《公約》第192條原則性地規(guī)定，“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”。該條的要求不僅限于防止對海洋環(huán)境的可能損害，“保全”更意味著需要采取積極的措施來保持或改善現(xiàn)有海洋環(huán)境的狀況。(69)Satya N. Nandan, Shabtai Rosenne, et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. IV, Kluwer Law International, 1991, p.40.通過包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具促進公海和國際海底區(qū)域生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，可被視作保全海洋環(huán)境的積極措施之一。但是盲目地設(shè)立起不到實效的海洋保護區(qū)不僅無益于保全海洋環(huán)境，而且會阻礙國際社會做出真正有效的努力。如前所述，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)實踐面臨著監(jiān)測與評估的困難，這也減損了國際社會設(shè)立保護區(qū)的意愿。注重監(jiān)測與評估對于促進海洋保護區(qū)起到實際作用有重要意義。國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際協(xié)定制定應(yīng)注重監(jiān)測與評估，可規(guī)定一個常規(guī)的評估程序?qū)Ｑ蟊Ｗo區(qū)及管理計劃中相關(guān)管理措施的有效性進行評估，確定管理措施是否在實現(xiàn)保護目標(biāo)方面取得進展又或者需要對管理措施進行調(diào)整。評估過程中應(yīng)考慮締約方、相關(guān)區(qū)域或部門性組織或者科學(xué)技術(shù)機構(gòu)在監(jiān)測中收集或提供的科學(xué)數(shù)據(jù)和信息以實現(xiàn)評估的真實有效。BBNJ國際協(xié)定還可規(guī)定，要求締約方提交的設(shè)立海洋保護區(qū)的提案中應(yīng)包含針對擬議海洋保護區(qū)的監(jiān)測與評估計劃，明確監(jiān)測的要素、參數(shù)、時間、頻率、實施主體和方式以及資金來源等具體方面的內(nèi)容。

四、結(jié) 語

公海和國際海底區(qū)域不被任何國家專屬管轄，是各國均可涉足的全球公域，(70)Kathy Leigh, “Liability for Damage to the Global Commons”, Australian Year Book of International Law, Vol.129, 1992, pp.130-131.其生物多樣性對全球環(huán)境和人類的可持續(xù)發(fā)展有重要意義。但當(dāng)代國際法關(guān)于包括公海和國際海底區(qū)域在內(nèi)的全球公域的原則和概念是呈現(xiàn)碎片化和不完善的。(71)Nico Schrijver, Vid Prislan, “From Mare Liberum to the Global Commons: Building on the Grotian Heritage”, Grotiana, Vol 30, No.1, 2009, p.206.當(dāng)前，各國在對本國海域進行有效管控的基礎(chǔ)上，已開始在國家管轄范圍以外區(qū)域爭取海洋權(quán)益。(72)羅猛：“國家管轄范圍外海洋保護區(qū)的國際立法趨勢與中國因應(yīng)”，《法學(xué)雜志》,2018年第11期，第91頁。擬定BBNJ國際協(xié)定既是在《公約》框架下完善公海和國際海底區(qū)域治理規(guī)則，尤其是其生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用規(guī)則的過程，也是各國基于自身利益訴求和立場塑造新的國際規(guī)則的過程。在國際社會，規(guī)則和制度一旦建立，往往難以根除或做出重大調(diào)整，(73)何志鵬、李曉靜：“公海保護區(qū)談判中的中國對策研究”，《河北法學(xué)》,2017年第5期，第29頁。因此，我國應(yīng)積極參與公海和國際海底區(qū)域治理規(guī)則的制定與完善，以助力建設(shè)海洋強國和構(gòu)建海洋命運共同體。我國建設(shè)海洋強國的重要方面之一是提高海洋資源開發(fā)能力。近年來，我國在大洋科考、深潛技術(shù)等方面有長足發(fā)展，為我國“走向深藍(lán)”和提高海洋資源開發(fā)能力提供了堅實的基礎(chǔ)。海洋命運共同體理念是我國參與全球海洋治理的基本立場與方案。(74)姚瑩：“‘海洋命運共同體’的國際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建”，《當(dāng)代法學(xué)》,2019年第5期，第138頁。海洋命運共同體理念注重海洋對人類社會的連結(jié)合作，而非分割孤立。在人類歷史上，海洋在便利人類交通與促進文明交流方面起著至關(guān)重要的作用。過度的“海洋圈地”和無序的海洋保護區(qū)建設(shè)無疑會阻礙人類社會通過海洋實現(xiàn)便利交通與合作交流，影響現(xiàn)有海洋法原則與秩序，也不利于海洋命運共同體的構(gòu)建。

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)是BBNJ國際協(xié)定的核心議題之一。國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的設(shè)立和管理意味著對公海和國際海底區(qū)域中特定區(qū)域的開發(fā)利用活動的限制或禁止，將對各國在公海和國際海底區(qū)域的活動和利益造成顯著影響。我國應(yīng)積極參與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)國際立法，基于我國可持續(xù)利用海洋生物資源的現(xiàn)實所需以及提高海洋資源開發(fā)能力的迫切要求，提出具體建議，參與和引領(lǐng)相關(guān)規(guī)則的制定。具體而言，在構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的合法性基礎(chǔ)方面，我國應(yīng)堅持國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)立法不能損害《公約》和習(xí)慣國際法等現(xiàn)行國際法確立的既有權(quán)利。這樣一方面可避免因與現(xiàn)有規(guī)則產(chǎn)生沖突導(dǎo)致海洋保護區(qū)難以設(shè)立或起到實效，另一方面也有助于維護我國在既有國際法規(guī)則下享有的海洋權(quán)益。在加強國際合作與協(xié)調(diào)和促進非締約方重視方面，我國應(yīng)積極參與國際海事組織、國際海底管理局、區(qū)域性漁業(yè)組織等在劃區(qū)管理工具方面的事務(wù)，影響其在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)方面的合作與協(xié)調(diào)，并促進非締約方的重視。在適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利方面，我國應(yīng)堅持適當(dāng)顧及不意味著給予沿海國特殊權(quán)益，而是在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)設(shè)立和管理的過程中合理考慮到沿海國的合法權(quán)益。鄰近沿海國在其管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架開展活動時也應(yīng)適當(dāng)顧及BBNJ國際協(xié)定下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)相關(guān)的養(yǎng)護、管理與監(jiān)測活動。最后，我國應(yīng)強調(diào)注重對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護區(qū)的監(jiān)測與評估，以評估實際的保護效果和決定是否需要對管理措施進行調(diào)整，包括是否在一定期限后撤銷或延續(xù)海洋保護區(qū)。